隨遷子女異地高考政策門檻分析

田建偉

摘 ? 要?隨遷子女教育問題關系到上億流動人口的切身利益，盡管“異地高考”整體已逐漸開始破冰，但部分省份政策門檻設置仍然較高。通過對東、中、西部地區部分省份（直轄市）異地高考政策內容的梳理，考察了各地異地高考政策門檻設置特點，分析了異地高考門檻設置背后的利益博弈，并對其政策門檻的合理性進行了反思與討論，指出“高考移民”甄別門檻須公平、高效，須堅持公民平等受教育權的核心價值標準，可基于居住證制度分地區逐漸降低門檻限制。

關鍵詞?隨遷子女 ?異地高考 ?政策門檻 ?合理性

根據《2017年農民工監測調查報告》和《2017年全國教育事業發展統計公報》顯示，全國外出農民工數量增至1.72億人，其中跨省流動占比44.7%，義務教育階段隨遷子女數量高達1 406萬人。在人口大量跨城市、跨省市流動的現實背景下，解決進城務工人員隨遷子女的異地高考問題不僅關系到億萬家庭的切身利益，也直接關系到受教育權的公平問題。基于此，國務院辦公廳于2012年8月發布了《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知》（以下簡稱《通知》），通知要求各地根據實際情況制定隨遷子女在當地參加升學考試的具體方案。隨后，各省市隨遷子女異地高考政策紛紛出臺，這些政策設計雖有現實條件性約束，但也存在諸多不合理之處，尤其在北京、上海等一線發達地區。本文在綜合考慮區域位置、經濟發展水平以及區域跨省流動人口數量等因素的基礎上分別選取了東部地區的北京、上海、江蘇、廣東，中部地區的湖北、河南，西部地區的重慶、廣西、貴州9個省份（直轄市）為樣本，梳理以上地區2017年異地高考政策內容，探討隨遷子女異地高考政策設置門檻，并對政策合理性進行反思與討論。

一、異地高考政策門檻梳理

由于各個省份、地區的差異性，異地高考政策門檻不盡相同。通過政策梳理，筆者主要將異地高考政策門檻分為三個類別：家長門檻、學生門檻、可報考院校門檻。其中，根據政策內容，將家長門檻細分為住所、就業、就業年限、社保、居住證五個方面;學生門檻細分為高中學籍、學習經歷、戶籍三個方面;可報考院校門檻細分為達到家長門檻和學生門檻所有標準和未全部達到所有標準兩個方面，其中上海市“不達標”是指有居住證但積分未達到標準分值，具體情況見下表。

1.東部地區政策門檻最高，西部地區次之，中部地區最低

擁有合法穩定的住所和就業，擁有高中學籍及高中三年學習經歷成為東中西部省份普遍的政策要求。社保繳納是外來務工人員普遍難以達到的要求[1]。以社保和就業年限要求來看，在東部地區，北京和廣東都有繳納社保及繳納年限要求，廣東須繳納三年社保，北京更是須連續繳納六年并達到六年就業年限。在西部地區，貴州要求連續繳納社保三年，廣西、重慶雖沒有社保要求，但需要居住、就業三年以上。中部地區湖北、河南沒有社保繳納及就業年限等要求。整體而言，東部地區政策門檻最高，西部地區次之，中部地區最低。即使在東部地區，北京、上海門檻明顯高于廣東、江蘇。北京在院校門檻方面最高，符合所有條件的隨遷子女僅可以報考高職院校;上海達到積分標準對外來人口難度較大[2]，未達到積分標準但持有居住證的隨遷子女僅可以報考高職院校的自主招生;江蘇門檻最低。

2.不同地區政策門檻價值取向不同

一個地區政策背后體現的是該地區政策價值取向。在異地高考政策門檻設置方面，東、中、西不同區域政策取向存在一定差異。東部地區尤其是北京、上海體現出鮮明的對隨遷子女尤其是進城務工人員隨遷子女弱勢群體的政策排擠傾向。比如，北京連續繳納六年社保以及在滿足全部條件下也只能報考高職院校的要求，上海積分制居住證制度中聚焦于高學歷、高職稱、高層級人才及符合城市發展需要的緊缺型人才等積分指標體系的設定，都是一種對弱勢外來群體的制度性排擠。與東部防止弱勢外來群體流入的政策傾向不同，西部地區尤其是西部欠發達地區異地高考政策取向主要在于防止高考移民。比如，廣西要求在本地就業年限至少達到三年，初、高中六年學習經歷或者擁有戶籍但仍需高中實際就讀三年;貴州要求在本地繳納社保至少三年，需本地初中畢業且高中連續三年實際就讀等，這些門檻均主要在于考察是否是臨時性流入。相對而言，中部地區政策門檻包容性傾向最強。

3.居住證管理普遍與異地高考掛鉤

目前在全國范圍內推行的居住證制度，其最終目的是為了實現城鄉經濟社會的持續協調健康發展，是逐步解決流動人口享受基本公共服務問題，推動我國戶籍制度深化改革的重要舉措[3]。目前居住證的申請要求主要是合法穩定的住所、就業或連續就讀，有效期為一年，須每年簽注一次。在居住、就業時間期限上一般要求達到半年以上。

在地方實踐中，居住證與異地高考制度掛鉤成為不少地區的政策選擇，比如東部地區的北京、上海、廣東，西部地區的重慶、貴州。部分省份（比如江蘇、湖北、河南、廣西）雖未要求，但對住所及就業方面的要求同居住證的申領條件基本一致。上海市居住證管理與異地高考政策聯系最密切，其于2014年起實施的《上海市居住證管理辦法》采用積分制，外來人口參加本地高考的前提要求是積分必須達到標準分值120分。積分指標體系主要圍繞年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級以及上海市經濟社會發展狀況和人口服務管理的需要，對外來務工人員等弱勢群體相當不利。調查顯示，68.23%的外來務工人員認為《上海市居住證管理辦法》基礎評分指標不合理;70.59%的外來務工人員認為絕大多數考生無法從上海“異地高考”政策中獲益”[4]。

二、異地高考政策門檻設置的利益博弈

異地高考政策表面上看是解決隨遷子女義務教育后的教育問題，但實際上牽涉到的是全社會關于教育資源的再分配問題[5]。“異地高考”政策中主要的利益相關者有隨遷子女、當地考生、地方政府和中央政府等四個方面。政策內容如何設置其實是其利益相關方之間相互博弈的過程，在這個過程中擁有強話語權的群體相較于弱話語權的群體對政策設定內容的影響更大。

1.地方政府缺乏降低異地高考門檻的內在動力

考慮到地方差異性，中央政府在制定統一原則的基礎上將“異地高考”政策具體方案的裁量權下放給地方政府，地方政府大致可以有兩種選擇傾向，一種是“積極傾向”，盡量降低政策門檻，保障隨遷子女平等受教育權利;另一種是“消極傾向”，在盡量篩選出滿足經濟社會發展需要的急缺型、高學歷、高收入等人才的基礎上，盡可能減少外來人口對公共服務資源帶來的負擔與競爭。在對樣本省份“異地高考”政策門檻梳理中，在考慮到西部地區防止“高考移民”背景因素下，中西部省份政策選擇更傾向于“積極傾向”，東部地區尤其是北京、上海更傾向于“消極傾向”，但所有的省份都設定了一定的門檻，這種異同行為背后反映的是地方政府的行為邏輯。

作為政策制定者及實施者，地方政府在異地高考政策制定過程中擁有明顯的主導權。但地方政府降低異地高考門檻的內在動力不足成為政策制定博弈過程中的關鍵點。受傳統戶籍制度的影響，基礎教育公共服務實行依據戶籍的屬地化管理。作為屬地管理主體的地方政府，政治目標往往是第一位的，他們總是期望獲得在本地居民中的合法性身份認可，以便維持權力或得到更多的權力[6]。地方政府在政策安排上會首先滿足本地戶籍人口的教育需求，進而降低外來人口對有限優質教育資源的競爭。另一方面，外來人口的流入必然將加大地方政府尤其是北京、上海等流動人口集聚地區公共教育資源的投入，作為理性人的地方政府處于利己方面的考慮必然缺乏降低異地高考門檻的積極性。從城市發展的角度來看，城市經濟發展成為地方政府的首要關切，人才成為各個城市尤其是一二線城市近年越來越重視的戰略資源，而外來人口群體因整體素質偏低而自然受到地方政府的冷落。

2.隨遷子女群體、中央政府的影響力有限

隨著現代化治理理念的不斷推行，地方政府在政策制定尤其是關乎基礎民生的教育政策制定過程中越來越強調社會民眾的參與。作為“異地高考”政策的直接目標群體，隨遷子女必然會高度關注政策內容的設定，并積極推動較低門檻甚至零門檻政策的落地。但在這個過程中，外來人員群體由于整體政治經濟社會地位處于弱勢，信息獲得網絡相對閉塞，無論在利益表達渠道方面還是向政策制定者施加影響的籌碼方面都比較缺乏，在同地方戶籍人口競爭有限資源方面又缺乏足夠的身份合法性依據，他們往往成為政策制定過程中的失聲者。

在中央政府層面，可以明確的是“異地高考”政策改革的價值取向在于逐步打破公共服務差別對待的不公平，實現公共服務面向居住人口的全覆蓋。但是，各個省份之間的差異性客觀存在，相對于地方政府，中央政府的角色在于政策方向上的頂層設計與統籌推動，卻不參與具體方案的制定與落實，對地方政府政策制定的影響力同樣有限。

此外，中央政府與地方政府之間存在密切的利害相關關系。正如中央政府在十八屆三中全會中通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。可見，北京、上海等“異地高考”政策門檻普遍較高的地區在一定程度上與中央層面存在共同的利害考量。

3.地方政府與戶籍人口的利益捆綁

隨遷子女和當地考生之間的利益沖突是“異地高考”政策設置過程中的直接矛盾。本地戶籍人口相較于外來人口擁有享受公共服務資源的身份合法性優勢，如果降低門檻保障大量外來非戶籍人口同本地戶籍人口平等享受優質的教育資源，必然對本地戶籍人口的利益造成損害，尤其是優質教育資源集聚的北京和上海。“北大不是北京的北大而是全國的北大”的說法雖然已被討論多年，國家也嘗試通過多種途徑將優質的高等教育資源向中西部地區給予政策傾斜，但由于多方面的原因尚難以改變優質高等教育屬地化的特點。

此外，一項政策落地不僅要求政策內容科學合理，還需要政策執行能夠到位。在這個過程中無論是政策制定者群體還是政策執行者群體，他們其實也是當地民眾，他們的利益與當地戶籍人口的利益往往是一致的，當地政府在主觀上不會輕易降低“異地高考”的門檻。

三、異地高考政策門檻的反思與討論

“異地高考”問題不僅關系到優質高等教育資源的分配，而且由于教育分層功能，起到對社會人才進行選拔、派位，對社會資源再分配的作用。尤其對于農民工隨遷子女這一社會弱勢群體而言，教育是其獲取經濟、文化、社會資本，進而實現階層流動的關鍵渠道，所以“異地高考”政策門檻設置合理與否對農民工隨遷子女群體具有高利害性。那么，如何審視異地高考政策門檻的合理性？如何緩解異地高考困境？我們將從以下幾方面進行反思與討論。

1.“高考移民”甄別門檻須公平、高效

防止“高考移民”是西部地區“異地高考”政策制定考慮的主要問題。所謂的“高考移民”就是利用不同省份之間高考錄取分數、錄取率以及考試難易程度的差異，通過戶口遷移或者學籍遷移的方式由一個省份流入另一個省份參加本地高考的行為[7]。這些“高考移民”群體往往來自具有一定經濟、社會資本的社會中上階層，而并非整體處于社會底層的外來流動人口群體。這種行為往往擠占了流入地生源高等教育入學名額，有損教育公平。可以看出，“高考移民”和“異地高考”在流動方向上有一定的混同，但在流動群體指向和實際目的上區別很大。所以，設置一定的門檻標準防止“高考移民”現象是合理和必要的，但必須堅持公平、高效的原則。在學生門檻方面，要求學生有當地高中學籍并實際就讀高中三年，在父母門檻方面要求父母有合法穩定的就業和住所達到三年都是甄別“高考移民”的比較合理、有效的標準。但是部分省份存在標準過多、門檻過高的不合理現象。比如，廣西要求考生在高中三年學習經歷的基礎上另需在本地初中就讀三年，貴州要求在本地連續繳納社保三年以上，這些門檻均不盡合理。增加政策門檻的類目雖然可以進一步剔除“高考移民”考生，但也難免將部分非“高考移民”考生拒之門外，甚至有損地區正常的人口流動。公平和高效是地方政府在杜絕“高考移民”現象時須兼顧的兩個方面。

2.須堅持公民平等受教育權的核心價值標準

在新時代、新形勢下，全面依法治國成為構建現代化國家治理體系、形成現代化國家治理能力的重要保障，體現在教育領域就是依法保障每一個社會公民平等的受教育權利，這是地方政府在制定“異地高考”政策時須堅持的核心價值標準。基于這個標準，在樣本省份（直轄市）中除了北京、上海地區，其余的省份在門檻設定相對較低的情況下將高考教育資源面向全部達標的隨遷子女完全開放，這體現了政策的合理性一面。北京、上海成為異地高考門檻設置最不合理的地區。有學籍且連續就讀高中三年的學生門檻以及有合法穩定的住所和就業的家長門檻方面達六年等條件雖然有較長時間門檻，但至少是外來人口群體經過時間累積可以達到的，和自身的經濟社會地位關聯不大，這些標準尚且可以接受。但是，連續繳納六年社保的要求對眾多外來人口而言難度較大，隨遷子女在滿足所有條件的基礎上僅僅能夠報考高職院校的要求最不合理，這是一種制度性社會分層。上海雖然希望通過實行“積分制”的居住證制度，對外來人口進行綜合評價，杜絕簡單粗暴的單一標準，但是積分指標體系中學歷層次是積分體系中占比最大的一項，學歷層次要求過高且未將在滬工作年限納入指標體系，對外來人口所做出貢獻體現不足[8]。

3.可基于居住證制度分地區逐漸降低門檻限制

政策制定在一定意義上就是借助一定方式對不同利益群體以及政策目標之間進行權衡、協調的過程。異地高考政策門檻的設置受多元復雜因素的影響，盡管各個地區設定的“異地高考”政策門檻中普遍存在不合理之處，但從解決問題的角度出發需要在把握正確的大方向下分地區逐步解決。須把握的大方向就是逐步打破戶籍門檻，實現社會公共服務基于居住人口的全覆蓋。為此，需要進一步完善已在全國范圍內推廣的居住證制度，申請居住證的主要要求是合法穩定的就業和住所，以及至少達到半年的居住期限;居住證的主要目的在于方便對地方居住人口登記、管理及提供服務。

根據地區高考生源數量、高考錄取率、整體教育質量等指標可以將不同省份大致劃分為四類：一是高考生源多、優質高等資源競爭激烈、高考錄取率整體偏低的省份，比如河南、山東等地。這些地區可優先基于居住證完全放開“異地高考”。在樣本分析中河南省異地高考門檻已基本取消，除了要求合法穩定的就業、住所以及高中學籍等合理門檻外，甚至對高中三年學習經歷也沒有要求。二是高考生源相對較少，高考錄取率相對較高，比如湖北、江蘇等地區。這些地區可在基于居住證制度基礎上適當降低高中三年學習經歷的門檻要求。三是生源較少、高考錄取率較低的西部欠發達地區，比如貴州、廣西等地。這些地區因整體教育質量偏低且享受一系列高校錄取優惠政策而成為“高考移民”的重點目標。為此可在基于居住證制度的基礎上，適當提高學生門檻，要求考生本地初中學段畢業并高中實際就讀三年，家長就業、居住年限門檻可適時取消。四是生源較少、優質高等教育集中、高考錄取率較高，比如北京、上海等地。這些地區流動人口群體龐大、城市規模超大、異地高考政策制定環境因素最復雜，須在制定相對公平的準入門檻的基礎上逐步放開，減少不合理的一刀切門檻。可以借鑒并進一步完善上海的積分制居住證制度，通過細化的多元綜合評價體系逐步引導流動人口群體達到要求。須強調的是，積分體系一方面應盡量體現外來人口對上海作出的實際貢獻，比如居住年限;另一方面須考慮子女實際受教育情況，比如若隨遷子女在本地就讀達到一定的年限，已實際相當于上海本地學生等。在戶籍門檻較高的情況下，將隨遷考生綜合素質納入積分評價體系也是一種相對公平合理的考量指標。

參考文獻

[1] 馮幫，崔夢川.關于農民工對異地高考政策反響的調查報告[J].上海教育科研，2013（03）.

[2] 鄭若玲，郭振偉.異地高考政策的公平訴求與困境：以上海市為例[J].全球教育展望，2016（10）.

[3] 陸杰華，李月.居住證制度改革新政：演進、挑戰與改革路徑[J].國家行政學院學報，2015（05）.

[4] 程晨，李正明.上海市“異地高考”政策認同現狀及改進政策—以上海市浦東新區為例[J].教育科學研究，2017（01）.

[5] 曹晶.政策背后的較量[N]中國教育報，2016-05-31.

[6] 德博拉·斯通.政策悖論[M].顧建光，譯.北京：中國人民大學出版社，2006.

[7] 李木洲.高考管理制度的改革與變遷：成效、難點及趨勢[J].教育研究與實驗，2014（03）.【責任編輯 ? 王 ? 穎】