對中國交通運(yùn)輸發(fā)展的若干認(rèn)識

文

兩年前，中國工程院會(huì)同交通運(yùn)輸部啟動(dòng)了“交通強(qiáng)國戰(zhàn)略研究”重大咨詢課題，形成了一份總報(bào)告和17份課題報(bào)告。這次戰(zhàn)略研究主要聚焦于工程科技和工程管理。總報(bào)告是對重大戰(zhàn)略研究成果的概述性總結(jié)，從五個(gè)方面闡述了對“交通強(qiáng)國”的理解，以及建設(shè)的措施、目標(biāo)、重點(diǎn)、優(yōu)勢等。

形勢與使命

目前，世界新一輪技術(shù)革命正在重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、新材料、新能源的重大突破，新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，正在催生交通運(yùn)輸重大變革。世界經(jīng)濟(jì)重心向亞洲轉(zhuǎn)移，全球生產(chǎn)、全球服務(wù)的新格局正在形成，要求中國交通運(yùn)輸既要立足國內(nèi)，也要面向全球，成為實(shí)施“一帶一路”建設(shè)的有力支撐。中國交通運(yùn)輸面臨新的發(fā)展機(jī)遇。

建設(shè)“交通強(qiáng)國”，要有全球視角。美、歐、日等交通強(qiáng)國都制定了未來的發(fā)展戰(zhàn)略。2015年，美國運(yùn)輸部發(fā)布《2045美國交通運(yùn)輸：趨勢與展望》，明確未來30年美國交通發(fā)展方向；2011年，歐盟發(fā)表交通白皮書《歐洲交通一體化路線圖——構(gòu)建具有競爭力和資源節(jié)約型的交通系統(tǒng)》。2014年，日本國土交通省發(fā)布《國土戰(zhàn)略規(guī)劃2050》，提出強(qiáng)化日本全球競爭力和國際影響力的交通發(fā)展戰(zhàn)略。

現(xiàn)有交通強(qiáng)國的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但其教訓(xùn)也應(yīng)該汲取。比如，美國存在公路維修欠賬問題，其“飛機(jī)+汽車”的模式不能照搬；日本國家鐵路高額負(fù)債，以至于不得不拆解重組，實(shí)行民營化，這個(gè)覆轍我國不能重蹈；歐洲鐵路標(biāo)準(zhǔn)不一，難以互聯(lián)互通等。

中國交通運(yùn)輸行業(yè)規(guī)模處于世界前列，支撐了中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。

我國貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量結(jié)構(gòu)分擔(dān)示意圖中可見，鐵路份額減少，這是亟待改善的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。

隨著我國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，交通發(fā)展也正在進(jìn)入新的歷史階段：主要矛盾發(fā)生了變化，從供給不足與需求增長的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗儗γ篮蒙畹南蛲c交通發(fā)展不平衡不充分的矛盾，不但要“走得了”還要“走得好”，不但要“運(yùn)得了”還要“運(yùn)得好”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、人口老齡化、對外貿(mào)易的變化，交通運(yùn)輸需求在規(guī)模、結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出新特點(diǎn)，值得進(jìn)一步研究。

綜上所述，一個(gè)國家采用何種交通模式，取決于自身的資源稟賦、交通需求特點(diǎn)。必須從國情出發(fā)，走中國特色交通強(qiáng)國之路。中國的特點(diǎn)包括以下四方面：中國地廣，資源和人口分布不均，要堅(jiān)持區(qū)域差異化發(fā)展，因地制宜，不能一刀切；中國是發(fā)展中國家，但是需求旺盛，市場廣闊，為交通新技術(shù)、新模式發(fā)展創(chuàng)造了巨大空間；中國在資源上缺少石油，環(huán)境脆弱，不能走發(fā)達(dá)國家以汽車為主的老路，要發(fā)展綠色交通和綜合交通；同時(shí)，中國具有集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。

現(xiàn)代交通+

交通運(yùn)輸業(yè)是基礎(chǔ)性、服務(wù)性、引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，要突出其引領(lǐng)性，即在“交通強(qiáng)國”的建設(shè)進(jìn)程中實(shí)施“現(xiàn)代交通+”。

實(shí)施“現(xiàn)代交通+”可以重塑時(shí)空形態(tài)。建設(shè)交通大通道，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)走廊（比如，廣深高速公路、滬昆高速公路、長江經(jīng)濟(jì)帶等），打造發(fā)展的脊梁，構(gòu)建新時(shí)代國家經(jīng)濟(jì)地理新格局；推進(jìn)對外交通骨架建設(shè)（比如，中巴經(jīng)濟(jì)走廊等），支撐“一帶一路”倡議，承載我國經(jīng)濟(jì)、文化的輸出；在城市群交通里推廣TOD模式，引領(lǐng)城市布局集約發(fā)展。

實(shí)施“現(xiàn)代交通+”可以催生經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式。發(fā)展以高速、便捷、網(wǎng)絡(luò)化為特征的現(xiàn)代交通，縮短時(shí)空距離，打造同城效應(yīng)，促進(jìn)城市群、區(qū)域一體化，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行節(jié)奏；發(fā)揮現(xiàn)代交通的乘數(shù)效應(yīng)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形態(tài)，催生高鐵經(jīng)濟(jì)、空港經(jīng)濟(jì)、樞紐經(jīng)濟(jì)（比如，鄭州東站、虹橋樞紐等）。

實(shí)施“現(xiàn)代交通+”還可以變“人便其行”為“人享其行”。智能、多樣、便捷的交通改變了傳統(tǒng)的生活生產(chǎn)模式（比如，從門到門、個(gè)性化服務(wù)、自動(dòng)駕駛等），使人們享受出行的快樂；同時(shí)，引領(lǐng)出行新生態(tài)，比如，“交通+農(nóng)業(yè)=觀光農(nóng)業(yè)”“郵輪+旅游=游輪經(jīng)濟(jì)”“交通+互聯(lián)網(wǎng)=共享經(jīng)濟(jì)”等。

總之，交通運(yùn)輸業(yè)不但要提供高服務(wù)水平，而且要擔(dān)當(dāng)起“引領(lǐng)性”責(zé)任。

目標(biāo)和重點(diǎn)

“交通強(qiáng)國”建設(shè)的總目標(biāo)是建成“安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，即強(qiáng)自身、強(qiáng)國家。“交通強(qiáng)國”的內(nèi)涵是人民滿意、保障有力、世界領(lǐng)先。“交通強(qiáng)國”重大戰(zhàn)略研究項(xiàng)目組編制列出了19項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，這個(gè)評價(jià)體系是不同于發(fā)達(dá)國家的。

按照十九大部署，以及基于“交通適度超前”考慮，提出交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的階段目標(biāo)：2030年前后進(jìn)入交通強(qiáng)國行列，其主要特征是人便其行、貨暢其流、國惠其昌；2045年前后進(jìn)入交通強(qiáng)國前列，其主要特征是人享其行、物優(yōu)其流、國倚其強(qiáng)。

優(yōu)先發(fā)展公共交通，提高其競爭力，打造安全、便捷、舒適、宜人的步行和自行車出行環(huán)境。

“交通強(qiáng)國”19項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)（“交通強(qiáng)國”重大戰(zhàn)略研究課題組編制）

中國交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)包括9個(gè)方面：構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)交通發(fā)展、提升交通智能化水平、實(shí)現(xiàn)世界一流交通服務(wù)、堅(jiān)持綠色交通發(fā)展、提高交通安全水平、破解城市交通擁堵、加強(qiáng)鄉(xiāng)村交通運(yùn)輸體系建設(shè)、建設(shè)通達(dá)全球的交通體系。

關(guān)鍵突破點(diǎn)

把握轉(zhuǎn)型升級“窗口期”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、一體化發(fā)展。2020年至2030年，是實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵“窗口期”，要優(yōu)化建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)短板和弱項(xiàng)，建成一體化綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)和綜合交通樞紐，打通“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)公、鐵、水、航和城市交通相互融合，重要港區(qū)鐵路進(jìn)碼頭、大型物流園區(qū)直通鐵路。實(shí)現(xiàn)高鐵與機(jī)場，地鐵與火車站、汽車站的無縫銜接。要向“綜合一體化”要效益，要效率。推廣網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式信息、服務(wù)的一體化發(fā)展。

發(fā)展軌道交通和新能源汽車，支撐綠色發(fā)展新格局。重點(diǎn)發(fā)展城市和城市群軌道交通：破解交通擁堵、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的關(guān)鍵是構(gòu)建以軌道交通為骨干的綜合交通系統(tǒng)；在科學(xué)規(guī)劃的前提下，加強(qiáng)（多層次）軌道交通建設(shè)力度。發(fā)展新能源汽車，目前在技術(shù)成熟度、產(chǎn)品成本等方面具有競爭力；充分利用產(chǎn)能、技術(shù)研發(fā)、電池生產(chǎn)、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有利條件，搶占新能源汽車的制高點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)換道超車；在充電裝置、電力輸送、廢舊電池回收等方面做好配套工作；到2030年，新能源汽車銷量占比達(dá)到40%，公共交通工具實(shí)現(xiàn)電動(dòng)化。

以智能技術(shù)為抓手，推動(dòng)交通系統(tǒng)變革升級。構(gòu)建世界領(lǐng)先的城市智能交通系統(tǒng)，通過構(gòu)建城市交通大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和城市“交通大腦”，提高交通狀況實(shí)時(shí)分析、動(dòng)態(tài)變化預(yù)測、違法行為識別、事故隱患預(yù)警、擁堵成因分析，以及應(yīng)急救援的水平，助力破解城市交通擁堵、實(shí)現(xiàn)交通節(jié)能減排。加強(qiáng)車路協(xié)同技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。通過車路協(xié)同，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)互聯(lián)、優(yōu)化運(yùn)行組織，提高安全水平。走出一條中國特色的自動(dòng)駕駛系統(tǒng)發(fā)展之路。

創(chuàng)新管理理念提高治理能力，支持共享交通發(fā)展。支持共享交通（定制公交、共享巴士、網(wǎng)約車、共享單車、汽車分時(shí)租賃等）發(fā)展，使運(yùn)輸工具、停車設(shè)施等發(fā)揮更大作用，促進(jìn)交通資源利用最大化（減少30%汽車保有量）、降低出行和物流成本。做好共享交通發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，及早研究制定相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)。政府既要加強(qiáng)監(jiān)管，指導(dǎo)相關(guān)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，也要給共享交通發(fā)展提供適度寬松的市場環(huán)境。同時(shí)，通過管理和科技創(chuàng)新，提升治理能力，破解新矛盾和新問題。

大幅度降低物流成本，計(jì)劃到2030年，對GDP占比百分之十以下。

戰(zhàn)略保障

深化交通管理體制改革，健全法律法規(guī)。完善綜合交通規(guī)劃管理體制，推進(jìn)各種運(yùn)輸方式融合發(fā)展。由交通運(yùn)輸部履行編制綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃的職責(zé)，解決鐵路、公路、水路、民航多頭規(guī)劃、各自建設(shè)、部門分割問題，相應(yīng)調(diào)整有關(guān)部委及部管國家局的職能。推進(jìn)空域管理體制改革，提升空域資源利用水平。健全交通運(yùn)輸法律法規(guī)體系。制定《交通運(yùn)輸法》，填補(bǔ)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)性法律缺項(xiàng)；適應(yīng)形勢發(fā)展、新技術(shù)新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，修訂現(xiàn)行法律法規(guī)中不相適應(yīng)的條款，制定新的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

投資要精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。為應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，近期保持交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的合理規(guī)模十分必要。應(yīng)利用好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難得的“窗口期”，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，聚焦需求、精準(zhǔn)發(fā)力。優(yōu)化現(xiàn)有規(guī)劃，改善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局、加強(qiáng)融合，提升網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行效率。加大財(cái)政投入，加強(qiáng)老少邊和貧困地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善區(qū)域發(fā)展不平衡；統(tǒng)籌各類規(guī)劃和資金使用，提升中西部鄉(xiāng)村交通公共服務(wù)水平。創(chuàng)新規(guī)劃和投資機(jī)制，系統(tǒng)改善城市和城市群交通一體化程度，破解交通擁堵問題。

多措并舉，推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化。建立鐵路運(yùn)價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。以稅收優(yōu)惠、公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼、治理汽車運(yùn)輸超載、超限、超排等形式，支持大宗、長距離貨物運(yùn)輸從公路向鐵路、水路轉(zhuǎn)移。根據(jù)城市交通供求矛盾突出的現(xiàn)狀，開征城市交通擁堵費(fèi)和提高城市尤其是市中心停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，用價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)私家車的過度使用。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，支持交通科技創(chuàng)新。制定大飛機(jī)、自動(dòng)駕駛汽車、低真空管（隧）道高速磁懸浮鐵路等技術(shù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施路線圖，實(shí)現(xiàn)趕超。保持已有技術(shù)優(yōu)勢，彌補(bǔ)短板繼續(xù)利用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策手段，支持新能源車船開發(fā)推廣；配套解決智能電網(wǎng)、可再生能源發(fā)電、充電基礎(chǔ)設(shè)施、電池回收等有關(guān)問題。加速國家智能交通發(fā)展戰(zhàn)略制定實(shí)施，解決信息共享和信息安全問題；建立基于交通大數(shù)據(jù)平臺(tái)的國家交通監(jiān)控中心。圍繞國家重大戰(zhàn)略需求，加強(qiáng)國家級交通科研基地建設(shè)，形成面向全球的合作、開放、共贏的創(chuàng)新平臺(tái)體系。

突破T OD發(fā)展瓶頸，從源頭上破解“大城市病”。推廣TOD開發(fā)模式，引領(lǐng)城市集約發(fā)展。對公共交通走廊、綜合交通樞紐及沿線土地實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃，促進(jìn)職住均衡，從源頭上破解“大城市病”。修訂《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于土地出讓方式等相關(guān)條款，將城市交通樞紐及其周邊用地性質(zhì)由“交通用地”調(diào)整為“綜合用地”，用于商業(yè)、辦公等綜合開發(fā)。

建立穩(wěn)定的交通建設(shè)資金保障機(jī)制，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今后一段時(shí)間，我國交通運(yùn)輸建設(shè)仍然保持較大規(guī)模，同時(shí)又將迎來基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)的高峰期，資金需求巨大，亟待建立既惠當(dāng)前又利長遠(yuǎn)的資金保障機(jī)制。公路、鐵路債務(wù)問題十分嚴(yán)重。要有效控制其債務(wù)規(guī)模，建立交通外部溢出效益補(bǔ)償機(jī)制，提高政府債券比重，推進(jìn)債轉(zhuǎn)股；同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新交通投融資方式，加大中央、地方財(cái)政投入力度，發(fā)揮財(cái)政性資金對社會(huì)資本的引領(lǐng)作用。