我國公路養護市場化的問題與發展建議

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改革開放40年，中國經濟取得了舉世矚目的偉大成就。伴隨著這一偉大創舉，我國的公路事業也得到了迅猛發展。截至2018年年底，我國公路通車里程達484.65萬公里，其中高速公路14.25萬公里，里程規模居世界第一。公路作為國民經濟建設的重要基礎設施，在我國的經濟發展中扮演著越來越重要的角色。

隨著我國高速公路及農村公路規劃建設目標的完成，公路養護，特別是高速公路養護，將成為我國公路交通行業的主要工作之一。如何確保公路處于經常性良好的技術狀態，提高公路的通行能力和行車安全性，不僅是公路養護工作，同時也是公路管理工作的核心目標之一，而建立一個科學合理的公路養護市場管理體系，將有利于政府、交通行業主管部門及投資人實現這一目標。

我國公路養護市場的現狀和存在的問題

公路養護市場規模大、發展快，養護資金投入不平衡、不到位

現階段全國公路養護市場規模已經很大，每年至少需要3000億元的養護資金投入，而且養護需求也逐年增加。以廣東省為例，養護資金的投入每年至少需要100億元以上。

由于公路投資主體的多元化特點，養護資金投入到位情況參差不齊，高速公路相對好于普通公路，普通公路又好于農村公路。

鑒于養護資金投入，客觀上存在供給不足的問題，加上養護資金在實施過程中管理不夠完善等原因，長期以來造成我國公路養護需求得不到很好的滿足，許多道路只能常年“帶病工作”。

養護專業化程度普遍不高，從業單位技術能力參差不齊

目前，我國公路養護市場中的從業單位很多，但真正有實力的專業化養護單位卻比較少，最主要的是養護從業單位缺乏制度支持，整體實力難以持續發展，造成路上作業的養護隊伍質量和能力良莠不齊。這種情況不僅容易帶來養護質量問題，還容易因為從業單位規范化作業管理不到位而引起作業點的交通安全事故，導致產生一些本來可避免的損害和損失。

養護市場準入管理規范化不足，管理不到位

由于過往的市場準入制度相對粗放、門檻相對較低，造成一些技術力量薄弱、資信情況較差的從業單位進入了公路養護市場，市場又沒有很好的退出機制，使得有些地方養護作業質量得不到有效保障。

同時，一些專業化養護從業單位由于缺乏市場環境培育、制度支持不足等原因，生存困難。有些地方雖然已經設立了養護資質，也許是持證單位技術實力普遍相對較弱的原因，業主依然喜歡采用建設類資質進行養護工程招標，持有養護資質的養護從業單位基本上失去了直接參與競標的機會。另外，有個別省市為了保護本土養護從業單位，利用原制度關于養護從業單位跨省級區域作業需到作業區域所在交通行政主管部門備案登記的規定，基本上不允許外來持有養護資質的從業單位進行備案。

對從業單位缺乏有效的制度化監督評價，導致養護市場難以通過良性競爭形成優勝劣汰的有序發展

目前，我國公路養護市場大部分缺乏動態監管手段，沒有建立良性競爭秩序。由于沒有對養護從業單位進行有效的信用評價，沒有合理的市場退出機制，養護質量好壞結果對從業單位的影響和制約不足，造成公路養護質量不穩定，短期行為的養護從業單位相對較多，甚至在一些地方出現“劣幣逐良幣”的情況。

完善市場管理體系建設刻不容緩

我國公路養護市場已經發展起來，客觀存在，而且規模大、發展快。此時，如果政府這只“看得見的手”不及時出現，養護市場一定會在各種利益的角力中失去其最為重要的功能，甚至偏離正確的發展方向。因此，加快推出一整套科學合理的養護市場管理制度十分必要。

我國公路交通已經從大規模建設逐漸向建設、養護并重轉型。 （攝影：許特顯）

完善管理體系建設是公路養護市場發展的必然需求

交通部于2003年3月頒布《公路養護工程市場準入暫行規定》和《公路養護工程施工招投標管理暫行規定》，實施16年來，全國約有三分之二的省份開展了公路養護工程市場的準入管理工作，而隨著公路網規模迅速擴大、養護市場規模日漸龐大，養護行業的發展對加強養護市場準入管理提出迫切需求，原有暫行規定已經不能適應發展的需求。根據2011年國務院發布的《公路安全保護條例》第四十六條、國務院審改辦關于中央指定地方實施行政許可事項清單的說明（項目編碼D15046)中規定，提請由國家交通運輸主管部門負責制定統一的公路養護作業單位資質管理辦法和許可標準（《公路養護從業單位資質管理制度》《公路養護招標投標管理制度》《公路養護市場信用體系建設制度》），由各省級交通運輸主管部門負責公路養護企業資質許可和管理工作。在國家簡政放權的大背景下，國務院依然允許交通主管部門增加一個新的許可項目，充分說明國家對公路養護工作的重視程度。

我們應該正視養護市場管理制度已經跟不上市場的發展需求這樣的事實。自從交通部2003年頒發《公路養護工程市場準入暫行規定》和《公路養護工程施工招投標管理暫行規定》這兩項關于養護市場的管理制度以來，較長一段時間沒有出臺其他的針對性管理辦法，養護市場或多或少出現了一些制度真空。我們也應該清楚地意識到，以一個并不被徹底執行的暫行規定隨機結合那些又不完全符合養護工程特點的建設類資質來進行養護市場的準入管理，難以達到政府的市場管理目的，同時也難以營造良好的滿足養護從業單位的市場環境。作為市場的管理者，政府應時刻履行市場牽引者、維護者的職責，絕不能讓市場處于無序、混沌、自我理解、自我選擇方向的狀態。

完善市場管理體系建設，是公路養護市場健康運行的必要保障

沒有規矩，不成方圓。所謂方圓，就是我們的目的、目標和管理要求。因此，首先必須明確我們到底需要建設一個什么樣的公路養護市場，有了這個目標，我們的制度制定才能夠按照我們的管理理念和管理初衷有的放矢，精準設計，讓市場按照我們設定的方向和方式運行。

未來，隨著對公路養護的重要性認識逐漸增強，加上國家對公路養護管理的投入明顯加大，勢必吸引一些原來從事公路建設的單位開始向養護方面轉型發展。公路建設市場比養護市場起步早，市場從業單位保有量巨大，當大量的從事新建的科研、設計、施工等單位的生產要素向養護行業轉移的時候，養護市場的規范管理就顯得更為迫切。因此，公路養護市場管理必須預先進行頂層設計，然后再完善相關管理制度的建設，在前期經驗積累的基礎上，提前做好謀劃，從容面對交通運輸發展方式轉變、建設交通強國帶來的市場格局的巨大變化。

完善我國公路養護市場化的措施

制訂符合公路養護特點的市場準入制度，是市場管理體系建設的當務之急

作為與公路養護行業聯系最為緊密的公路建設行業，經過多年來的市場化發展，為公路養護市場管理探索了大量可供分析借鑒的實踐經驗，但同時，公路養護作業與新建工程在性質上存在著顯著差異，套用公路建設市場管理的方法并不完全適用，與新建公路相比，主要是公路養護有長期性、連續性、周期性、技術性及應急性等特點。

因此，我國公路養護市場管理應結合養護作業本身的特點，制訂切實符合公路養護市場特點的準入制度。一方面，應科學設置市場準入條件，引導市場理性配置資源，避免浪費寶貴的社會資源，也要避免一窩蜂而上，盲目擴張，同時還要考慮各等級公路的差異，比如高速公路、國省道和農村公路的管養差異和體制機制差異；另一方面，要主動促進市場，整合現有資源，提高從業單位在技術、經濟和管理方面的綜合實力。養護資質制定應在明確市場管理目的與目標的前提下，進行充分的市場調研，合理吸收市場管理者、參與者、利益相關者的意見，在此基礎上，合理設定資質條件。

要充分汲取《公路養護工程市場準入暫行規定》在實施過程中的經驗與教訓，既要把準入制度制定好，更要把養護資質使用好、管理好，一定要避免現在在某些地方出現的被邊緣化、弱化甚至被拋棄的狀況。

制訂好配套制度，整體提高公路養護市場管理的治理能力

為了把養護資質管理好、使用好，應同時配套制訂出臺公路養護招標投標管理制度及公路養護市場信用體系建設制度，以這兩項制度構成公路養護市場管理體系的制度基石，最大限度發揮制度體系的管理功能。

配套制度同樣非常重要，如果沒有招投標和信用評價這兩項配套制度的有力支持，養護資質的使用效果將大打折扣，甚至流于形式，這將給專注于養護事業的從業單位造成打擊，也給整個養護行業造成無可估量的損失。

積極推行市場化競爭的公路養護模式，引導從業單位發展專業化養護

我國的市場經濟模式已經被無數領域和事例證明，是行之有效的經濟發展方式。公路市場發展的本質就是要使市場機制、市場規律在公路養護運行機制中發揮基礎性作用，通過逐步有序引入市場競爭機制，實現公路養護市場、人員、資金和設備等養護生產要素的合理配置，使公路養護資源最終流向效益最大的地方，降低養護成本，同時提高公路養護質量和效益。

公路養護市場化符合我國目前經濟發展大環境的運行特點。逐步實行公路養護市場化，有利于科學引導從業單位發展技術，發展專業化養護，提高從事養護業務的綜合能力，提高公路養護效率，合理配置公路養護資源，從技術及管理的角度降低養護成本，必然是我國公路養護事業的發展方向。

公路養護市場化箭在弦上，原來公路局直接行政管理下的養護單位應盡早強化內功，才能在未來的競爭中爭取一席之地。

政府應致力于培育打造一個健康良性發展的公路養護市場環境

政府部門對公路養護市場管理職能的基本作用，就是通過制定合理的管理規則，營造公路養護市場可持續的發展環境，維護市場的秩序與公平。市場沒有足夠數量的專業化主體，沒有足夠的合格競爭主體，不打破地方壁壘和制度堡壘，不清除市場資源流動配置的栓塞，就難以形成可持續的市場發展環境，同時，養護專業化、市場化的美好愿望也將難以實現。因此，政府部門應把職能管理的重點放在維護市場公平與秩序規范的環境管理上，以一種體系的方式建立公路養護市場的準入、參與及監督規則，讓具備一定技術、經驗，信用和經濟實力，并取得公路養護資質的企業進入公路養護市場，有進有出，保持健康的適度競爭狀態，防止市場無序、壟斷或競爭過度。

應堅持市場競爭為導向，積極引導公路養護從業單位發展專業化養護

將市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用有機結合，通過市場機制，以及購買服務的方式，把適合社會力量承擔的養護服務事項按照規定的方式和程序，交由具備條件的專業化公路養護從業單位來承擔。要堅決從制度與市場環境方面給專業化的從業單位創造良好的發展環境，鼓勵發展養護新技術、新材料、新工藝、新設備，鼓勵發展實力，鼓勵誠信經營，徹底把阻礙養護生產要素自由流動的各種障礙予以拆除，通過不斷完善養護市場結構和功能，引導有實力的專業化養護從業單位跨區域參與養護市場競爭，促進專業化養護服務參與市場競爭能力的提升。

當然，考慮到現有養護體制運行時間較長、管理慣性較大、體制內外機制管理不一樣、區域發展水平不平衡和市場意識差異性較大等客觀因素，在實際的市場化推進過程中，也不應急于求成，應堅持循序漸進，逐步推進，給市場一個培育的時間和過程，也給原來體制內的養護從業單位一個自我變革發展的時間。特別是原來公路局直接行政管理下的養護單位在未來國家對養護市場的定位和發展問題上，需要制度設計者在發展新要求和歷史客觀存在這兩者間找到一個科學合理的解決辦法及過渡期。

通過全面推行專業化養護，整體提升我國公路養護的質量與技術水平，同時提高養護資金投入的有效性。

實際上，公路養護作業的技術要求和管理要求客觀上都非常高。許多養護作業均須在開放，或者半開放交通的環境下進行，作業環境非常艱苦。從業單位在養護作業行為中通常都需要同時考慮養護施工的工藝技術要求、交通安全管制可靠性、現場病害動態發展不確定性及養護工效等的綜合因素，實施難度較大。而且，養護作業內容種類繁多，不同專項養護技術需要運用不同專業設備、材料及工藝，客觀上對養護從業單位提出了較高的綜合實力要求。因此，在一定程度上引導從業單位發展專業化養護，有利于從業單位提高養護技術水平和作業質量，有利于管理部門對行業進行精細化管理，有利于業主單位更好更快實現養護目的，有利于養護行業的健康持續發展及整體養護技術的進步，而且必定會促進我國養護產業化的蓬勃發展。

另外，專業化養護從業單位有更長遠的事業規劃及更堅定的行業使命感，更能夠以正確的養護倫理觀維護養護正義，以他們作為養護市場參與的主體，既能夠保證養護品質，又能夠幫助減少政府部門的監督管理精力，能夠在養護工程實施環節中更有效地分配有限的養護資金，發揮更大的經濟效益。