新舊動能轉換背景下產業空間規劃思路的變革

(青島市城市規劃設計研究院 山東 青島 266071)

一、前言

當前我國南北經濟差距拉大，特別是北方地區經濟陷入停滯困境，新舊動能轉換這一國家戰略的出臺，無疑為破解區域發展困境提供了思路與方向。

在這一背景下，產業將發生系統性變革：發展目標從追求規模和速度轉向質量與效益；生產組織方式從行業和價值鏈分工協作轉向個性化定制、平臺共享；生產要素從依賴土地、勞動力、能源等傳統要素轉向知識、技術、信息等新興要素；生產主體由大企業為主導、小企業跟蹤模仿轉向創新型小微企業主導性提升；基礎設施保障由關注有形設施轉向云網、數據庫等無形設施資源；政府對產業的監管由過程中的細則式管理轉向事前設置紅線、閾值的觸發式管理。

產業發展方式的變革，必然帶來其依附的物質空間的變革。傳統的產業布局規劃已經無法適應產業發展的新思路。因此，本文聚焦空間規劃范疇，以產業空間訴求變化分析為出發點，探討未來產業空間規劃在價值導向、模式、策略、重點和精度等方面將面臨的轉變，為后續相關規劃實踐工作的開展提供思路。

二、產業空間訴求的轉變

新舊動能轉換背景下，產業對物質空間的訴求發生調整(圖1)。

圖1 新舊動能轉換背景下產業空間訴求轉換示意圖

(一)空間規模需求發生轉變

由于舊動能以追求規模化、速度化發展為目標，并以空間集聚方式實現分工協作，因此對空間規模的需求較大。新動能更多以質量與效益為目標，并著力培育引入更具活力的小微企業，分工協作也傾向于在更大的區域范圍內完成。因此，產業從追求大規模發展空間，轉向對空間價值最大化的追求。

(二)隨地價圈層分布發生轉變

傳統的產業主體以經濟利益為考量，土地成本成為制約產業空間選擇的重要因素。因此，產業空間會隨土地價格，呈現從中心向外圍的圈層分布特征。隨著小微企業、創業企業培育需求增加，這些企業需要位于或靠近城市中心，以享受便捷的創業服務，因此，需要在城市中心區留出更多的低成本空間，滿足處于孵化期企業的發展需求。

(三)空間要素依賴發生轉變

傳統產業特別是制造業，對于土地、勞動力、交通等傳統要素的依賴度很高，這使得產業傾向于尋求這些傳統要素富集的空間區域。隨著產業轉型升級，產業對于傳統要素的依賴度降低，更多依賴于空間區位不敏感的新型資源要素；同時，由于城市基礎設施的完善，物質空間的相似度極大提升，產業空間選擇的靈活性極大提高。

(四)空間組織模式發生轉變

傳統的產業空間組織方式以特定空間上大規模的聚集發展為主，并基于外溢效應，沿交通線路連接形成產業軸帶。當產業協作基于共享平臺或在更大范圍內實現時，空間組織便不再局限于該模式，而是以“蜘蛛網”式進行組織，資源流動趨于多向、多重傳導。因此，目前圈層式的布局逐漸弱化，取而代之的是相對均質的網絡布局。此外，關鍵性產業節點之間，需預留和安排創新空間走廊，以創新空間的搭建優化產業空間結構。

產業空間選擇的約束條件發生變化，從而使空間選擇更加多元化、復雜化，也導致產業空間規劃的核心思路與基本路徑發生根本性調整。

三、產業空間規劃的思路變革

本文認為，基于產業對空間訴求的轉變，產業空間規劃必須實現以下根本性變革：

1、價值導向的轉變：從立足產業發展需求到立足城市空間資源優化利用

長久以來，產業布局規劃以產業發展為主線，以實現經濟效益最大化為目標，選擇空間綜合成本最低的區域，并在全域范圍對這些區域統籌安排。而各區市自行招商的地方割據態勢，必然導致從各自利益出發的惡性競爭，引致產業趨同和產業空間低效利用。

在當前背景下，產業發展不再單純依靠“單打獨斗”方式實現，以創新和變革為驅動的產業核心競爭力與區域持續發展能力成為其追求目標。因此，在產業發展由“土地經濟”驅動向創新驅動轉變的階段，產業空間規劃必須從GDP主導轉向多要素、多情景的綜合考慮(圖2)，將空間選擇思路轉向以空間資源最優利用和實現空間價值最大化為立足點。

2、產業與空間關系認知的轉變：規劃從割裂到合一

產業發展規劃與產業空間規劃長期存在“割裂”現象，原因在于產業發展與空間規劃是兩種不同的行為機制，因此，兩者的研究也基于的價值導向和理論體系不同，并具有不同的實施主體、研究重點、操作路徑和分類標準等。

當前這種割裂狀態已經不能適應產業轉型、城市升級的發展需要，必須探索“兩規合一”的模式。一方面，產業空間規劃要摒棄過去分配土地的思路，而應更多關注產業發展遇到的實際空間性問題，以更為彈性和可控的模式，滿足產業發展的多元需求。另一方面，考慮將全域產業空間規劃前置，在編制產業發展規劃時即能預知城市的空間資源條件，帶著空間意識去規劃產業，確保產業規劃的落地實施。再一方面，產業空間規劃必須建立多部門聯動的編制機制，制定綜合性的解決方案。

3、規劃路徑模式的轉變：從封閉式的管控到開放包容、尊重市場的引導

傳統產業布局規劃更多發揮了政府對于土地資源的主導權、主控權，是一種封閉式、管控式規劃，最終提供了一個結果式的“標準答案”。

產業空間需求指向日漸多元化和分異化，以20-50年為期限的空間規劃是難以對以5-10年為周期的產業更迭變化做出合理預測的。任何城市最終的產業布局形態，都不應該是政府“打造”出來的，而是自然發展的地方化過程。因此，我們應尊重市場資源配置的決定性作用和企業在經濟中的主體地位，從產業的需求側轉向空間的供給側研究，將“自上而下”的研究路徑轉為“自下而上”的路徑，以更加開放和包容的理念，為產業空間落位提供選擇依據及多種選擇可能。

4、規劃策略的轉變：從只關注產業布局到關注產城融合

為了最大限度發揮政策區作用，傳統產業布局規劃，往往只關注從空間上解決產業自身發展問題，而忽略與其他功能的協同布局，從而導致產業聚集區或園區職能單一，遠距離通勤現象普遍，產城發展難以融合。

隨著科技進步、學科交叉、創新融合，產業邊界日益模糊，產業在空間布局上表現出更大的靈活性和分散性，對于空間選擇更加關注城市要素的投放。由此產業布局規劃不再一味研究生產空間規模的擴張，而是開始關注職住關系的相對平衡，關注服務的多元化，關注合理的功能配比關系。

5、規劃重點的轉變：從單純的空間安排到政策制度設計

隨著城市空間資源的日益緊缺，產業發展開始由擴張占領增量空間，轉向挖掘更新存量空間。若通過新增獲得產業空間，需要有嚴格的準入門檻；若通過更新獲取產業空間，則要有健全的退出機制。可見，對于產業空間規劃而言，空間和功能安排將逐步弱化，政策制度的引導功能則相應加強。

可以大膽設想，政府憑“一張圖”填充式的招商引資方式已不再可行。取而代之的應該是在底線約束的基礎上，設計包括產業準入和退出、產業土地整備、產業用地出讓、產業用地復合兼容等一系列政策機制，為產業發展提供有益的土壤和環境。也只有在政策機制上有所保障，才能有效發揮市場對產業選擇和空間安排的正向作用。

6、規劃精度的轉變：從粗放式的布局到精細化研究

對于許多大城市來說，空間資源的匱乏已經成了發展所面臨的最為嚴峻的約束。改變粗放式的土地利用模式，走精細化的空間發展道路，是城市未來發展的必然選擇。對產業空間規劃而言，粗放標配式的模式已經不能適應新時期的發展要求，精細化甚至是個性化、靈活化的定制模式更有利于集約高效地利用空間資源，滿足產業差異化的空間需求。

具體來說：一是研究產業空間問題時，考慮的因素更加精細化。原先主要粗線條地關注區域傳統要素，未來需要精細化分析主要空間要素關系。二是研究將從過去定性分析為主轉為更多運用定量方法測度，分析技術更加精準性。三是隨著非物質要素對產業發展影響的增強，技術創新、人才供給、創業氛圍、生態環境、政策保障、機制完善程度等產業發展的軟環境逐漸成為決定產業布局的重要因素，也成為產業空間規劃研究的重點。

四、結語

隨著新舊動能轉換戰略的深入實施，產業發展的目標、路徑、依賴的關鍵要素、組織結構等都發生重大變化，導致產業對空間的訴求發生轉變，基于這種轉變，產業空間規劃思路必須適應性地做出變革。

本文針對目前產業轉型發展過程中面臨的困惑和疑問，從表象問題觸及深層原因，從產業發展范式和空間范式交互作用的內在機理角度出發，提出產業空間規劃應在價值導向、關系認知、規劃路徑、規劃策略、規劃重點、規劃精度六個方面實現徹底的轉變，并具體提出轉變的方向。本文僅僅是在空間規劃體系重構尚未完成時的初步探索，期待能在新舊動能轉換的大背景下，在國內外宏觀環境紛繁復雜的形勢下，為城市產業空間規劃開拓新思路，為后續規劃實踐提供有益借鑒。