論公安刑事執法規范化

卞建林

內容摘要：公安執法規范化是全面推進依法治國的客觀要求，是評價公安隊伍建設與公安工作進步的重要標準之一。中央全面深化改革領導小組審議通過《關于深化公安執法規范化建設的意見》標志著公安執法規范化建設已經成為一項重要的依法治國方略。在此形勢下，厘清公安刑事執法規范化的內涵，審視公安刑事執法規范化的發展，展望刑事執法規范化的目標，明確刑事執法規范化的重點，對加強公安執法規范化建設意義重大。公安執法規范化以嚴格、規范、公正、文明為內容，以刑事執法規范化為核心，是全面建設法治公安的切入點和落腳點。公安刑事執法規范化的不斷深化帶動了刑事執法理念、刑事執法權力運行、刑事監督管理的轉變。公安刑事執法規范化的目標應當是踐行程序法治、保障基本人權、尊重司法規律，重點包括落實證據裁判原則、完善偵查監督體制和保障犯罪嫌疑人辯護權。

關鍵詞：公安法治 刑事執法 規范化司法改革 法治國家

中圖分類號：DF73文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2019）04-0004-13

公安執法規范化是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的客觀要求，一直以來都作為評價公安隊伍建設與公安工作進步的重要標準之一。2005年，中央政法委提出“規范執法行為，促進執法公正”的要求。隨后，公安部于2008年的“南京會議”上提出公安“三項建設”的戰略要求，將公安執法規范化建設作為公安發展的重要一環。黨的十八屆三中、四中全會以來，在司法改革的大潮之下，強化公安執法規范化建設，已然成為公安改革的核心與關鍵。2016年5月，中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過《關于深化公安執法規范化建設的意見》（以下簡稱《意見》）標志著公安執法規范化建設已經成為一項重要的依法治國方略。在此形勢下，厘清公安刑事執法規范化的內涵，審視公安刑事執法規范化的發展，展望刑事執法規范化的目標，明確刑事執法規范化的重點，對進一步深化公安執法規范化建設，推進公安執法體制機制改革，意義重大。

一、公安執法規范化之內涵

坦率地說，公安執法規范化建設是一個老生常談卻又歷久彌新的話題。它在每個時期都有存在的必要性，卻又有不同的側重點與現實意義。公安執法規范化發展的歷史既可以映射出我國法治建設不斷健全與發展的過程，也可以凸顯出不同時期我國公安機關所面臨社會矛盾的不同指向。因此，要厘清公安執法規范化的內涵，就必須采用歷史的眼光，系統梳理我國公安執法規范化在定位、內容、重點上的發展與變化。

（一）公安執法規范化之定位：全面建設法治公安的切入點與落腳點

深化公安執法規范化建設是我國依法治國基本方略在公安改革中的突出體現，在整個公安工作中居于全局性、基礎性地位。在法治建設初期，公安執法規范化建設一直被定位為一項提高公安執法工作質量的部門專項改革，主要方式是出臺大量規范性文本以及制定自上而下的精細化的考評機制。自1996年以來，公安部在貫徹《刑事訴訟法》《人民警察法》等相關法律的基礎上陸續發布《公安機關辦理刑事案件程序規定》《公安機關辦理行政案件程序規定》《公安機關適用繼續盤問規定》《公安機關執法公開規定》《公安機關人民警察盤查規范》《公安機關執法質量考核評議規定》等規范性文件，試圖通過強化內部監督來實現限制權力、規范執法的目的。

隨著我國法治進程的不斷發展以及對執法實踐認識的不斷深入，單純部門層面的改革已經不足以推動公安執法規范化建設取得突破性進展，部門間相互統一，相互協調的體系化改革成為主流。考慮到公安執法工作量大面寬，涉及利益廣泛，關乎社會大局穩定和人民切身利益、關乎憲法法律權威和社會公平正義、關乎法治政府形象和執法公信力，公安執法規范化建設已不能被簡單定位為一項公安系統內部對執法工作的專項整改活動。而且，形勢的發展、環境的變化、事業的開拓、人民的期待也都對執法工作提出了新的更高要求，〔1 〕公安執法規范化在新時期理應具備更高層次的定位和更為深遠的意義。鑒于此，中央順應司法改革的發展趨勢，提出了全面建設法治公安，著力推進公安執法規范化建設的戰略規劃，意圖以不斷深化公安執法規范化建設作為建設法治公安的切入點和落腳點，配合依法治國的宏觀大局，在公安系統中弘揚法治觀念、提升法治素養、塑造法治思維，切實提高公安工作的法治化水平，在更高層次、更高水平上建設法治公安，不斷提升公安機關依法履職能力和執法公信力，充分發揮公安機關在全面推進依法治國中踐行者、推動者、保障者的作用。

（二）公安執法規范化之內容：嚴格、規范、公正、文明

考察不同時期公安執法規范化的內容與要求不難發現，我國對于公安機關執法規范化內容的認知也走過了一條從表面到實質、從單一到多元的道路。

具體而言，當前對公安執法規范化的內容可以作四個層次的理解：首先，嚴格是執法的基本要求，是依法治國的重要體現。黨的十八屆四中全會要求全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，落實到執法層面便是要求執法行為要嚴格遵循法律。一方面，執法行為必須授權有據，不得為法律未規定未授權之舉。另一方面，執法行為必須嚴格依法而行，對法律規定之事項，必須嚴格執行，有法必依，執法必嚴。其次，規范是執法的行為準則，是為民理念的根本保障。規范執法要求每一名公安民警在執法過程中都要遵循以人民為中心的執法理念，內植于心，外踐于行，在每一項執法活動、每一起案件辦理中，始終站在人民的立場，體現人民的意志，落實人民的要求，維護人民的利益。再次，公正是執法的價值取向，是社會和諧的客觀需要。公平正義是構建社會主義法治社會所追求的重要目標。可以說，如果沒有公平正義，民主法治便落不到實處，誠信友愛、安定有序、充滿活力、和諧相處的美好夢想也無法實現。維護社會的公平正義不僅需要科學的立法、公正的司法，同樣需要公平的執法。最后，文明是執法的職業素養，是權利本位的突出反映。尊重與保障人權是當代主流的司法理念，也是我國《憲法》和《刑事訴訟法》的基本要求。它不僅要求權力在運行過程中不得侵犯公民的基本權利，而且在運行方式上也應當克制、謙抑，努力服務于人民的根本利益。這就意味著公安機關在執法實踐中，不僅要做到嚴格、規范、公正，還要做到理性、平和與文明。

（三）公安執法規范化之重點：刑事執法規范化

公安機關是國家治安保衛機關，是國家具有武裝性質的行政執法和刑事司法力量。在刑事訴訟中，既是主要的偵查機關，大部分刑事案件的偵查活動都由公安機關進行;也是刑罰的執行機關之一，擔負著對判處管制、剝奪政治權利、宣告緩刑、假釋、暫予監外執行罪犯的執行、監督和考察職責。所謂的刑事執法行為主要是指偵查行為。近幾年來，隨著聶樹斌案、趙作海案、呼格吉勒圖案等冤假錯案陸續被披露曝光，偵查程序中存在的一些侵犯人民群眾生命健康、人身自由、財產隱私等基本權益的嚴峻問題引起全社會高度關注和中央的高度重視。

刑事執法規范化之所以成為執法規范化的重中之重，原因主要基于以下兩個方面：第一，刑事執法行為與公民基本權利息息相關。無論是關涉公民人身自由的拘留、羈押行為，還是關涉公民財產權利的搜查、扣押、查封、凍結行為，抑或關涉公民隱私權的技術偵查措施，每一項都與公民受憲法法律保護的基本權利密切相關，應當嚴格依法規范實施。第二，刑事執法行為的社會影響最為重大。在我國，執法部門一直處于政治社會化的第一線，代表著整個政治權力系統，對執法部門的不滿很容易轉嫁為對整個政治系統的不滿。〔2 〕刑事執法行為主要針對的是刑事犯罪案件，相較于一般違法案件，人們關注度更高，社會影響更大。刑事執法行為是否規范，直接影響到法治的尊嚴和司法的權威。

二、公安刑事執法規范化之發展

公安執法規范化內涵的不斷豐富，引領著公安刑事執法規范化不斷發展。《意見》作為公安改革的綱領性文件，對深化公安執法規范化建設作出了全面系統的部署，對刑事執法規范化建設影響深遠，意義重大。

（一）刑事執法理念的轉變

理念是實踐的指引和先導。沒有正確的理念就不可能有行動上的自覺和決策上的合理。推動執法行為規范化，解決執法中的突出問題，必須樹立正確的理念。就刑事執法而言，就是要更新訴訟觀念，轉變偵查理念。《意見》以偵查實踐中的突出問題為導向，以新形勢新時期公安刑事執法工作的基本需要為基礎，對公安刑事執法理念提出了更高的要求，進一步體現了以人民為中心的目標追求。

第一，由“查明”案件向“證明”案件轉變。長期以來，受“偵查中心主義”的影響，我國偵查機關在辦理案件時僅具備“查明”案件意識，而未養成“證明”案件的習慣。這一方面是由于法院、檢察院對于偵查終結提交的證據往往照單全收，缺乏嚴格的審查;另一方面則是因為“無罪推定”“疑罪從無”的觀念在公安系統中尚沒有得到全面的認可，某些偵查人員存在先入為主的偏見。《意見》提出要落實以審判為中心的訴訟制度改革要求，堅持全面客觀及時收集證據，進一步明確非法證據排除、瑕疵證據補強的范圍、程序及標準，為的就是通過明確司法終局原則、嚴格證據排除規則倒逼偵查機關規范取證行為，敦促偵查機關培養證據意識，鍛煉證明思維，既要說服自己，更要說服別人。《意見》出臺后，偵查主體取證工作的責任意識顯著加強，偵查人員收集、固定證據的及時性、準確性和全面性得到了進一步的重視;偵查主體取證過程的程序意識顯著加強，刑訊逼供、違法取證的狀況得到了明顯的改善;偵查主體取證手段的創新意識顯著加強，取證手段的科學化逐步受到重視，大數據、“互聯網+”思維得到廣泛應用，偵查機關的取證能力有所增強。公安機關的刑事執法理念逐步由“查明”案件向“證明”案件轉變。

第二，由“注重結果”向“注重過程”轉變。“重實體，輕程序”是我國偵查程序，乃至整個刑事訴訟程序的頑疾。司法實務界以追求實體正義為由，簡化甚至規避程序一度成為常態。應當指出的是，實體正義與程序正義并非此消彼長的兩個概念。這種只注重辦案結果，不注重辦案過程的工作方式所得出的工作結果難以獲得民眾的認可和信任。《意見》提出實現執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法管理系統化、執法流程信息化，以保障執法質量和執法公信力。其意圖就是要更新過往的執法理念，通過細化、嚴格程序，強化執法人員的過程意識，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中感受到社會公平正義，在刑事執法理念上實現由“注重結果”向“注重過程”的轉變。

第三，由“權力本位”向“權利本位”轉變。“以權力為核心”抑或“以權利為核心”是人治國家與法治國家的根本分野。警察國家以警察權力作為維系社會政治穩定的工具，而民主法治國家則以公民權利作為國家存續和發展的基石。應當承認的是，基于應對復雜社會環境的需要，在“嚴打”期間，我國曾經采取過“權力本位”的社會治理模式，并在之后相當長的一段時間內影響了公安機關的刑事執法理念，造成了司法實踐中一系列的嚴重問題。通過刑事訴訟法修改，特別是不斷深化司法改革，“尊重與保障人權”的理念受到越來越多的關注和認同。《意見》要求增強執法主體依法履職能力，樹立執法為民理念，嚴格執法監督，就是要確立“權利本位”的執法理念，在刑事執法過程中保障執法相對人的合法權利。

（二）刑事執法權力運行的轉變

根據《意見》內容，刑事執法權運行的轉變主要包括以下兩個方面：

第一，由“以偵查為中心”向“以審判為中心”轉變。“以審判為中心”的訴訟制度改革是黨的十八屆四中全會提出的重大改革舉措，意在解決我國司法實踐中客觀存在的“以偵查為中心”的問題。長期以來，“以偵查為中心”使得我國偵查權力過度泛化，偵查權力運行不受制約和監督，造成了刑事執法實踐中肆意執法、違規執法等諸多問題。《意見》提出要公安機關落實以審判為中心的訴訟制度改革要求，希冀通過改變權力的運轉模式，強化對偵查權的規制，以達到促進偵查人員規范執法的目的。“在刑事訴訟中堅持以審判為中心，根本上講是由司法審判的最終裁判性質所決定的。堅持以審判為中心，是因為偵查、審查起訴工作的實際成效，最終需要通過，也必須通過法庭審理來檢驗，法庭審理是確保案件公正處理的最終程序。” 〔3 〕刑事訴訟的應然構造是一個審判居中裁判、控辯兩造平等對抗的等腰三角形結構。在這種構造下，作為控訴一方的偵查權、公訴權以及作為辯護一方的辯護權自然要圍繞審判權來運行。而司法的終局性，在刑事訴訟中體現為唯有法院，才能定罪;未經審判，不得定罪。以審判為中心的訴訟制度改革，目的就是要切實發揮審判程序應有的制約、把關作用，形成一種倒逼機制，促使公檢法辦案人員樹立案件必須經得起法律檢驗、庭審檢驗的理念，嚴格依法規范偵查活動，從源頭上防止冤假錯案的發生。

第二，由“重配合輕制約”向“配合制約并重”轉變。1979年《刑事訴訟法》第5條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當相互配合，相互制約，以保證準確有效地執行法律。”1982年《憲法》第135條再次確認了此項原則，將其上升到憲法的高度。由此，分工配合制約原則成為指導司法權力運行的基本原則。然而遺憾的是，政策的初衷并沒有在司法實踐中得到實現。公檢法三機關之間“重配合輕制約”，甚至“只配合不制約”的現象普遍存在。近幾年陸續披露的一些重大冤假錯案，究其成因，除了偵查機關違反程序，非法取證，甚至搞刑訊逼供以外，檢察機關制約不力、審判機關把關不嚴，都是重要因素。〔4 〕《意見》提出要為公安民警提供執法指引，進一步明確非法證據排除規則，就是希望強化檢察權與審判權對偵查權的監督和制約作用，做到配合與制約并重。在配合方面，探索公訴指導偵查，發揮檢察機關對偵查機關收集證據的指引作用;在制約方面，夯實檢察機關對偵查機關的立案監督、批準逮捕，審查起訴的把關作用，進一步加強檢察機關、審判機關對偵查機關收集非法證據的排除以及違法偵查行為的懲戒。

（三）刑事執法管理監督的轉變

《意見》提出完善公安執法管理監督體制，為刑事執法管理監督的改革提供了政策支持。在司法改革的宏觀背景之下，我國公安刑事執法監督管理實現了跨越式的發展。

第一，由“靜態”向“動態”轉變。傳統的刑事執法管理監督是一種靜態的、孤立的模式。公安機關法制部門的內部監督，檢察機關、法院的外部監督缺少有效的銜接，刑事執法行為的管理監督方式更像是結果的階段性審查，無法貫穿刑事執法的整個過程。這種監管模式顯然無法起到有效規制偵查權的作用。新時期新形勢下的公安刑事執法規范化需要更加有效的監督管理。《意見》提出通過建立系統化、實時化、常態化的執法監督管理體系，實現對執法工作全方位、全過程的監督管理，意在扭轉之前僵化的監督管理體制，構建動態的、互動的、全過程的監管模式。一是在內部實現全流程同步記錄，實時監督。要求諸監管環節相關信息均要有記錄在案，打造覆蓋接處警、采取偵查措施到偵查終結的整個執法環節的記錄機制，探索網上辦案，實現執法辦案全流程同步記錄、實時監督，優化執法信息查詢服務，提高刑事執法透明度，自覺接受人民群眾監督;二是在外部建立與檢察機關、審判機關有效的溝通銜接機制，實現檢法機關對偵查行為的有效制約和監督，推行重大疑難案件聽取檢察機關意見和建議的制度。

第二，由“權責不清”向“權責統一”轉變。行使權力必然要承擔責任。合理的管理監督體制需要正確界定權力和責任。司法改革之前，偵查機關的權責界定是不明確的，制度給予了公安機關相當寬裕的權力行使空間，卻極少規定濫用、錯用權力所應承擔的責任，更遑論相應的懲戒措施了。這也直接導致了部分偵查人員缺乏責任意識，濫用職權，違規偵查，侵害人民群眾的合法權益，損害司法權威。《意見》從加強源頭防控、過程監督和責任追究等方面提出了強化執法權力監督的一系列措施要求，核心便是要明確責任，將責任與權力對應起來。一是建立正確的責任評價機制，構建科學的辦案考評機制。考核考評機制是執法工作的“指揮棒”“風向標”。科學、合理的考評體系有助于明確、細化責任，引導民警規范執法行為，積極履行職責。一方面要增加群眾評議在考評中的權重，另一方面要變年度考評為日常考評、動態考評，推行法制部門審核案件和逐案考評同時進行。二是建立嚴格的責任追究機制，構建錯案責任倒追機制。權力必須要對應責任，只有建立有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究的執法責任體系，才能真正發揮執法監督管理的作用。錯案倒追機制的核心在于辦案質量終身負責制，關鍵在于正確區分故意責任、過失責任和無過錯責任。對于因偵查人員主觀故意影響案件質量的應堅決問責，對于因偵查人員主觀過失影響案件質量的應酌情追究，對于偵查人員主觀方面無過錯的辦案差錯，如客觀上無違法違紀行為，應當豁免。

三、公安刑事執法規范化之目標

公安刑事執法規范化建設應當以現代的法治理念為指導，確立公安刑事執法的基本目標，并以此目標為指引，完善實現目標之路徑。公安執法規范化的目標應當包括踐行程序法治、保障基本人權和尊重司法規律。

（一）踐行程序法治

刑事程序是評價國家法治程度的標桿，通過程序的監督與約束，能有效避免法外因素對司法活動的干擾，防止公權力的濫用，維護公民的合法權益和尊嚴，維護司法權威與法律秩序。〔5 〕誠如德國學者所指出的那樣：“刑罰是國家對國民自由的侵害方式中最嚴峻的一項，也因此其被視為最受爭議的一項;該項刑罰之執行亦正意味著，為了大眾之安全利益而完全地忽視了犯罪行為人之自由利益。也正因為如此，使得團體與個人之利益絕無僅見地只有在刑事訴訟上才有如此重大的沖突，而這種在法律上所做之利益權衡正象征性說明了在一般公共事務中考量國家和個人間的關系時，刑事訴訟法就成了國家基本法的測震儀。” 〔6 〕

刑事程序法治，具體而言有三個方面的內涵：第一，所有的刑事執法活動都應當嚴格遵循刑事程序法。偵查權運行的程序性設計必須通過法律明確規定，且一經明確即對偵查權運行產生既定力與約束力。第二，所有的程序性法律制度都應當盡可能地科學、完備。一部良法是保障刑事訴訟合理運行的基礎。法律制度如果不完備，刑事訴訟便會漏洞百出，法律制度如果不科學，刑事訴訟便不能有效進行。所謂完備，是指刑事訴訟的各項程序、各類行為均由法律予以明文規定。所謂科學，是指刑事訴訟法的法律規定均符合刑事訴訟的基本原理。第三，應當樹立程序正義與實體正義并重的訴訟價值觀。重實體、輕程序是傳統刑事訴訟理念的一個典型特征。在相當長的一段時間內，對實體正義的追求是高于對程序正義的追求的。隨著社會和訴訟法理論的發展，程序的獨立價值愈來愈受到重視，程序正義觀念得到了普遍的認可。通過程序上的正當合法來保障案件結果正義，即便是這種程序對結果正義的保障存在不確定性，至少這種程序上的努力也可以使這種結果被人接受。畢竟我們之所以能夠忍受一種不正義，唯一的正當理由也是需要用它來避免另一種更大的不正義。〔7 〕需要指出的是，程序正義與實體正義并不是一種此消彼長的關系，而更多是一種相輔相成的關系，追求實體正義并不能成為犧牲程序正義的理由。只有賦予程序法與實體法相同的強制力，改變程序法“軟法”的特質，才能在真正意義上實現實體法與程序法并重。偵查程序作為刑事訴訟的一個重要階段，也應當以刑事程序法治作為改革的一個重要目標。