“十三五”重點部門煤控面臨的主要問題與挑戰

文 本刊記者 陳向國

2019年5月29日，中國煤炭消費總量控制方案和政策研究項目在京發布。由國家發展改革委能源研究所撰寫的《“十三五”時期重點部門煤控中期評估及后期展望》執行報告（簡稱報告）。報告對目標執行情況、面對的問題與挑戰等問題做了翔實的闡述。

有望提前實現國家“十三五”煤控規劃目標

報告指出，“十三五”以來，重點部門支撐全國“十三五”中期煤控目標任務全面完成。2018年我國煤炭消費的增長主要來自火電、鋼鐵和煤化工部門。但整體來看，由于我國工業部門的煤炭消費已進入飽和階段，煤炭消費持續反彈的長期支撐動力不足。就全國煤控指標的中期完成進展而言，從2015到2018年的三年期間，我國一次能源消費總量增長了3.4億噸標準煤，僅相當于“十三五”增量控制目標的48%；單位GDP能耗累計下降11.3%，已完成“十三五”能耗強度降低目標的73.4%；煤炭消費占比從2015年的63.7%下降到2018年的59%，有望提前實現58%的“十三五”規劃目標。就重點部門煤控指標的中期完成進展而言，重點部門單位產品能耗持續下降，污染物排放顯著降低。例如，火電部門，2017年，我國燃煤機組平均供電煤耗為309克標準煤/千瓦時，比上年下降3克標準煤/千瓦時，已經提前三年完成規劃目標（降至310克標準煤/千瓦時以下）。隨著高參數大容量燃煤機組的建成投產，預期到2020年我國平均供電煤耗還將進一步下降。

四方面問題與挑戰

報告指出，我國要實現2020年積極煤控目標仍然面臨諸多挑戰。煤控研究項目提出的積極煤控目標是2020年煤炭總量控制35億噸和煤耗占比下降至55%（國家是41億噸、58%）。報告說，完成這個積極目標任務艱巨。報告認為完成煤控目標要面對四方面的問題與挑戰。

一是現代煤化工產業快速發展，加劇煤炭消費增長壓力。近幾年來，在煤炭產能過剩、國際原油價格回升、天然氣供需矛盾加大、基礎化工原料供不應求等因素帶動下，煤化工產業開始出現“投資熱”跡象。隨著煤化工技術的日益成熟，“十三五”時期及未來一段時期，我國將建成投產若干煤化工項目，基本分布在新疆、寧夏、內蒙、陜西等煤炭生產地區。即將開工投產的煤化工項目將對我國煤炭消費產生重大影響。根據相關研究，2020年，我國煤制油、煤制氣、煤制烯烴產能分別達到938萬噸、77.65億立方米和1200萬噸，比2015年水平分別增長3.7倍、2.5倍和1.4倍。測算分析表明，2017-2020年新上煤化工項目將新增能源消費量約2400萬噸標準煤。預計在“十四五”時期，還會有大批煤化工項目投入運行。煤化工產業快速發展可能抵消部分全國壓減煤炭的工作效果。

二是大范圍高力度淘汰燃煤鍋爐與保障合理用能需求不夠匹配。數量多、分布廣的燃煤工業鍋爐每年消耗了大量煤炭。因為能效水平低、污染物處理不到位等原因，政府陸續出臺了淘汰落后燃煤工業鍋爐、鍋爐節能環保改造、清潔能源替代等目標、政策。但是，大范圍、高力度淘汰燃煤鍋爐措施未能與高效鍋爐推廣、清潔能源供應、因地制宜選擇替代方案等措施相配套。淘汰一側進展過快造成了能源供應緊張、成本抬升等問題。例如2016—2017年在京津冀地區實施“煤改氣”過程中，一些地方政府出于政績工程和“早做早有補貼”的考慮，“層層加碼”、大干快干，導致實際進展遠大于預期。下游居民用戶大規模超預期增長加劇了用氣峰谷差，加之上游中亞進口氣源意外減少、儲氣調峰能力長期不足，使局部市場出現嚴重“氣荒”，整個采暖季天然氣供應缺口超過20%，很多天然氣管道雖然接通，但并沒有氣源供應，農村居民燃氣采暖設備出現“無米下鍋”的現象。

三是一些煤炭替代措施經濟性差，可能造成煤炭消費反彈。2017年，我國許多地方把“煤改氣”“煤改電”作為煤炭減量替換的重要途徑。但北方很多地方在推行清潔采暖過程中，許多地方政府把“煤改氣”作為“一把手”工程，逐級強化目標任務，造成局部地區“氣荒”問題突出，企業燃氣和居民采暖負擔明顯加大。河北、山西等地一些農村居民在一個采暖季大約需使用1200～1500立方米天然氣，按照2.2～2.4元/立方米售價，成本為2640～3600元。即便扣除政府補貼的1000元，仍要負擔1640～2600元，相比過去燃煤采暖費用翻了一倍。從單位熱值能源價格比較看，以典型北方城市為例，天然氣單位熱值能源價格是煤炭的2.7倍，電力單位熱值能源價格是煤炭的6.4倍。即使考慮包含生態環境損害的煤炭真實成本，天然氣和電力單位熱值能源價格仍遠高于煤炭。今后隨著“煤改氣”“煤改電”的大規模推廣，如果成本上漲矛盾未得到有效疏導，可能出現煤炭消費不減反增的現象。以北京、江蘇等地區為例，為了騰挪資源供應北方地區民生用氣，地方政府不得不采取限氣措施，甚至停止已經良性運轉的天然氣發電機組，轉而重啟煤電。

四是一些地區和行業存在刺激能源需求增長的傾向。

受經濟下行壓力加大影響，部分地區存在刺激能源需求增長的傾向。以天津、遼寧等地區為例，2015-2017年，盡管全社會能源消費數量不斷下降，冶金、電力等高耗能企業生產回落，但仍預期通過加大投資和加快項目建設，實現能源消費增長。同時，一些地區片面追求能源就地轉化，不僅可能加劇高耗能行業產能過剩，還可能影響全國煤炭減量替代進程。以云南為例，云南預期2020年水電鋁產能達到600萬噸，消納水電1000億千瓦時，相當于新增能耗需求3000萬噸標準煤。此外，隨著我國主要高能耗產品需求飽和，部分行業可能寄希望于擴大出口。以鋼鐵行業為例，2018年，我國鋼材出口6934萬噸，盡管相比去年同期下降8.1%，但仍相當于直接或間接出口能源超過5000萬噸標準煤。同時，隨著鋼鐵工業內部工藝優化，焦炭出口問題不容忽視。2018年我國焦炭產量43820萬噸，增長0.8%，但焦炭出口975萬噸，同比增長20.8%。

政策建議

為保證完成國家目標，努力爭取完成煤控研究項目提出的積極目標，針對上述控煤所面臨的問題和挑戰，報告提出如下六點建議。

第一，強化煤控目標約束。建議進一步強化煤控目標約束，嚴格落實節能提效、結構優化、能源替代各項措施，加強對重點耗煤行業的分類指導。研究出臺“十四五”全國和重點行業煤控目標，進一步完善市場化的控煤政策機制。

第二，加強對重點耗煤行業新建重大項目的全過程監管。建議開展重點用能行業重大在建項目的全部篩查，加強國家與地方規劃統籌銜接，確保重大耗能項目建設符合國家產業規劃、節能環保標準和生態紅線要求，新建重點用能項目不僅能效水平要達到國內領先、國際領先，能耗和煤耗也必須控制在總量目標范圍之內。嚴格煤電裝機和煤化工項目建設，落實等量減量替代要求，對不符合節能環保標準要求、未批先建的項目全部叫停。

第三，大幅提升東部地區清潔能源、外送電力保障能力。

第四，深化石化、煤化工領域供給側結構性改革。建議立足國內要求，嚴格控制石化、煤化工產能盲目擴張。

第五，強化新興領域用電、用氣等需求側管理措施。要進一步完善峰谷價格、差別價格、階梯價格政策，推動重點部門煤炭節約利用、高效利用、有序利用、智能利用。

第六，完善“煤改氣”“煤改電”相關政策，避免煤炭消費出現反彈。