農民參與社會養老積極性不高的制度性制約因素分析

劉睿 黃荊蘭

[摘 ? ?要] 通常認為，農民參與社會養老積極性不高的主要原因是受傳統養兒防老觀念的制約。然而，在同等繳費數額和繳費年限條件下，企業職工、城鎮靈活就業人員以及城鄉居民基本養老保險的養老金待遇存在差異。因此，當前農民參與社會養老積極性不高的原因，不僅在于其養老觀念落后，更在于受城鄉居民基本養老保險制度設計的制約。為使這一問題得到有效解決，可以從以下幾方面入手：一是采取各種措施，促進傳統家庭養老應有功能正常發揮，堅持家庭和社會“兩條腿走路”方針;二是高度重視發展社區服務事業，從人力上滿足喪失獨立生活能力的老年農民的日常生活照料和精神慰藉的需要;三是通過制定合理的農民儲蓄養老保險利率、利息所得稅等標準，推行財政補貼和稅收優惠政策，鼓勵農民購買商業養老保險。

[關鍵詞] 農民養老;社會養老;城鄉居民;養老保險

[中圖分類號] F842.67 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）08-0056-10

在傳統社會中，家庭養老是農民養老的一種基本方式。然而，隨著社會的發展，農村也逐漸從傳統向現代化轉型，在發展轉型過程中由于各種原因，農村孝道文化普遍衰落，家庭養老功能日益弱化。當下農民養老面臨諸多難題，相當一部分農村老人晚年生活困難、精神孤獨，難以保障基本的幸福和尊嚴，甚至個別老人不得已通過自殺的方式終結自己的生命，這一問題引起了社會各界的關注。從家庭養老轉向社會養老是解決農民養老難題的必要路徑，政府已經在全國農村推行“城鄉居民基本養老保險”。然而，據統計，農民參與社會養老的積極性普遍不高，學界大多數人將這一現象歸因于農民養老觀念落后[1]，也有少數人認為是受農民社會養老制度性制約的原因，但很少有人從比較的視角來探討城鄉居民基本養老保險制度設計的缺陷[2]。本文基于企業職工基本養老保險、城鎮靈活就業人員基本養老保險、城鄉居民基本養老保險三種社會養老保險的制度設計，對同一個體按照同等繳費數額和繳費年限下參加三種社會養老保險所得各項養老金待遇的主要參數進行對比分析，試圖對農民參與社會養老保險積極性不高的制度性制約因素進行考察。

一、研究概況

（一）研究方法與研究思路

本文從農民參與社會養老積極性不高這一現實問題出發，根據企業職工基本養老保險、城鎮靈活就業人員基本養老保險及城鄉居民基本養老保險關于退休當年月養老金、退休養老金增漲情況、喪葬撫恤金待遇和特定退休年限養老金總額的具體制度設計，按照同一個體參與三種社會養老保險所得各項待遇，以武漢市近30年平均工資作為社會養老保險費用繳納和退休待遇計算基數，在假設的條件下運用真實的數據進行比較分析，試圖揭示當前中國農民參與社會養老積極性不高的制度性制約原因。

（二）研究的核心概念與對象

學者普遍認為，養老主要包括經濟或物質供養、生活照料和精神慰藉三個方面[3]。簡言之，就是贍養老人的經費、人力和情感該由誰負責，由誰提供。社會養老是指由國家和社會為老年人提供生活保障以及必要的福利設施和服務，并承擔起養老主要責任的一種養老模式。當前，我國社會養老的三種主要形式分別為：企業職工基本養老保險;城鎮靈活就業人員基本養老保險;城鄉居民基本養老保險。鑒于必要的經費是養老的基礎與保障，且當前農民養老經費不足問題尤為突出，本文主要以農民社會養老所得經費為主要考察對象，不考察養老中的生活照料和精神慰藉問題。

（三）三種社會養老保險繳費和退休當年工資待遇的計算公式

1. 企業職工基本養老保險。繳費規則為：個人繳費=本人繳費工資×8%，企業繳費=企業工資總額×20%。從2006年1月1日起，個人賬戶=本人繳費工資×8%。退休養老金待遇為：基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金。退休時的月基礎養老金=（當地上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）/2×繳費年限×1%。月個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額/計發月數[4] [5];本人指數化月平均繳費工資=（退休時上年的當地職工平均工資/12）×歷年繳費指數和/繳費年限，繳費指數=繳費工資基數/當地職工平均工資[6]。

2. 城鎮靈活就業人員基本養老保險。繳費規則為：繳費基數檔次在當地上年度職工平均工資60%至300%的范圍內確定，個人繳費=當地上年度職工平均工資×繳費比例×20%，個人賬戶=當地上年度職工平均工資×繳費比例×8%。退休養老金待遇為：基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金。月基礎養老金=本人退休時當地上年度職工月平均工資×20%，月個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額/120[7]。

3. 城鄉居民基本養老保險。繳費標準目前設為每年12個檔次①，個人賬戶=個人繳費+地方政府補貼+集體補助+其他資助（地方政府應對選擇最低檔次標準繳費的參保人進行補貼，補貼標準不低于每人每年30元;對選擇500元及以上的參保人進行補貼，補貼標準不低于每人每年60元）。退休養老金待遇為：基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金，月個人賬戶養老金=個人賬戶全部儲存額/139[8]。

（四）研究假設

本文以社會養老金待遇為著眼點，假設1948年1月份出生于武漢城郊區某人能夠自由選擇參與三種社會養老保險中的任何一種，他將于2008年1月份退休，并且于2018年1月份因病死亡，文章按照相同年限內繳納相同數額養老保險費為原則，根據當前三種社會養老保險的制度設計，重點比較三種社會養老保險退休當年月養老金、退休養老金增漲情況、喪葬撫恤金待遇和特定退休年限養老金總額四個方面，以考察當前農民參與社會養老保險積極性不高的制度性制約原因。

1. 關于三種社會養老保險的繳費及退休當年月養老金待遇的比較分析假設。為了便于三種社會養老保險養老金待遇計算，本文作出以下假設：（1）以武漢市為例，社會養老費用繳納和待遇計算基數參見2018年武漢統計年鑒中武漢市1977-2017年社會平均工資的統計數據[9]。（2）假設特定參保人參與企業職工基本養老保險和城鎮靈活就業人員基本養老保險的繳費工資與當地職工平均工資相同。（3）假設特定參保人退休實際年齡為60歲，則于2008年退休并開始領取退休養老金，表1、表2中繳費年限為15年時，滿足1993-2007年為繳費期;假設繳費年限為20年時，滿足1988-2007年為繳費期;假設繳費年限為30年時，滿足1978-2007年為繳費期。（4）假設表1、表2中的社會養老保險的個人賬戶養老金均沒有考慮利息。（5）鑒于2009年國家才開始實行新農保，1978-2007年不存在調整退休基礎養老金和補貼的政策[10]，為了便于計算，假設1978-2007年城鄉居民基本養老保險設置的基礎養老金一直為55元，參保人選擇500元及以上檔次標準繳費的，補貼始終為每人每年60元，個人賬戶中均無集體補助和其他資助。（6）假設城鄉居民基本養老保險的繳費金額不局限于每個繳費檔次和繳費上限，可以與企業職工基本養老保險或城鎮靈活就業人員基本養老保險的繳費金額相同。（7）假設城鎮靈活就業人員基本養老保險都選擇100%的繳費比例。

2. 關于三種社會養老保險的退休養老金增漲情況分析假設。由于社會養老金調整政策由省級政府根據本地情況制定，為了便于統計并凸顯社會養老保險退休養老金調整的真實情況，本文以湖北省為例，對2009-2018年這10年間企業職工基本養老保險、城鎮靈活就業人員基本養老保險以及城鄉居民基本養老保險退休人員的養老金調整情況進行整理分析，并假設特定參保人繳費30年。

3. 關于三種社會養老保險喪葬撫恤金比較分析假設。本文以湖北省為例，對三種社會養老保險的喪葬補助費和撫恤金進行計算，假設特定參保人參與社會養老保險并繳費30年，滿足1978-2007年為繳費期，于2008年1月達到60歲退休并開始領取退休養老金，并于2018年1月因病非因工死亡。

4. 關于三種社會養老保險平均退休年限養老金總額比較分析假設。我國2015年人均預期壽命為76.34歲[11]，但為了便于采用真實數據計算和比較退休養老金上調情況和退休金總額，本文假設特定參保人70歲因病死亡，并不考慮物價上漲因素，對特定參保人退休養老金總額將按照退休10年（即2008-2017年）進行計算。

二、當前中國農民參與社會養老基本現狀分析

通過調研可知，2017年湖北省荊州市監利縣某村農民和貴州省遵義市習水縣某村農民繳納城鄉居民基本養老保險的人數分別為381人和1282人，其中，選擇100元/年最低繳費檔次的居多，人數分別為329人和1153人，占全村比例分別為86.3%和89.9%。學界有研究文獻支持同樣的結論，如：位于東北地區的遼寧省阜新市彰武縣某村農民參加新農保的175人中，選擇100元/年最低繳費檔次的人數占比高達88%，新農保最低繳費檔次格外“受寵”[12]。由此可見，在繳納城鄉居民基本養老保險時，農民多傾向于選擇最低繳費檔次不是個別現象，而是普遍現象，“并且在最近幾年內，這一繳費檔次的選擇一直維持在很高的比率，基本沒有得到改善”[13]。由此可以發現，當前農民參與城鄉居民基本養老保險積極性普遍不高，突出表現為大多數農民選擇了最低繳費檔次。

三、當前農民參與社會養老積極性不高的制度性原因分析

這一部分集中對同一個體參與三種社會養老保險的退休當年月養老金、退休養老金的增漲情況、喪葬補助金和撫恤金以及平均退休年限養老金總額四個方面進行實證比較分析。

（一）三種社會養老保險的繳費及退休當年月養老金待遇的比較分析

依據當下三種社會養老保險的制度設計，分別對特定參保人在按照同等繳費數額，并分別繳費15年、20年和30年的三種情況下，對退休當年月養老金進行計算和對比，得出表1和表2。

由表1和表2可知，在繳費年限和繳費總金額相同的情況下，不同的社會養老保險退休當年所得月養老金不同。總體上看，城鄉居民基本養老保險所得的退休金待遇低于另外兩種社會養老保險，并且隨著繳費年限與繳費總金額的不斷增大，城鄉居民基本養老保險退休當年所得的月養老金與企業職工基本養老保險退休當年所得的月養老金差距越來越大。

（二）三種社會養老保險的退休養老金增漲情況分析

依據湖北省政府自2009-2018年間所頒布的三種社會養老保險退休人員養老金具體調整方案中的計算公式，在假設特定參保人參與社會養老保險并繳費30年，滿足1978-2007年為繳費期，于2008年達到60歲退休并開始領取退休養老金的情況下，對三種社會養老保險增漲分別進行計算，得出圖1和圖2。

根據湖北省2009-2018年間所頒布的關于三種社會養老保險退休人員養老金具體調整方案，企業職工基本養老保險（城鎮靈活就業人員基本養老保險）的退休養老金基本實現10年連續增漲，而城鄉居民基本養老保險的退休養老金僅在2014年、2017年、2018年這3年實現3次增漲;企業職工基本養老保險（城鎮靈活就業人員基本養老保險）不僅在定額調整的金額上高于城鄉居民基本養老保險的增漲金額，其退休養老金還與繳費年限等掛鉤;城鄉居民基本養老保險的養老金目前只是上調基礎養老金。

對三種社會養老保險工資增漲具體情況進行對比分析可知：圖1顯示，在繳納相同年限和相同數額保險經費情況下，若參與企業職工基本養老保險，2018年該參保人能領取到月基本養老金2213.67元，若參與城鄉居民基本養老保險，2018年該參保人能領取到月基本養老金207.73元。圖2顯示，若參與城鎮靈活就業人員基本養老保險，2018年該參保人能領取到月基本養老金1989.33元，若參與城鄉居民基本養老保險，2018年該參保人能領取到月基本養老金329.32元。可以得出：企業職工基本養老保險（城鎮靈活就業人員基本養老保險）與城鄉居民基本養老保險的退休養老金上調幅度存在較大差距。

（三）三種社會養老保險喪葬撫恤金比較分析

國家關于社會養老保險的喪葬補助與撫恤金有相關規定。《中華人民共和國社會保險法》規定，參加社會養老保險的個人，因病或非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助和撫恤金;人力資源社會保障部也指出，個人在領取基本養老金期間因病死亡的，其遺屬應在60日內告知社會保險經辦機構，并提供相關證明，申請領取喪葬補助和撫恤金。社會保險經辦機構應按規定向其遺屬支付喪葬補助和撫恤金[14]。以湖北省為例，從社會養老三種形式來看：參與企業職工基本養老保險的退休人員因病非因工死亡時，喪葬補助費=死亡時當地上年度全部職工月平均工資×3，一次性撫恤金=死亡時當地上年度全部職工月平均工資×10[15];參與城鎮靈活就業人員基本養老保險的參保人員退休后在享受待遇期間死亡的，喪葬補助費=死亡時當地上年度職工月平均工資×3，家屬撫恤金=死亡時當地上年度職工月平均工資×10[7];參與城鄉居民基本養老保險的參保人員在領取待遇期間死亡的，一次性喪葬補助金=參保人死亡時當月享受的基礎養老金×10[16]。可見，同一特定參保人死亡時，其親人領取的喪葬補助金和撫恤金因其參與的社會養老保險的類型不同而存在差異。假設該參保人于2018年因病死亡，按照三種社會養老保險關于喪葬金與撫恤金的制度設計，通過計算形成表3，進而得出結論。

由表3可知，農民參與的城鄉居民基本養老保險所得的喪葬補助金與其他兩種社會養老保險得到的喪葬補助金相差較大。另外，關于撫恤金，城鄉居民基本養老保險強調，領取待遇的參保人若死亡，向其遺屬發放一次性喪葬補助金，但并未對撫恤金作出明確說明[16]，使得其與另外兩種社會養老保險的撫恤金相差甚遠。

（四）三種社會養老保險平均退休年限養老金總額比較分析

在假設特定參保人2008年1月退休，2018年1月因病死亡的情況下，結合圖1、圖2中三種社會養老保險在2009-2018年間月退休養老金實際調整情況，按照當年退休養老金=當年月養老金×12，10年加總的方法，分別計算出特定參保人參與三種社會養老保險退休10年后所領養老金總額，得出表4和表5。

由表4、表5統計數據分析可知，同一參保人參與不同社會養老保險，退休10年所得養老金及其上漲總額存在較大差距。總體上看，參與城鄉居民基本養老保險的參保人退休10年所得的養老金總額均低于另外兩種社會養老保險。

結論 ?

對以上三種社會養老保險相應養老金待遇（退休當年月養老金、退休養老金增漲情況、喪葬撫恤金、平均退休年限養老金總額）比較分析可知，在當前制度設計下，同一參保人在相同年限內繳納相同數額的保險費用情況下，農民能參與的城鄉居民基本養老保險與其他兩種社會養老保險所得養老金各項待遇存在較大差距，而且據筆者計算統計，個體所繳納社保費用年限越長，退休后存活（領取養老金）年限越長，三種社保養老待遇差距就越大，但由于篇幅限制，筆者在此沒有將具體對比情況全部分析和呈現。這一情況不可避免地會讓農民存在不公平感。另外，城鄉居民基本養老保險繳費和退休養老金待遇的收益比，若考慮物價上漲因素，更是缺乏吸引力。因而當前大部分農民選擇最低繳費檔次參與社會養老保險主要是出于理性計算的考慮。由此可得出結論：當下城鄉居民基本養老保險的繳費和待遇制度設計深刻制約著農民參與社會養老的積極性。

中國農民基數龐大，而社會養老基金相對短缺是我國當下所面臨的一個巨大難題，因此，解決農民社會養老經費不足問題并非一朝一夕之功，但我們也不能回避當下農民養老的現實困境。從短期來看，為緩解城鄉居民基本養老保險制度性缺陷所導致的問題，我們可以借鑒國外經驗，建立既可保障農民基本生活需要，又可滿足較高生活水平需求的多層次、相互補充、相互協調的農村養老保障體系，形成以普及高參與度的農民社會養老為奮斗目標，以家庭養老、社區養老、儲蓄養老、商業保險等多種渠道為必要支持的農村養老保障體系[17]。其一，政府應采取各種措施，促進傳統家庭養老應有功能的正常發揮，堅持農民養老中家庭和社會“兩條腿走路”方針。其二，農村基層治理機構高度重視發展社區服務事業，倡導農民互助式社會養老、合作養老等，重點從人力上滿足喪失獨立生活能力老年農民日常生活照料和精神慰籍的需要。其三，政府相關部門通過制定合理的農民儲蓄養老保險利率、利息所得稅等標準，支持農民購買儲蓄養老保險;推行財政補貼和稅收優惠政策，鼓勵農民購買商業養老保險。但從長期來看，解決農民養老困境的根本方向在于根據實際不斷調整、完善城鄉居民基本養老保險的制度設計。近些年政府正在不斷加大對農村社會養老的財政支持力度，并取得了一定的進展。當下我們所需要的是堅定共享發展理念，攻堅克難，逐步縮小城鄉居民基本養老保險與城鎮靈活就業人員基本養老保險、企業職工基本養老保險在養老金待遇上的差距，最終實現在社會養老方面的城鄉均衡發展。

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[責任編輯：李利林]

Abstract： It is generally believed that the main reason for the low participation of farmers in social pension is the restriction of the traditional concept of raising children to guarantee elders life. However， under the conditions of the same amount of payment and the same number of years of payment， the pension treatments of enterprise employees， urban flexible employees and basic pension insurance for urban and rural residents are different. Therefore， the reason explaining the low participation of farmers in social pension insurance is not only due to their traditional concept restrain， but also to the constraints of the design of the basic pension insurance system for urban and rural residents. In order to effectively solve this problem， we can start from the following aspects： one is to take various measures to promote the normal functioning of traditional family pension insurance， adhere to the "two-legged walking" policy of family and society; and the second is to attach great importance to development of the community service cause， thus to satisfy elder farmers demand both physically and mentally， who have lost the ability of independent living; and the third is to formulate reasonable farmer savings pension insurance interest rates， interest income tax and other standards， promote administrative subsidy and preferential tax policy to encourage farmers to purchase commercial pension insurance.

Keywords： Elder Farmers Support; Social Elders Support; Urban and Rural Residents; Pension Insurance