地方政府數據開放平臺建設研究

鄧桂苗　廖國智

[提要] 地方政府數據開放平臺是地方政府數據開放的主要載體，對地方政府數據開放具有重要意義。目前，我國的地方政府數據開放平臺還存在數據體量小、數據更新慢、數據檢索功能簡單、數據下載程序繁雜、用戶反饋不足等問題。完善地方政府數據開放平臺應堅持以用戶為導向，加大數據開放力度、加快數據更新速度、健全數據分類體系、完善數據檢索功能、簡化數據下載程序、暢通數據溝通渠道。

關鍵詞：地方政府;數據開放;平臺建設

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月9日

地方政府數據開放平臺是由各地政府辦公廳、經濟和信息化委員會或大數據發展管理局等牽頭、各政務部門共同參與建設的、集合了經濟、教育、交通、醫療等領域數據集的、能為公眾提供數據檢索、查看、下載、反饋等功能的公開性平臺。政府數據開放平臺是政府采集數據、開放數據的窗口，也是公眾生產數據、獲取數據的渠道，是實現政府與公眾雙向互動的重要載體，是政府數據開放中不可或缺的一部分，因此加快政府數據開放平臺建設深受各國政府的重視。

一、我國地方政府數據開放平臺建設現狀

《2018中國地方政府數據開放報告》顯示，截至2018年3月，我國已建成46個地方政府數據平臺，其中包括北京市、上海市、寧夏回族自治區等建立的8個省級平臺，廣州市、濟南市、武漢市等建立的7個副省級平臺及東莞市、中山市、貴陽市等建立的31個地市級平臺。筆者鑒于時間、精力及研究條件有限，故綜合考量了各地方政府數據平臺所在的地理區位、成立時間及行政級別等，分別選取了北京、上海、廣東三個省級平臺，武漢、青島、哈爾濱三個副省級平臺和貴陽、佛山、蘇州三個市級平臺為樣本，對各平臺數據開放的數據集、數據更新情況、數據分類、數據格式等進行調查統計（統計時間為2019年3月26日），從數據用戶的角度，分析了九個地方政府數據開放平臺中數據數量與更新、數據分類與檢索、數據獲取與利用及平臺與用戶的交流互動等四個方面的情況，以探究目前我國地方政府數據開放平臺的建設現狀。

（一）數據的數量與更新。在數據數量方面，主要的衡量指標是數據集的數量，數據集是由數據組成的集合，有效數據集越多說明開放的數據量越大。在本文選取的九個地方政府數據開放平臺中，各平臺發布的數據集呈現出較為明顯的層次性。廣東、貴陽和青島的數據集超過2，500個，位于第一梯度;武漢和上海的數據集超過2，000個，位于第二梯度;北京、佛山和哈爾濱的數據集超過1，000個，位于第三梯度;蘇州的數據集僅有184個，位于第四梯度。其中位于第一梯度的廣東的數據集總量達到了位于第四梯度的蘇州的數據集總量的17.52倍，二者的數據集差高達3，039個;此外，調查發現，數據集的差異不僅存在于各平臺之間，也存在于平臺內部之間。以上海市政府數據服務網為例，在該平臺中，數據資源開放領域中數據集最多的是經濟建設（473個），最少的是信用服務（26個）;數據開放部門中數據集數量最靠前的三個部門是市質監局（183個）、市生態環境局（182個）和市交通委（169個），數據集最靠后的三個部門是市公務員局（1個）、市婦聯（2個）和市合作交流辦（2個）。在數據更新方面，各個平臺、各個領域的數據更新頻率各不相同，主要的更新頻率有月度、季度、半年度、年度、不定期等，最近更新時間各不相同，其中武漢、佛山、蘇州的最近更新時間還停留在2018年。

（二）數據的分類與檢索。目前，我國的地方政府數據開放平臺都對數據進行了分類并設置了檢索功能，但不同的平臺數據分類的標準不同，檢索功能也存在差異。以上述九個平臺為例，在數據分類方面，佛山是按照主題這一單一標準對數據進行分類的，其他平臺則對數據進行了多種方式的分類;在數據檢索方面，各平臺都提供了分類導航和關鍵詞檢索功能，上海、武漢、青島、哈爾濱、貴陽、佛山、蘇州等地的數據平臺還提供了條件篩選功能，用戶可根據數據綜合得分、數據類型、數據格式等進行二次檢索;在檢索數據排序方面，蘇州的數據平臺是自動按更新時間對數據進行排序，其他平臺則提供了多種排序方式。

（三）數據的獲取與利用。政府數據的獲取可分為直接獲取和間接獲取，直接獲取是指用戶可在本平臺上下載數據，間接獲取是指用戶需跳轉到其他頁面下載數據。目前，上述九個地方政府數據開放平臺都實現了數據的直接獲取。但是，直接獲取并不代表用戶可以直接下載數據。調查結果顯示，九個平臺中只有上海和廣東的數據平臺無需用戶注冊登錄就能直接下載數據，北京、武漢、青島等其他七個地方的數據平臺仍然要求用戶注冊登錄后方可下載數據。而在數據下載格式方面，各平臺提供了包括XLS、XLSX、XML、JSON、CSV、PNG、PDF等在內的主要下載格式，基本滿足了數據的可機讀要求。其中，北京、上海、廣東、青島、哈爾濱、佛山、蘇州等平臺提供的數據文件格式包括XLS、XLSX、XML、JSON、CSV等;武漢提供了XLS、XLSX、CSV、PNG、PDF等數據下載格式，貴陽的數據平臺除了有XLS、CSV、JSON、XML等格式的數據外，還存在PDF格式的數據。

（四）用戶與平臺的交流互動。用戶與平臺之間的交流互動可通過平臺設置的互動交流模塊和電子郵箱、聯系電話、智能機器人等方式來實現。目前，我國各地方政府數據開放平臺幾乎都設置了交流互動模塊，該模塊的主要內容包括問卷調查、歷屆活動、咨詢建議、建議增加的數據類型、用戶指南、已有意見反饋、糾錯結果公開等，主要作用在于實現用戶與平臺之間的雙向溝通。在上述的九個地方政府數據開放平臺中，除蘇州的政府數據開放平臺外，其余八個平臺都設置了交流互動模塊。互動模塊內容多為平臺發布的用戶指南和常見問題，其他內容較少。此外，所有的平臺都留下了電話、電子郵箱、傳真、智能機器人中的一種或兩種聯系方式，其中電話和電子郵箱是最為常見的平臺聯系方式。

二、我國地方政府數據開放平臺存在的問題

（一）數據體量較小、且更新不及時。調查發現，目前我國部分地方政府數據開放平臺開放的數據集體量較小，主要集中在第三梯度，即數據集剛超過1，000個的大量存在，最少的甚至不足200個，有些平臺雖然發布的數據集總量較多，但其中存在許多空數據集，即數據集里不存在任何數據條目。同時，平臺內部各部門提供的數據集數量相差甚遠，多則幾百，少則屈指可數。此外，許多平臺存在數據更新不及時的現象，這種不及時現象主要體現在兩個方面：一是數據非實時更新、更新速度緩慢，如蘇州市政府數據開放平臺的最近更新還停留在2018年11月30日，哈爾濱市政府數據開放平臺的最近更新是2018年12月19日;二是不按公布的更新頻率更新，如上海市政府數據服務網的公布的“基層法律服務所”的更新頻率是每月更新，但其最后更新還停留在2017年5月15日。可以看出，不管是省級平臺、副省級平臺還是市級平臺，都存在數據更新不及時的問題。

（二）數據分類方式及檢索功能不夠完善。目前，我國的地方政府數據開放平臺多按主題和部門對數據進行分類，分類方式不夠全面。在上述九個數據平臺中，只有貴陽市政府數據開放平臺按照主題、行業、領域、服務、部門/區縣等五種方式對數據進行了分類;在數據檢索方面，我國的地方政府數據開放平臺主要存在兩個問題：一是不能進行精確檢索，雖然各平臺都設置了分類導航和關鍵詞檢索功能，但多數平臺的篩選功能設置簡單，不僅缺少高級檢索功能，而且二次篩選的限定條件較少且不支持多條件同時限定篩選，有些平臺甚至不能通過限定條件進行二次篩選;二是檢索數據排序簡單，雖然大部分平臺都提供了多種排序方法，但仍然不夠全面，且有少部分平臺排序方法單一。隨著平臺數據類型的不斷豐富和數據量的不斷增長，簡單的分類方式和檢索功能將給用戶查找數據帶來越來越多的困難。

（三）數據獲取和利用不夠便捷。調查發現，目前我國絕大部分地方政府數據開放平臺都要求用戶注冊登錄后才能下載數據，只有極少數的平臺提供直接下載服務。在注冊過程中，用戶需填寫的信息較多，比如在北京市政務數據資源網和武漢市政務公開數據服務網進行注冊時，需要填寫十項信息，其中包括用戶姓名、性別、身份證號碼、居住地等多種信息。注冊信息雖然有利于政府了解數據用戶的基本情況，但也在一定程度上增加了用戶隱私泄露的風險和獲取數據的成本，降低了用戶的體驗感和信任感。在數據利用方面，大部分地方政府數據開放平臺都提供XLS、CSV、JSON、XML等可機讀格式的數據集，但仍有部分平臺提供不可機讀格式（如JPG、PDF、DOC等）的數據集，由于這些格式不能被計算機直接讀取和處理，因此大大降低了用戶獲取和利用數據的便捷性。

（四）溝通渠道有限，互動交流不足。在溝通渠道方面，目前大部分地方政府數據開放平臺都只留有電話和電子郵箱兩種聯系方式，有的平臺甚至只留有電話或電子郵箱，這也直接導致公眾與平臺之間的溝通渠道有限、線下聯系脫節等問題。而在交流互動方面，雖然幾乎所有的平臺都設有互動交流模塊，但實際上與公眾互動的交流極少，絕大部分內容都是平臺發布的用戶指南和常見問題，用戶的建議反饋、留言咨詢等寥寥無幾，甚至一片空白。此外，部分平臺還存在回復時效性差的問題，如某平臺用戶2018年11月提交的數據申請至今仍然處于待審核狀態。平臺中存在的線上回復緩慢、線下聯系困難等問題極大地增加了公眾咨詢建議的難度，削弱了公眾參與的積極性。

三、我國地方政府數據開放平臺建設優化策略

（一）加大數據開放力度，加快數據更新速度。數據連續、完整、齊全是政府數據開放的基本要求，因此，在推進數據開放平臺建設中，各地方政府應加大數據開放力度，加快數據更新速度，豐富數據種類，增加數據量，為公眾提供一個數據完備的資源獲取平臺，做到“有數可查”。第一，政府應想群眾之所想，鼓勵多主體參與，提高數據開放領域覆蓋率和部門覆蓋率，爭取做到領域和部門的全覆蓋，拓展數據寬度;第二，政府應急群眾之所急，及時更新數據，增強數據的科學性和實效性。此外，應當特別注意的是數據數量是面子，數據質量是里子，政府數據開放既要重視面子，更要重視里子，在保證數據數量的同時加強數據質量的監督管理，盡量減少甚至避免無效數據，保證數據的價值性。

（二）健全數據分類體系，完善數據檢索功能。健全的數據分類體系和完善的數據檢索功能有利于提高用戶查找數據的速度，增強數據查找的便捷性。在數據分類方面，政府可采用多元的數據分類方式，如主題、領域、格式、機構、區縣等，為用戶提供多種選擇，而不是僅僅局限于主題或部門。同時，可借助自然景觀、圖形圖標、動漫形象等標識數據類目，使分類導航更加清晰明了、生動有趣。在數據檢索方面，政府應優化功能設置，一方面應增加高級搜索功能，使用戶既能進行模糊檢索，也能進行準確檢索;另一方面應充分開發二次檢索功能，豐富二次檢索的限定條件，如部門、時間、數據量、數據格式、綜合得分、接入方式等，完善多條件同時限定功能，以便用戶快速縮小篩選范圍，準確定位所需數據。在檢索數據排序方面，應豐富數據排序方式，除了下載量、瀏覽量、更新時間、綜合評分等常規排序方式外，還應增設相關度、更新頻率等非常規排序方式，以滿足用戶的檢索需求。

（三）簡化數據下載程序，規范數據下載格式。數據下載程序和格式直接決定用戶獲取數據和利用數據的便捷程度，因此政府應著力簡化數據下載程序，規范數據下載格式，使用戶在下載數據時能夠“一點即下”，在數據利用時能夠“直接處理”，提升用戶獲取和利用數據的體驗感和獲得感。在數據下載程序方面，政府首先應對數據進行分級分類，逐步推進數據直接下載服務，而不是采用“一刀切”的方式要求用戶注冊登錄;在確實需要用戶注冊登錄時，應盡量簡化注冊程序，刪減不必要的注冊信息;在下載格式方面，應以可機讀的格式開放數據，以便用戶可直接利用計算機讀取和處理數據。其次，應豐富數據下載格式，提供多種格式的數據，以打破數據格式和操作平臺的限制，使用戶更好地對數據進行二次開發與利用。

（四）暢通溝通渠道，重視用戶反饋。用戶反饋是完善政府數據開放平臺建設的重要因素，政府數據開放平臺應以用戶為導向，重視用戶的數據需求、數據體驗及疑難問題，讓用戶不僅有數可用，而且用得舒心、用得滿意。一方面平臺應為用戶提供多種聯系方式，如電話、電子郵件、傳真、在線留言、人工咨詢、智能機器人等，通過多渠道的優勢互補，暢通用戶溝通渠道，讓用戶“咨詢有路、建議有門”，提高用戶反饋的便捷性和積極性，最大限度收集公眾的感受、評價、意見、建議等，了解用戶所需所想，了解平臺的缺陷與不足以便及時改進;另一方面平臺應重視用戶反饋，及時回復用戶咨詢，審核用戶申請，糾正平臺偏差，提高平臺反饋的實效性和科學性。此外，平臺可將不涉及用戶隱私的咨詢信息和反饋意見公開，供其他有相同或類似疑問或想法的用戶參考，以減少管理人員的重復性工作，同時提高平臺的科學性和透明性。

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