論武陵山片區農村小額信貸扶貧法律制度完善

李偉鵬 劉瑩 余昭睿

摘要：農村小額信貸扶貧是專門向農村弱勢群體提供的不需要擔保的制度化和組織化的小額貸款。農村小額信貸扶貧提高了農村扶貧的精準性、有效性和持續性，因而逐步被普遍采用。本文在對武陵山片區扶貧小額貸款發展現狀與法律調整需要基礎上，分析了武陵山片區農村小額貸款扶貧法律制度存在的問題和完善對策。

關鍵詞：小額貸款? 小額貸款扶貧? “三農”? 法律保障制度建設

一、武陵山片區小額信貸扶貧現狀

小額信貸作為一種扶貧手段引入我國，其最初目的是服務“三農”解決農戶和小微企業貸款難、資金短缺的問題。經過多年的試點研究和發展，取得了一定程度上的成果，但是依然存在許多問題;筆者通過對武陵山片區農村小額信貸扶貧情況進行調查研究，對武陵山片區農村小額信貸扶貧進行深入剖析如下：

（一）從放貸主體分析

武陵山片區的放貸主體主要是銀行等金融機構以及小額信貸公司等準金融機構。其中，在金融機構中農村信用社所占的比例最大，應當說，在鄉村振興戰略的大背景下，農村小額信貸確實迎來大好機遇，但是也迎來巨大的挑戰。首先，就目前而言我國農村小額信貸發展還未見成熟，相關法律法規還不夠完善，其次，并未出臺專門規制小額信貸的法律，與此同時，銀行等金融機構對于小額信貸的運行模式也并不健全，相應的貸款形式比較單一，產業體系尚未建立，因此，可持續發展力不足。另一方面，就小額信貸公司而言，雖然出臺了有關規制小額信貸公司放貸行為的法律法規，但是從小額信貸公司自身運行模式看，小額信貸公司實行審貸分離，即審批貸款和發放貸款分離的模式，審貸之初，由于農村地區，特別是農戶無可供抵押的財產，因此不符合小額信貸公司的放貸標準，進而導致農戶貸不到貸款，后續產業資金跟不上，導致一些農戶的小微企業不得不面臨貸款難、而面臨破產，是武陵山片區小微企業和農戶所面臨的現實困境。

（二）從貸款主體分析

進行農村小額信貸的主要是兩種主體，其一是農戶，其二是小微企業。筆者對武陵山片區中恩施、重慶、湘西三個地區各1000份調查問卷主要針對農戶向金融機構貸款情況進行農村小額貸款貧滿意度狀況現狀做了抽樣調查研究;并進行數據整理，發現武陵山片區農村小額信貸扶貧存在的問題。

二、武陵山片區農村小額貸款扶貧法律制度存在的問題

（一）立法層級低、高位階法律規制缺失

有關小額信貸方面的法律法規，只是出現在《中國人民銀行法》和其他各大銀行所制定的規范性文件當中，因此，并沒有專門針對小額貸款扶貧的法律，就商業銀行法而言，只是規定原則性問題，并未給出具體的措施，而針對這一問題，各大銀行在具體的原則下，制定相應的規范性文件，進一步明確小額信貸的細則，[1]但是就當下來看，筆者認為，有關小額信貸扶貧的法律制度立法層級低，高位階法律規制缺失，金融規制從本質上講是國家對金融市場的宏觀調控，是行政行為，當前有關小額信貸方面多數是規范性文件，因此在實施力度和法律權威性角度講，不利于小額信貸的自身發展，進而小額信貸扶貧的真正內在價值得不到體現，對于整個農村金融環境發展，廣大農村小額信貸扶貧，解決農戶和小微企業資金難、貸款難等問題就得不到解決、小額信貸扶貧政策就得不到落實。

（二）法律主體地位不明確、農村小額信貸扶貧政策得不到落實

目前，從事小額信貸業務的主體主要是：金融機構和非政府組織（非金融機構如：小額信貸公司），對于金融機構，我國主要針對農業銀行和農村信用社（農村商業銀行） 做出了相關規定：向農戶或者貧困戶提供低利息的貸款時，無需提供抵押擔保，其運作模式為小組聯保、小組基金、強制儲蓄等，這種運作模式主要是把小額信貸扶貧當做政府一種實現短期脫貧的政策，缺乏穩定性和可持續發展性，因此違背了小額信貸扶貧的基本價值目標，不符合小額信貸良性發展真正幫扶農戶、農村脫貧的鄉村振興戰略目標;另一種是非政府組織，其扶貧資金來源主要是社會捐贈，其合法地位來源主要是和政府之間達成的協議，這種經營方式是一種非正式的經營許可，[2]其法律地位模糊，是一種臨時性的法律地位，沒有明確的法律法規承認其法律地位，缺乏規范性，因此在農村小額信貸扶貧落實方面就會顯得力不從心。

（三）監管主體不明確，缺乏有效監管

小額信貸缺乏有效的監督制度，監管主體不明確。就金融機構而言，根據《中華人民共和國銀行業監督法》的規定，由銀監會監管。具體而言，對于農村信用社和郵政儲蓄銀行發放的小額貸款，資金主要來自國家開發銀行和農業發展銀行。但是，對于這些機構的監督，法律沒有明確規定，當風險出現時，很難找到對其負責的主管。對于新型的小額信貸機構，村鎮銀行由于其特殊的組織形式 導致監管主體不統一，混亂和錯位。[3]對于非正規金融機構的小額貸款業務，沒有具體的監管機構來有效地對其進行監管。就小額信貸機構而言，國家規定主要包括地方政府牽頭，與中國人民銀行組成監管組織，監督其貸款業務。但是，監督職責沒有明確規定，缺乏科學統一的監管標準，難以有效監督。在實踐中，銀監會，中國人民銀行和當地政府共同監督。但是，監管責任沒有明確劃分。因此，監督的責任落在政府身上。政府過度干預的結果是它阻礙了小額貸款公司的長期發展。

（四） 我國農村小額信貸貸款機制的不合理

農村小額信貸發放管理不完善，影響了貸款的有效性。在發放農戶小額信貸的過程中，沒有統一的經營管理方法和工作流程，制度本身也不夠嚴格。我我們必須明確：農戶信用評級、信貸發放和貸款三個不同的概念。否則就會出現導致信用評級只要評上就必須無條件發放貸款，使得評級決定貸款發放，嚴重與小額信貸初衷不符。信用是貸款的基本條件，從農村生產力發展水平來看，農村小額貸款過度發放的風險難以控制。[4]預期的回收率更難實現。此外，還沒有明確的法律來確定農民的評級是否得到社會認可。由此可知，農民信用評級的作用十分有限。農村幅員遼闊，農戶眾多，給予信用評級。繁重的工作量，加上信用社的不足，以及缺乏一套成形的操作規則，導致了一些地方似乎片面追求貸款和貸款數量的現象，給了農村小額信貸推廣造成潛在威脅。

（五）農戶信用低下，違約現象嚴重

調研中發現，有些農戶逾期不能還款，以湘西州瀘溪縣鋪市為例，筆者對該地區農村信用社進行調研，發現小額貸款貸款給農戶后，農戶對到期貸款不進行還款，信用低下，導致銀行出現大量壞賬。因此，農戶的信用大大降低，銀行和信用社在對其進行貸款時，十分謹慎，導致好的金融扶貧政策落實不到農戶，小額貸款扶貧成為空談。

三、武陵山片區小額貸款扶貧法律制度完善的對策

（一）制定專門的小額信貸法《小額信貸法》

筆者認為，關于小額信貸方面的法律法規，只是粗直線條的由各個銀行的規范性文件規定，缺乏統一性，并且立法層級低，就還款期限而言，各大金融機構雖然規定的差不多，但是并未考慮農業周期性，以及小微企業 的發展盈利周期，因此，可以專門出臺《小額信貸法》對貸款周期進行具體規定，對此，筆者認為可以借鑒孟加拉國《鄉村銀行法》關小額貸款法律制度。[5]解決貸款周期短問題，確保農戶和小微企業能夠擁有完整的資金鏈條，進而形成長效的運行機制，達到扶貧的效果，與此同時，降低貸款利率，這方面可以借鑒孟加拉國的《鄉村銀行法》進行貼息補助，確保農戶和小微企業能夠貸得到貸款。與此同時，各個銀行和金融機構可根據《小額信貸法》就相關還款期限、貸款利率、等進行細化，從而有利于小額信貸扶貧的順利開展。

（二）明確其主體地位，確保農村小額信貸扶貧政策落實

對于商業銀行，農村信用合作社等傳統金融機構，其法律地位已在法律中明確界定。他們都是我國的合法金融機構。目前，必須對這兩種小額信貸機構主體的法律地位進行明確：一是非政府組織的農村小額信貸機構;二是“只有貸款不存”的小額貸款公司。關于非政府組織開展的小額信貸機構，由于其主要是進行扶貧，幫扶農民脫貧，因此法律應該對其主體地位進行明確。法律應規定，當他們滿足金融市場的某些準入條件時，應允許他們開展一定范圍的金融業務。對于小額貸款公司而言，其實際上開展的是金融機構的業務，同時在農村小額貸款扶貧方面發揮著重要作用，因此，應當確定其為準金融機構。[6]另一方面，我們應該積極立法，通過法律手段促進非政府組織與傳統金融機構的合作，促進小額信貸的不斷進步。

（三）建立健全監管機制，確保農村小額信貸扶貧得到落實

對于商業銀行，農村信用社等傳統金融機構開展的小額信貸扶貧項目，有正式的金融監管部門銀監會對其進行監督。商業銀行和農村信用合作社以及其他小額信貸機構可以吸收公共存款。市場涉及面積廣，交易規模巨大。因此，應對這類小額信貸機構進行審慎監管。[7]但是，在實踐中，傳統的金融服務項目不同于農村小額信貸，因為兩者之間的差異，我們不能采用相同的手段來進行規范。我們可以參考傳統的銀行業務，結合這些項目的特點，考慮他們對資本充足率，債務比率，審計原則，風險調整等的特殊要求，以制定一套適合他們的監管方案。這樣，有利于他們的長遠發展。

對于非政府組織小額信貸可以采用非審慎監管原則，因為非政府組織小額信貸的主要資金來源是國內外捐贈和資金，不能吸收公共存款，與傳統相比金融機構，小額信貸的市場風險較小。對于非政府組織的小額信貸，我們可以讓投資者或捐贈者委托第三方管理，加強審計，無需政府干預。如果非政府組織違反小額信貸法，應采取法律措施通過司法機關對其進行懲罰，這將有助于建立更加全面的法律監督制度。從而有利于農村小額信貸扶貧的政策落實。

（四）建立小額貸款扶貧風險防范機制，建立聯動產業扶貧模式

小額貸款扶貧，其目的是服務于“三農”服務于廣大農戶，進而實現農戶脫貧，農村脫貧，為農村金融發展提供安全保障，因此，銀行放貸人員必須熟知相應的法律法規，信貸人員必須在農戶和小微企業符合申請小額貸款的前提下發放貸款，必須嚴格按著有關放貸標準進行放貸，只有如此，才能降低信貸風險。其次，嚴格辦貸程序，這里的嚴格辦貸程序，不是簡單的增加放貸審批流程，而是精細化，精簡辦貸程序，既提高貸款效率，又嚴格貸款辦理程序，使得農戶貸款簡潔，高效便民。[8]對于評級制度，信用制度，要進行嚴格劃分，制定相應的制度規則，精細化辦理，深入農戶家中調查，對于符合條件的用戶發放小額貸款，對于不符合條件的，不發放貸款，確保小額信貸真扶貧、扶真貧。

小額信貸扶貧，不單是只出扶貧貸款，單純的進行資金支持滿足不了廣大農戶的需要，調研中發現，農村地區，特別是農戶的文化水平不高，因此，對于農村扶貧，小額貸款扶貧+產業模式理念扶貧兩手都要抓，兩手都要硬，基于此，中國人民銀行可以出臺相應的產業扶貧政策，對于農戶進行產業專業素養培訓，筆者認為可借鑒孟加拉國針對婦女發放小額貸款之前的上崗培訓，增加農戶和廣大農村的小微企業的企業運營模式，從而使得小額貸款扶貧形成真正的扶貧+產業鏈模式。進而使廣大農戶脫貧。

（五）建立健全信用機制

完善小額信貸法律制度應建立健全信用機制，首先對符合申請條件的農戶進行信用調查，根據調查報告，確立其誠信等級，并建立誠信檔案，對農戶的信用狀況、道德水平進行持續跟蹤。[9]信貸部門在提前審批貸款時，應以信貸檔案為依據，全面審查貸款項目的風險、市場發展前景和貸款回收因素，確定是否發放貸款、貸款數量、貸款利率和期限;加強對貸款的監督管理。確保農民按審批目的使用信貸資金，防止非法使用貸款發生的事件;最后，將歸還貸款情況記錄在農民個人信用檔案中，并對其信用等級進行調整。為使信用體系真正在我國農村小額信貸發展中發揮積極的作用，還應當建立配套的懲罰與獎勵制度。對于信用一直較好的客戶，應當使其得到保持信用良好的獎勵，可以在法律允許的范圍內給予其一定的利率或者其他優惠。同時，對于信用不良的客戶，應當使其承擔一定的法律后果。

參考文獻：

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[9]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，1999.

（李偉鵬系吉首大學法學與公共管理學院 2017級法律碩士研究生;劉瑩系吉首大學法學與公共管理學院2018級碩士研究生;余昭睿系吉首大學法學與公共管理學院2018級碩士研究生）