轉型背景下的深圳城市更新政策趨勢研究

劉凱崢 王振國

摘要：深圳這座年輕的城市，在不到30年的時間里實現了社會經濟及城市建設的巨大飛躍，城市更新的貢獻及重要性不言而喻，但是快速發展的同時也帶來一系列問題，轉型的需求日漸增強，這都推動了深圳城市更新政策在探索中不斷完善和規范，未來深圳的城市更新政策將在保障公共利益、優化空間布局、提高環境品質的基礎上向著不斷精細化、高效化的方向演變。

關鍵詞：城市更新;政策;轉型;變遷;趨勢

中圖分類號：TU984.114 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-0495-02

深圳從一個小漁村起步，一舉成為國內城市化發展的典范和改革開放的窗口，可謂創造了無數個奇跡，歷史造就了深圳在工業化和城市化方面的極具競爭力的優勢，過去的幾十年里深圳加速發展的工業建設和城市建設，在諸多方面都取得了高質量的成就。但是也讓深圳遇到了各方面的問題，人口激增導致土地、空間壓力。資源、環境對發展的制約越來越嚴重，據統計，深圳市行政區域總面積1997平方公里，可建設用地上限1004平方公里，截至2017年底已使用983平方公里，僅剩21平方公里，土地增長速度遠遠難以滿足城市發展的需要。一系列問題的產生倒逼深圳城市更新政策不斷演進。

一、城市更新的原因

（一）二元結構明顯，城市功能失衡

由于深圳建設初期存在二元化管理（即關內和關外），城市發展過程中特區外部分空間布局的嚴重不合理，土地利用方式低效無序，沒有科學合理的規劃和有效管理，很多鄉鎮的格局還有明顯的工業痕跡，很多地區有一半以上用地屬于工業用地，相關設施配備不能滿足城市發展的要求，特別在醫療和城市交通條件方面缺乏合理的硬件配備，使城市發展遇到了阻礙。

（二）非戶籍人口龐大.人口結構倒掛

深圳是一線城市，流動人口眾多，據統計2017年底深圳本地戶籍人口僅占深圳總人口的32%，大部分為流動人口。而這數量龐大的流動人口中大部分為農村人口，這些都說明了深圳的城市產業結構需要進行科學合理的調整，還有大部分城市流動人口收入低，居住在城中村，導致大量的公共資源被占用，也使得社會治安管理方面面臨壓力，引起不同層次的社會問題。

（三）村股份制經濟封閉，難以適應深圳社會經濟發展

深圳的城中村有明顯的村集體性質，和股份公司一樣，都是相對不開放的經濟結構體，首先是股份結構不夠開放，原村民作為管理者使得外界社會資本不能順利有效的進入，主要經營項目是土地和物業出租，發展受到很大限制;其次，土地對于城中村的村民來講是賴以生存的基地，這些資源不能有效的參與城市規劃和分工，絕大部分土地只能用來出租，形成封閉低效的經濟運行系統。村里股份公司掌控著大量的用地，且土地不能有效利用，對深圳城市的發展構成了阻礙，需要進行科學合理的規劃和整合利用。

可見，深圳在城市發展的轉型過程中，城市更新成為解決當前問題的重要途徑。

二、深圳城市更新政策的變遷

（一）2004-2008城市更新前期探索階段

這一階段尚未提出正式的“城市更新”的概念，主要還是以城中村、舊工業區為主的改造，并有針對性的出臺了相關政策文件。這一階段的改造還是在已有的政策框架內開展，并未對規劃、土地等相關政策進行大的突破。具體而言，一是城中村、舊工業區改造必須依照法定圖則，規劃為公共配套設施或基礎設施用地的需貢獻給政府;二是產權明晰，合法外土地需要確權后再行改造;三是城中村、舊工業區改造需引入市場主體的，按照招拍掛的方式確定，實施主體獲得土地后按規劃開發建設，并對原業主進行補償安置;四是地價標準上城中村、舊工業區改造基準地價與市場相當。

這一階段城市更新成效一般，200個城市更新項目中僅有漁農村、崗廈村等少數幾個城中村改造取得突破性進展。主要是由于政策配套不完善，項目存在較大不確定性;很多合法外用地無法確權;基準地價高，利潤空間有限，限制了市場的積極性。

（二）2009-2015城市更新政策建立階段

2009年在，在廣東省“三舊”改造的大背景下，深圳出臺了《深圳市城市更新辦法》，全面啟動城市更新工作。這一階段，深圳就城市更新的規劃編制、產權處置、土地出讓、利益分配等進行了系統的政策創新，建立了“政府引導、市場運作、規劃統籌、利益共享”的模式，存量土地開發進入了一個全新的階段。具體而言，一是創新了城市更新單元制度，突破了地塊坐標為準的嚴格管控，允許單元范圍內的騰挪和置換;對容積率進行了優化，分為政策性容積率和技術性容積率，相較原法定圖則大幅提升，保障了項目實施，成為政府和市場之間利益協調的重要平臺。二是產權要求方面，允許不超過40%的合法外土地納入城市更新，前提是貢獻20%的土地，這樣政府和市場之間達成了利益共享，促進產權進一步明晰;三是創造性地提出了協議出讓，保障參與城市更新的實施主體獲得土地，吸引了市場主體的參與。四是地價標準上，仍然按照原有政策依基準地價繳交，但基準地價上浮頻率大大降低，在市場價格水漲船高的情況下，相當于變相優惠，降低了實施成本。

（三）2016-2018年，城市更新規范實施階段

經過多年的一系列探索和創新，深圳城市更新政策體系已經逐步完善，項目實施也推進較為平穩，但由于前期階段過度依賴市場，也出現了大型公共設施難以落實、大量產業用地被改造為居住用地等非產業化用途、市場主體“挑肥揀瘦”以及“囤地”情況嚴重，項目空間分布“碎片化”等問題。因此針對此類情況，深圳在原有政策框架基礎上進行改良，進一步強化了政府引導的作用，逐步提高更新中的公共配套設施、配建保障性住房和創新型產業用房等的比例要求，對于配套嚴重稀缺的地區，創新更新單元制度，政府主導編制規劃，在空間分配上進行政策傾斜;二是更加注重產業空間保障，通過一系列管控手段限制工改商、工改居，引導舊工業區升級改造和綜合治理，保障產業發展空間;三是優化空間布局，尤其是對城中村開展專項分類引導，提高了更新的整體眭、系統性和有序性。

三、深圳城市更新政策的趨勢

經過多年的發展和探索，深圳城市更新政策為城市發展提供了大量的空間，使得深圳市的發展有了空間和土地上的保障。截至2018年12月，深圳市已列入城市更新計劃項目共計746項，已批城市更新規劃項目447項，規劃批準開發建設用地33.67平方公里;累計簽訂土地使用權出讓合同604項，供應用地面積約17.03平方公里。深圳城市更新為社會經濟發展提供了重要的支持和保障，特別在硬件方面，例如空間和土地，以及軟件方面例如資本和文化這些軟實力的元素成為城市發展的新動力。深圳的城市更新政策還將不斷地完善和發展：

一是城市更新工作更加合法規范，操作流程更加高效。深圳將以“打補丁”的方式不斷深化完善城市更新政策體系。在此基礎上，還將進一步制定了大量配套的技術規范和操作指引。

二是對城市更新管理的機制進行革新。采用創新思維觀念、協調市區不同政府的方式來改進城市更新管理機制。2009年以來，城市更新機構也不斷發生著職能變化，從城市更新辦公室，到更新局，再到后來的區級放權改革，使得城市更新相關工作的一系列舉措得到優化，例如審批環節、申報材料等等，可以看出，深圳城市更新政策不斷趨于精細與規范。

三是優先保障公共利益。通過獎勵措施鼓勵申報主體貢獻更多的公共利益用地、配建合適的公共設施。將公共利益用地的“整備”與更新項目的實施進行捆綁，促進公共利益的實施。

四是對空間土地資源進行合理規劃和配置?？臻g土地資源的配置是城市更新工作的重點內容，《深圳市城市規劃標準與準則》對深圳市建設用地密度分區和地塊容積率確定的基本框架進行了確定，《深圳市城市更新單元規劃容積率審查技術指引（試行）》也對城市更新項目方面的事宜進行了指導，例如基礎建筑面積、轉移建筑面積和獎勵建筑面積。

五是更加注重城市環境品質。重視城市更新項目的環境品質營造，通過多種手段強化項目的城市設計與建筑設計品質。針對拆除重建類城市更新項目，通過修訂相關技術規定，強化城市設計研究，實現城市綜合價值最大化。