基于SWOT視角下我國公益性環境監測機構發展趨勢研究

謝文理 朱凱 施昕瀾 蔣少杰 薛銀剛

摘要：公益性環境監測機構是我國環境監測領域中的一面旗幟，為我國環境保護事業的發展做出過卓越貢獻。本文采用SWOT分析法，對當前公益性環境監測機構自身存在的優勢和劣勢進行深入研究，客觀分析了其面臨的歷史機遇和挑戰，提出了加快垂直管理體制改革，加強隊伍能力建設，加大資金扶持力度，強化新技術應用和拓展監測服務領域等方面的對策和建議。

關鍵詞：環境監測;事業單位;SWOT分析;發展對策

中圖分類號：X83 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）05-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.085

Abstract：The public welfare environmental monitoring institutions is a flag in the field of environmental monitoring and has made outstanding contributions to the development of environmental protection in China.This paper uses SWOT analysis method to implement investigative research on the existing advantages and disadvantages of public welfare environmental monitoring institutions. The historical opportunities and challenges was analyzed and the countermeasures and suggestions were proposed which included the reform of vertical management system， the capacity building of strengthen team， the increasing support of finance， the application of new technologies and the expanding of monitoring services.

Key word：Environmental monitoring;Public institution;SWOT analysis;Development countermeasures

公益性環境監測機構主要是指隸屬于環保部門管理的事業單位[1-2]，是我國環境保護事業的中堅力量，為我國環境保護工作做出過大量貢獻[3]。國家高度重視環境監測工作，十八大以來國家不斷推進環境監測體制改革[4]。當前，我國的環境監測事業進入了一個新的發展時期，公益性環境監測機構正面臨著重大變革。省以下環境監測機構垂直管理[5]、行政事業性監測服務收費取消、第三方監測市場進一步放開等諸多舉措對原有的監測體系產生了巨大沖擊[6]，這些變化時刻提醒著公益性環境監測機構，要在改革的浪潮中找準自身的角色定位，不斷提高監測水平，更好的為政府及社會公眾服務。

1 公益性環境監測機構SWOT分析

SWOT分析法于20世紀80年代由美國舊金山大學管理學教授韋里克提出，通過對與研究對象密切相關的優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）和挑戰（Threats）四個方面進行比較分析和識別評價[7-9]。其中優勢和劣勢是內部自身影響因素，而機會和挑戰則為外界環境變化影響因素。本文擬采用SWOT分析方法，對公益性環境監測機構進行強弱危機分析，主要評價該機構的優勢、劣勢、面臨的機會和挑戰，以期對公益性監測機構自身發展進行全面深入分析和優劣勢定位，同時也為政府環保部門提供管理上的依據和建議。

1.1 公益性環境監測機構的優勢分析

1.1.1 監測設備齊全、手段多樣

隨著我國經濟發展和環境保護工作日益成為熱點，各級政府在監測能力建設上不吝財力。通過多年不斷投入，公益性環境監測機構配備了一批性能較為先進的監測設備，初步形成覆蓋水、氣、聲等多環境要素的自動監測網絡，無人機、激光雷達、衛星遙感天地一體化監測技術已具規模[10]。以江蘇為例，據有關數據統計顯示，全省各級環境監測機構主要儀器設備十余萬套，價值136億余元[4]。

1.1.2 高素質的監測人才隊伍

近年來，我國公益性環境監測機構的人才隊伍不斷加強。通過人才引進和監測技術比武等活動，機構監測人員的學歷層次不斷提高，監測技術水平也得到了極大鍛煉，人才快速成長并能獨擋一面。如蘇南某地級市環境監測中心，該機構在編人員88人，其中碩士以上學歷41人，占總人數47%;高級工程師以上19人，占總人數22%。高素質的人才隊伍，是環境監測工作高質量完成的有力保證，是公益性環境監測機構的重要優勢之一。

1.1.3 豐富的監測經驗和數據積累

我國環境監測體系建立始于20世紀70年代末期，1979年中國環境監測總站的成立標志著環境監測事情開始步入正軌。經過近四十年的努力，在幾代環境監測人的無私貢獻下，公益性環境監測機構在生態環境監測、驗收監測、污染源監測、執法監測等多個監測領域均取得了優異成績，為我國環境監測系統及環境管理部門培養了一大批技術精湛、水平過硬的優秀人才。另外，多年持續性的數據積累，使得公益性環境監測機構能夠在空間和時間尺度上說清環境演化規律，這也是其他環境監測機構不具有的優勢。

1.1.4 較強的社會公信影響力

社會公信力是一種無形的軟實力展現。公益性環境監測機構的社會屬性決定了其公平、公正的監測地位。目前，第三方監測市場方興未艾，但是在涉刑監測、執法監測、突發性應急監測以及涉及到重大社會輿論影響事件的環境監測，公益性環境監測機構仍然是環境管理部門和社會公眾的首要選擇。

1.2 公益性環境監測機構的劣勢分析

1.2.1 經費來源單一、設施仍顯不足

公益性環境監測機構多為全額撥款事業單位，所需經費均由地方政府全額保障。我國現仍處于發展中國家階段，經濟整體水平仍較落后。雖然環境監測工作日益受到國家重視，各級政府也投入了較多資金。但基礎薄弱、經費來源單一的現象仍然存在，部分公益性環境監測機構存在辦公場地狹小、監測設備落后、儀器更新困難等不利因素制約[11]。

1.2.2 激勵機制短缺、員工積極性難以提高

2017年取消行政事業性監測服務收費以來，公益性環境監測機構的人員工資由政府全額保證，服務性監測業務職能逐步放棄，由于行業間差距的存在和分配體制的欠缺，目前公益性環境監測機構的人員工資明顯低于其他行業，收入與受教育程度并不對等，機構內吃“大鍋飯”現象較為嚴重，存在“多做多錯”“干多干少一個樣”等類似錯誤觀點，員工的擔當性和創新積極性嚴重不足，制約了公益性環境監測機構技術水平的進一步提高。

1.2.3 地區發展不平衡，人才隊伍結構不夠合理

我國的經濟發展存在地區性差異，東部沿海地區經濟發展水平較高，環境監測硬件設施較好，人員經費待遇有保障，對優秀人才的吸引力較強，而中西部地區經濟發展相對較慢，環境監測基礎較差，吸引人才能力較弱，甚至存在儀器閑置無人會操作的現象[12]。另外，雖然各省市已經初步建成生態環境監測人才隊伍，但是環境監測行業核心人才比較缺乏，人才隊伍發展也不平衡，首先是人才結構不均衡，部分機構編制增加少，人員老齡化現象嚴重;而有的機構監測新人多，“傳幫帶”工作不到位，造成監測工作交替無法正常銜接;還有的機構“兩頭多中間少”，出現人才結構斷層，中堅力量堪憂。

1.3 公益性環境監測機構面臨的機會分析

1.3.1 國家的高度重視

國家“十三五”規劃明確將生態文明建設上升為國家戰略，習近平總書記多次強調要打造一支“特別能吃苦、特別能奉獻”的環境監測鐵軍。公益性環境監測機構作為環保部門的直屬機構，在政策和資金上均得到了國家的有利保障。為了進一步加強環境監測工作的客觀性、公正性，2016年以來中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發《關于省以下環保機構監測檢察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》和《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》，從政策上確立了公益性環境監測機構的主體地位，確保機構能夠高效有序運行 [13]。

1.3.2 “互聯網+”和大數據時代創新要求

2015年8月31日國務院印發《促進大數據發展行動綱要》。綱要的總體目標是立足我國國情和現實需要，推動大數據發展和應用，形成跨部門數據資源共享共用格局。在全球信息化快速發展的大背景下，大數據已成為國家重要的基礎性戰略資源。 “互聯網+”時代對大數據分析的需求與公益性環境監測機構擁有的大數據積累和多要素自動監測網絡能夠相得益彰，能夠進一步提高環境監測數據的真實性和公開性，增強環境監測工作與社會普通民眾之間的互動，對提高環境保護的效果和水平具有重大意義[14-15]。

1.3.3 社會公眾對于美好環境的需求

十九大指出現階段我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾對于優美生態環境的渴求日益強烈。公益性環境監測機構在環境監測領域充當了政府代言人的角色，監測結果具有權威性、公正性的特點，深受人民群眾信賴，這既是對公益性環境監測機構已有工作的肯定，也對機構今后的發展提出了更高要求[16]。

1.4 公益性環境監測機構面臨的挑戰分析

1.4.1 監測工作易受地方干預

國外發達國家環境監測實行政事分離制度，即監管屬于政府機構，具體的檢測任務則通過市場機制由企業承擔。長期以來，我國公益性環境監測機構作為地方政府部門的附屬單位，在人員編制、經費保障、干部任免等多個方面都受制于地方，在部分地方政府部門的授意下，篡改監測數據的現象屢有發生。雖然國家正在推行省以下環境監測機構垂直管理體制改革，但受多方面因素影響，該項工作目前進展較為緩慢，需要一個較長的過渡期，現階段公益性環境監測機構受行政干預的風險依然存在。

1.4.2 新興環境監測機構入駐市場帶來沖擊

2018年在全國生態環境系統深化“放管服”改革轉變政府職能視頻會議上，李干杰部長強調要創新生態環境監測等公共服務供給模式，有序開放生態環境監測市場，鼓勵社會監測機構廣泛參與污染源自行監測、清潔生產審核等監測活動。第三方環境監測機構的介入，為環境監測行業注入了新的活力，帶來了大量資金，同時引入了先進的儀器、方法和管理經驗，增強了環境監測機構的競爭力，客觀上有利于環境監測行業的良性發展[17]。

但第三方環境監測機構對傳統公益性環境監測機構的沖擊也是不言而喻。由于體制靈活、人員流動性強，第三方環境監測機構充滿活力，人員構成多以年輕人為主，其分配獎勵機制也能充分調動員工的積極性。服務意識強、工作效率高，這些都是公益性環境監測機構現階段所不具備的優勢。在市場經濟杠杠指引下，公益性環境監測機構員工跳槽至第三方環境監測機構的現象并非個案，對公益性環境監測機構的未來發展有深遠影響。

2 公益性環境監測機構發展對策及建議

2.1 強化新技術應用、實現信息數據共享

強化高新技術的應用，加強大數據、人工智能、衛星遙感等高新技術在環境監測和質量管理中的應用，通過對環境監測活動的全程監控，實現對異常數據的智能識別、自動報警。開展環境監測新技術、新方法和全過程質控技術研究，加快便攜、快速、自動監測儀器設備的研發與推廣應用，提升環境監測科技水平。

充分利用“互聯網+”，建立環境質量監測原始數據直傳平臺，全面實施監測數據聯網，實現監測數據大聯網與集成共享的新格局。充分發揮大數據平臺的集成共享作用，加強生態環境監測數據資源開發與應用，開展大數據分析，推進環境監測業務系統間的融合創新和協同應用。要構建數據關聯分析系統，開展環境質量與污染源、社會經濟數據間的時空分析和智能化應用表征。突出生態環境監測網絡建設重點任務，統一規劃布局監測發展目標。大力推進水、氣、聲等生態環境要素數據的共享與互聯互通，滿足環境管理和社會公眾需求。

2.2 加快垂直管理改革、避免不當干預

加快省以下環境監測機構垂直管理改革步伐，人事關系、資金撥付轉隸上級部門，徹底解決地方政府對公益性環境監測機構的掣肘。完善相關制度，明確領導監管責任、健全質量管理體系，提高質量監管能力，加大對違法行為的處罰力度，堅決抵制相關部門對環境監測工作的不當干預。

2.3 加強隊伍能力建設

按照國家有關生態環境監測機構編制要求，落實各級公益性環境監測機構的人員、裝備配置。認真貫徹落實生態環境保護人才發展中長期規劃，組織實施環境監測專業人才培養工程，加強環境監測人員培訓，提升環境監測隊伍素質[18]。

深化現有的獎勵分配制度，創新非物質性榮譽激勵機制，加強員工的精神文明建設，引導其樹立正確的人生觀、價值觀，提高員工在環境監測工作中的積極性和社會服務意識。

2.4 加大公共財政資金支持力度

按照環境監測機構管理體制要求，督促各級政府加大環境監測資金投入力度，將生態環境監測網絡建設運行維護經費、環境監測工作運行經費、生態環境監測平臺建設運行維護經費等全額納入同級財政預算予以重點保障，確保公益性環境監測機構能夠正常有效運行。

2.5 因地制宜、拓展服務領域

公益性環境監測機構因所處區域不同，環境監測側重點也會有所差異。各地機構應因地制宜、揚長避短，根據所在區域特點及自身優勢，適時開展特色性監測服務，廣泛參與社會公眾活動，努力提升監測機構的社會影響力，進而為自身贏得更多的發展潛力。

3 結語

當前，我國的環境監測事業正處于歷史變革的關口，機遇與風險并存。在這場浪潮中，公益性環境監測機構如逆水行舟，不進則退。面對環境監測機構垂直管理體制改革的歷史機遇，公益性環境監測機構應及時抓住機會，客服不足、充分揮發自身優勢，創新機構體制，加強組織管理和新技術應用，想方設法調動員工工作積極性，努力提升數據質量和社會服務意識，力爭成為我國環境監測領域的一面旗幟。

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收稿日期：2019-04-02

作者簡介：謝文理（1982-），男，東南大學碩士，工程師，研究方向為環境監測和環境管理。