貴州省地方政府債務風險產生原因及風險化解研究

馬林

（貴州財經大學商務學院，貴州惠水 550600）

1 貴州省近年經濟增長狀況以及增長的原因

1.1 貴州省近年經濟增速狀況

自2011年以來貴州省經濟出現高速度增長，增速均高于全國平均水平，尤其是進入2012年以后，GDP增速表現更為不俗，連續7年排名全國前三名，令全國為之矚目。表1是貴州省經濟增長速度與全國水平的比較。

1.2 近年貴州GDP高速增長的原因

2008年美國次貸危機引起了世界性的金融危機爆發，由于中國是美國最大的出口國，中央政府擔心美國次貸危機對中國經濟產生嚴重的負面影響，實施了4萬億的經濟刺激計劃用于基礎設施投資，其中，中央政府出資1.2萬億，地方政府配套出資2.8萬億。正是基于這一經濟和政治背景下，貴州省大力進行基礎設施投資建設，經濟在短期內開始出現快速增長。根據貴州省政府頒布的數據，2012年貴州全省鐵路投資比年度計劃目標250億元多72億元，達到322億元，鐵路投資總額位居全國第三，西南第一，創歷史新高。因此就出現了貴州省GDP增速從2011年全國排名第5，到2012年GDP增速躍居到全國排名第一。貴州省政府認為基礎設施不足和落后是制約貴州經濟發展的主要短板，因此貴州省近幾年來一直把“補短板，強基礎設施”作為本省經濟發展的突破口，2012年以后貴州省繼續保持道路、鐵路等公共基礎設施投資的高速增長態勢。除此之外，貴州省大力展開產業園區、經濟開發區等建設，要求每個縣區至少建設1個產業園區，以此來招商引資，實現經濟的跨越式發展，GDP增速在2012-2018年連續7年保持在全國前3名。

然而，貴州省經濟基礎本身就很薄弱，財力匱乏，財政多年都是赤字，靠中央政府的轉移支付來維持必要的行政開支運轉。表2和表3是對貴州省2015年-2018年財政收支狀況的一個反映。

從表2可以看出，貴州省自2012年至2018年，一般公共預算收入均小于支出，且一般預算收支缺口較大。而且從分級一般公共預算收支來看，市縣級的一般公共預算支出均大大高于一般預算收入，如表3所示。那么，貴州省大規模的基礎設施投資資金從何而來？只能依靠大規模的舉債。因此從本質上來講，貴州省經濟高速增長是依靠大規模舉債融資獲得的，高速的經濟增長實際上是“借來的增長”。

2 貴州省近年債務狀況及債務風險

2.1 貴州省近年債務規模狀況

貴州近幾年之所以能取得如此之快的發展，與大規模的基礎設施投資密不可分。而基礎設施投資所需資金，主要是通過政府舉債籌措，導致近年來貴州債務規模處于相當高的水平。債務規模指標不僅體現在絕對數值上，同時還體現在相對數值上，債務率這一指標真實地反映了一國或地區的真實負債狀況，而且使不同地區之間有了可比性。由于各省狀況差距很大，本文用債務率指標來反映貴州的債務規模狀況，以便和其它省區進行比較。近年來貴州省無論是債務絕對規模還是相對規模，在全國各省中都處于較高水平。更為矚目的是，自2013年以后，貴州省債務規模呈現井噴式的擴張，債務率水平一直高居全國前三位，這一事實充分印證了貴州近年來的經濟高速增長是“借來的增長”這一論斷。表4反映了貴州省近年來的債務規模狀況。

表1 貴州省近年經濟增長速度與全國比較

表2 貴州省2012-2018年一般公共預算收支狀況表 單位：億元

表3 貴州省2012-2018年分級一般公共預算收支狀

表4 貴州省2012-2018年債務規模狀況

注：

（1）2013年債務余額數據為2013年6月末審計署審計所得數據。

（2）債務率=年末債務余額/綜合財力

其中，綜合財力=公共預算收入+基金收入+中央轉移支付+國有資本經營預算收益

（3）2013年6月份國家審計署對全國債務審計之前，缺少各省債務的真實數據，因此無法計算比較得出貴州省債務在全國排名。

2.2 貴州省地方政府債務風險分析評估

2.2.1 地方債務產生的風險表現

貴州省近年的巨額債務在推動經濟高速增長的同時，也積累了諸多風險。這些風險主要表現有財政風險、金融風險、道德風險、償還期限風險。具體如下：

財政風險是指由于到期償還債務，給財政造成很大的債務償還壓力。在貴州省財政赤字本就比較大的情況下，償債壓力是巨大的。加之貴州省的許多投資項目都是基礎設施建設項目，投資回收期長，短期內財政收入用于債務償還債務壓力之大可想而知。

金融風險是指由于債務不能按期償還本金的情況下會造成金融系統風險的產生，因為地方政府債務資金主要來源于金融機構。據2013年國家審計署對全國地方債務審計結果，2013年末地方政府債務余額資金70%來源于銀行貸款，由于貴州省金融機構主要以銀行為主，這一比例尤為更高。因此當前貴州省地方債務所引發的金融風險是相當大的。

（1）道德風險是指由于政府影響項目的決定權從而導致貪污腐敗、利益輸送和投資過度。

（2）期限風險是指債務的還款期限與投資期限錯配。地方債務資金期限一般為3-5年的短期資金，而投資期限比較長。貴州省的債務還款高峰集中在2017-2019年，當前正是償債壓力最大的時候。

2.2.2 貴州省地方政府債務風險測度評估

一般用于評估地方政府債務風險的指標有三類：一是債務負擔指標，該指標又細分為三個二級指標，即負債率、赤字率和債務依存度；二是債務償還能力指標，用償債率或負債率表示；三是債務資金使用指標，該指標又細分為三個二級指標，即債務期限結構、債務資金收益率、債務資金的資產形成率。為簡單明晰便于與全國做比較，本文選用負債率和債務率兩個指標來分別反映貴州省的債務負擔和債務償還能力，并將債務率和全國其他省份進行比較。而債務資金使用指標由于無法獲取債務的具體時間和收益，無法進行計算得出具體數值，故本文僅用負債率（債務余額/GDP）和債務率（債務余額/綜合財力）兩個指標來反映貴州省近年的債務風險狀。

通過對貴州省負債率和債務率這兩個債務風險預警指標可以看出，貴州省近年來在取得高速發展的同時，債務風險也已經積累到了很高的程度。如此高的債務風險，對該省的經濟平穩運行帶來許多負面的影響，例如民營企業融資困難、就業難、物價水平高等。因此，貴州省當前經濟發展中面臨的一個重要任務就是如何化解地方政府債務風險。

3 貴州省地方政府債務風險產生的原因分析

3.1 財力薄弱是導致貴州省債務償還風險的根本原因

按照相關財政理論，經濟增長同時會帶動財政收入的增加。然而貴州省的經濟發展與東部發達省份一個明顯的差別是，經濟增長的同時并沒有帶來財政收入同比例增長，尤其是縣、鄉級財政收入更少，導致僅靠財政收入無法滿足政府基礎設施投資需求。從表2和表3可以看出，貴州省2012—2018年經濟高速增長的同時，一般公共預算的財政收支赤字也同時增加，尤其是市縣級的赤字增加幅度更大。赤字的擴大意味著用于償還債務的資金來源更少，這是貴州省債務償還風險的根本原因。

3.2 基礎建設和民生建設需求高是貴州債務風險的客觀原因

經濟發展中需要在基礎設施建設（如道路交通、學校）和民生投資（如保障房、經濟適用房）的投資占整個投資的比重高于中、東部省份。就基礎設施建設來說，由于地處多山地區，地理因素的差異極大，同樣里程的公路所需建造成本大大高于東部和中部省份的市、區和縣。此外，由于經濟水平發展整體落后于中、東部省份，貧困人口比例高，政府用于保障民生的投資（如保障房）就較多。而經濟發展落后又導致財政收入水平低，財政收入來源少，面對日益增長的基礎設施和民生建設投資需求，財政收入遠遠不能滿足，西部欠發達省份只能依靠大量舉借外債來彌補這種收支缺口。加之基礎設施建設和保障房建設這類投資期較長且收益甚微，甚至無收益，導致近幾年西部省份市、縣（區）地方政府債務呈現逐年增長的趨勢。

3.3 片面追求GDP高速增長的政績意識是貴州省債務風險的主觀原因

我國現有的政府官員激勵機制中，經濟增長指標占據很大比重,導致地方政府官員晉升錦標賽式競爭，這種考核機制導致地方政府官員片面追求GDP高速增長的政績意識。貴州省在地方財力有限的情況下，為了在短期內取得任職內的GDP高速增長，其最優選擇是通過舉債進行基礎設施投資。

3.4 投融資管理體制不健全是導致貴州省債務風險的制度原因

投融資管理體制不健全是導致地方債務不斷膨脹的一個主要原因。目前，貴州省融資平臺數量多，融資決策主體及償還主體不明確，投資決策失誤責任主體不明確，導致債務風險向下任政府轉移。舉債不受制度的約束，導致貴州省近年債務急劇膨脹。

4 貴州省化解地方政府債務風險的對策

目前貴州省正是債務償還的高峰期，債務風險已經暴露出來。2019年第一季度，貴州省GDP增速為10.1%，較去年第一季度有所下降。如果不能化解當前債務風險，貴州省經濟增長速度就會下降。本文針對貴州省債務風險產生原因，提出以下化解風險的對策建議。

4.1 嚴格控制地方債務規模

鑒于當前我國的財政體制和經濟發展狀況，地方政府不借債是不行的，但是要根據地方政府自身財力狀況和基礎設施建設需要舉借適當規模債務。借鑒日本的做法，建議實行限額管理，嚴格控制地方債務規模，由全國人大對地方政府舉債設置規模上限。地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額。省級地方政府短期舉債規模向全國人大申請，獲得批準后才能舉債。市、縣（區）地方政府舉債規模向省人大申請，獲得批準后才能舉債，并報全國人大備案，全國人大對市、縣（區）的債務限額進行間接指導監督。

4.2 完善對地方政府債務的管理

加強對地方政府債務的管理，解決“舉債主體、債務用途、償還方式”的問題。2014年新《預算法》已經明確了地方政府可以作為主體舉債，然而對于如何管理、債務用途、償還方式等，我國目前尚無明確的系統的規定。同時，對于地方政府債務信息的披露，也缺少相應的監管部門。因此，本文認為解決當前我國地方政府債務中管理混亂、債務透明度低的關鍵舉措是健全地方債務管理法規，并設立獨立的管理和監督機構部門。

4.3 用市場化的方法疏導化解地方債務風險

對于貴州省地方政府債務風險的防范和控制不僅要采用“堵”的方法，即規模限額管理，同時還要采用疏導的方法。目前許多地方政府對自身債務的風險持過于樂觀的態度，加之大量隱性債務的存在，加劇了地方政府債務的真實風險。十九大報告指出，要加快多層次資本市場建設，尤其是加快債券市場的發展。地方政府債務的依法依規，不僅有利于地方政府低成本、低風險的融資，而且有利于債券種類的發展，優化市場主體工具箱配置。基于此，本文提出，可以發行地方政府債券置換存量債務，再將地方政府債券投放到資本市場流通交易，讓市場對地方政府債券的風險進行評價，這樣可以使債券的隱性風險得以顯性化。暴露風險未必是壞事，因為一旦大量累積的隱性風險集中爆發，將會對金融市場帶來沖擊，也會對宏觀經濟帶來負面的影響。美國市政債券占美國GDP總量比重很大，就是因為市政債券可以在資本市場上流通，把風險控制在市場可接受的水平之內。此外政府債券置換存量債務，還可以有效降低地方政府舉債成本，解決“短借長用”資金錯配問題，是穩增長、防風險的重要舉措。