淺析我國低空開放對空域管制的影響和對策

姜偉波

【摘 要】民航強(qiáng)國戰(zhàn)略構(gòu)想進(jìn)入了航空領(lǐng)域，通用航空在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日益突出，通用航空對低空空域的需求不斷增長，低空空域的利用遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于通用航空的發(fā)展，本文通過低空開放對空域管制造成的影響進(jìn)行了分析并提出了相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】低空空域;通用航空;空域管制;影響;對策

中圖分類號： V355;F562 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 2095-2457（2019）17-0101-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.17.048

0 概述

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)迅猛發(fā)展，改革開放的進(jìn)一步深入，民航強(qiáng)國戰(zhàn)略構(gòu)想進(jìn)入了航空領(lǐng)域。通用航空在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會事業(yè)中的地位日益突出，通用航空的重要程度也不斷提高，國務(wù)院、各省市相繼出臺了大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的措施政策，大力發(fā)展通用航空的時機(jī)已成熟，通用航空產(chǎn)業(yè)將成為更具競爭力的朝陽產(chǎn)業(yè)。通用航空是民航完整產(chǎn)業(yè)鏈中的重要環(huán)節(jié)。2016年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，各省市分別制定“十三五”通用航空規(guī)劃，通用航空的發(fā)展進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，通用航空對低空空域的需求不斷增長，低空空域的利用遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于通用航空的發(fā)展。因此，如何有序、科學(xué)地開放利用低空空域，制定切實(shí)有效的低空開放的措施，確保通用航空飛行器在低空的飛行活動的管控安全有序，具有十分重要的意義。

1 空域及我國空域的劃分

空域又稱可航空間，是指飛機(jī)飛行所占用的空間，如同土地、海洋一樣，是一個國家非常寶貴的自然資源，蘊(yùn)藏著極大的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值。空域一般可劃分為情報區(qū)、控制區(qū)、咨詢區(qū)和特殊用途區(qū)4大類。我們通常所說的空域一般指控制區(qū)。

我國將空域劃分為A、B、C、D四個類別，A類空域為高空管制區(qū)域，在我國境內(nèi)地球表面6600米以上的空間劃分為若干個高空管制區(qū)域，只允許儀表飛行規(guī)則（IFR）飛行。B類空域為中低空管制空域，6600米以下的空間劃分為若干個中低空管制區(qū)域，允許儀表飛行規(guī)則（IFR）和目視飛行規(guī)則（VFR）飛行。C類空域為進(jìn)近管制區(qū)域，通常是指在一個或幾個機(jī)場附近的航路匯合處劃設(shè)的便于進(jìn)場和離場的航空器飛行的管制區(qū)域，它是高空管制空域或中低空管制區(qū)域與機(jī)場管制區(qū)域的連接部分，允許儀表飛行規(guī)則（IFR）和目視飛行規(guī)則（VFR）飛行，其高度為6000米以下最低高度層以上，水平范圍通常以機(jī)場基準(zhǔn)點(diǎn)為中心半徑50公里或走廊進(jìn)出口以內(nèi)的除機(jī)場塔臺管制范圍以外的空間。D類空域為機(jī)場塔臺管制區(qū)域，通常包括起落航線、第一等待高度層（含）及其以下地球表面以上的空間和機(jī)場機(jī)動區(qū)，允許儀表飛行規(guī)則（IFR）和目視飛行規(guī)則（VFR）飛行。

目前，我國有關(guān)部門提出將3000米以下的空域初步分為3類：管制空域、監(jiān)視空域、報告空域。

2 我國現(xiàn)行空域管理模式及弊端

2.1 我國的空域管理概述

目前的空管體系是由空域管理、空中交通流量、容量管理和空中交通控制三層構(gòu)成。空管體系作為國土防空體系的重要組成部分，是國家實(shí)施空域管理、保障飛行安全、實(shí)現(xiàn)航空高效運(yùn)輸?shù)挠行蜻\(yùn)行的核心體系。

我國實(shí)行的是“統(tǒng)一管制，分別指揮”的航空管制體系。國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國的航空管制工作，主要空域均由空軍組織實(shí)施管理。軍、民航分別設(shè)有相應(yīng)的管制管理機(jī)構(gòu)。航路內(nèi)的飛行活動由民航提供管制指揮，航路外的飛行活動由軍航負(fù)責(zé)管制指揮。

根據(jù)相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，空軍代表國家承擔(dān)對全空域的管轄權(quán)，民航空管部門負(fù)責(zé)對航路內(nèi)的飛行實(shí)施指揮。從空域的行業(yè)管理而言，由于用途、機(jī)場歸屬等方面的因素，我國能夠執(zhí)行空域指揮的部門主要包括軍航、民航管制部門。國家體育總局、航空工業(yè)部門和公安部警用直升機(jī)辦公室也可執(zhí)行特定范圍的空域指揮，但在執(zhí)行飛行作業(yè)時需向軍航進(jìn)行必要的申報、審批或備案程序。

因此，可以看出，我國的空域分別由軍民航兩個系統(tǒng)實(shí)施管理，空軍承擔(dān)全空間層，面積達(dá)1430萬平方公里的空域內(nèi)一切航空器的航行安全，而民航主要負(fù)責(zé)航路內(nèi)的以運(yùn)輸航空為主的民航飛行指揮。軍航的空域管理按照軍隊的布防、訓(xùn)練進(jìn)行規(guī)劃，民航的空中交通管理按照行政區(qū)劃進(jìn)行劃設(shè)管理。對于軍民航之間的協(xié)同，目前已普遍建立軍民航互派聯(lián)絡(luò)員制度，定期或不定期進(jìn)行雙方協(xié)調(diào)，通常使用電話、傳真、轉(zhuǎn)報等技術(shù)手段進(jìn)行調(diào)配。

通用航空管制按相關(guān)規(guī)定，除應(yīng)急救援、搶險救災(zāi)、人工影響天氣等作業(yè)外，飛行計劃申請應(yīng)當(dāng)在擬飛行前1天15時前提出;飛行管制部門應(yīng)當(dāng)在擬飛行前1天21時前作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定，并通知申請人。使用臨時航線轉(zhuǎn)場飛行的，其飛行計劃申請應(yīng)當(dāng)在擬飛行2天前向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出;飛行管制部門應(yīng)當(dāng)在擬飛行前1天18時前作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定，并通知申請人，同時按照規(guī)定通報有關(guān)單位。

2.2 我國現(xiàn)行空域管理的弊端

長期以來，由于各種原因，我國空域的所有部分均被看作管制空域，按照管制空域的方式進(jìn)行管制，這種管制模式在特定的時期對保衛(wèi)領(lǐng)空、保障人民生命財產(chǎn)安全方面起到了重要作用。然而，隨著通用航空飛機(jī)的增多、無人機(jī)在各個領(lǐng)域的普及，不同空域內(nèi)主要飛行活動的飛行器性質(zhì)各不相同，所要求的安全水平也不相同，對某些性質(zhì)的飛行活動而言，這樣的管制管理方法造成申請手續(xù)繁雜、機(jī)載裝備要求過高以及空域管理成本過高、空域使用審批程序復(fù)雜等弊端。

通用航空的飛行管制工作也相當(dāng)復(fù)雜，其中涉及軍民航多個管制、機(jī)場、氣象等部門，審批周期長，手續(xù)復(fù)雜，效率低下。

3 低空空域的界定

在國際上低空空域的概念也尚未確立，目前尚未統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但空域的垂直劃分主要基于使用該區(qū)段航空器的性能和飛行性質(zhì)以及所應(yīng)用的垂直間隔。民用運(yùn)輸航空飛行高度一般在6000米以上。低空空域指的是真高1000米以下的飛行區(qū)域。由于大多數(shù)商業(yè)運(yùn)輸航空器的巡航高度都在6000米之上，在此之下的高度可用于大多通用航空器飛行所用。

4 低空開放對空域管制的影響

4.1 空防威脅的樣式呈現(xiàn)多樣化

和平時期，國家日常防空的主要目標(biāo)并非敵方的空襲，而是處置空中恐怖襲擊、劫持民航、迷航、非法飛行活動以及完成重要目標(biāo)和活動的空中安全保衛(wèi)。低空開放后，這類威脅種類多、發(fā)生頻繁、影響大。

4.2 空中存在飛行安全事故多發(fā)的風(fēng)險

由于中低空監(jiān)控管制手段有限，監(jiān)控能力不足，在低空空域開放的同時，普遍存在“看不到、聽不到、叫不到”的現(xiàn)象，部分地區(qū)通航飛機(jī)亂飛、“黑飛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國家的空防和飛行安全得不到有效的保障，近年來，查處的低空違規(guī)飛行數(shù)量一直呈上升趨勢。這勢必空中飛行安全事故頻發(fā)，影響空防穩(wěn)定。

因此開放低空空域具有一定的風(fēng)險，部分人員可能利用無人機(jī)、遙控飛機(jī)在低空空域做出影響常規(guī)飛行器的飛行安全的事情，有的甚至從事販毒、私闖空中禁區(qū)等犯罪及危害國家安全的行為。因此對于低空空域的開放要慎重，在監(jiān)管設(shè)施不力和管理法規(guī)不健全的情況下，不能對風(fēng)險視而不見。目前所有國家的低空空域均采用有限放開，適度管制的方式進(jìn)行管理。

4.3 軍方空管系統(tǒng)壓力大

依據(jù)空軍擔(dān)負(fù)的八項主要任務(wù)，其中五項都與“空中”有關(guān)。空軍要對我國領(lǐng)空的絕對安全負(fù)責(zé)，因此必須對所有空中飛行活動做到及時、準(zhǔn)確地掌握。目前，部分通用航空從業(yè)人員法律法規(guī)意識淡薄，嫌飛行審批手續(xù)周期長、復(fù)雜，心存僥幸，存在的不按規(guī)定申報飛行計劃和不按批準(zhǔn)航線和空域飛行的現(xiàn)象，時常會造成空中警情，嚴(yán)重干擾了正常的飛行戰(zhàn)備值班秩序，導(dǎo)致空防安全隱患，干擾正常飛行秩序。按規(guī)定，空軍一旦發(fā)現(xiàn)空情后，需要及時處理，耗費(fèi)和浪費(fèi)了大量的人力與物力，牽扯精力過多。

4.4 軍民航空域管制成本高

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，購買私人飛機(jī)的潛在市場巨大。私人飛機(jī)大發(fā)展也會帶來一系列問題，空中安全、空域管制成本過高問題引人關(guān)注。據(jù)資料介紹，隨著低空開放，眾多私人飛機(jī)、通航飛機(jī)給機(jī)場空管部門造成了巨大的壓力，導(dǎo)致管制人員的管理事項增多、工作量增加、管制難度加大。對機(jī)場的管制指揮系統(tǒng)來說，指揮一架運(yùn)輸波音737飛機(jī)的起降和指揮一架通航或輕型私人飛機(jī)的起降，管制人員的工作量是一致的，其指揮成本相當(dāng)。

4.5 軍、地雙方協(xié)調(diào)問題突出

戰(zhàn)時處置空中突發(fā)情況，主要以火力摧毀為主要手段，而和平時期日常防空的處置手段則以非火力打擊為主，更講求策略和政策，難度更大。另外，通常需要軍地聯(lián)合處置，但是，目前世界各國普遍存在軍方與地方難以協(xié)調(diào)的問題。例如，軍方發(fā)現(xiàn)不明目標(biāo)后，要求警方配合處置時，而警方的“坐標(biāo)系”往往是哪條街道、哪棟樓房，而軍方通常只能給出方位、高度、距離等參數(shù)。民航如發(fā)現(xiàn)每次航班有問題，通常通報民航的航班號，而非具體的方位、高度、距離等軍方需要獲知的信息，進(jìn)一步造成發(fā)現(xiàn)難、處置難。

5 對航空管制體制影響的對策

5.1 建立健全的低空空域管理法規(guī)制度體系

低空空域管理法規(guī)制度體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是以《航空法》為依據(jù)、以《空域使用管理法》為基礎(chǔ)、以《通用航空飛行管制條例》和《低空空域使用管理條例》為主體、以相關(guān)法規(guī)為重要補(bǔ)充的層次分明、相互銜接、內(nèi)在統(tǒng)一的法律規(guī)范體系，重點(diǎn)是制定適合我國現(xiàn)階段的通用航空及低空空域使用條例及細(xì)則。

目前，我國通用航空及低空空域使用法規(guī)不夠健全和完善，只有大的條條框框，沒有制定相應(yīng)的細(xì)則，且存在多部門職能重合等現(xiàn)象。而發(fā)展通用航空需要制定相應(yīng)的法規(guī)及細(xì)則，明確政府職能部門的職責(zé)，和從事通用航空單位、人員的責(zé)任，規(guī)范低空空域飛行活動，我國雖然頒發(fā)了《通用航空飛行管制條例》，但總體上說法規(guī)仍不夠完善，尤其缺少實(shí)施細(xì)則。《通用航空飛行管制條例》僅對通用航空的組織與實(shí)施提出了具體要求，但在低空空域飛行的航空器適航標(biāo)準(zhǔn)、飛行規(guī)章、機(jī)場建設(shè)、人員培訓(xùn)、低空空域管理和使用等問題上，有的未作相應(yīng)的規(guī)定、缺乏細(xì)則，滯后于通用航空硬件的發(fā)展。

前階段，民航局印發(fā)《關(guān)于通用航空分類管理的指導(dǎo)意見》，從法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、人才隊伍、監(jiān)管機(jī)制、服務(wù)平臺4方面入手，推動構(gòu)建通用航空分類管理體系，以破除體制機(jī)制障礙，提升通航服務(wù)保障能力，促進(jìn)通用航空“熱起來、飛起來”。這樣從法規(guī)上來講，低空空域開放已具備條件。

5.2 通信、導(dǎo)航、監(jiān)視設(shè)備的建設(shè)能初步保障低空空域的監(jiān)控

我國已在大部分機(jī)場，航路、航線轉(zhuǎn)彎點(diǎn)和空中走廊口建設(shè)了無線電導(dǎo)航臺站，已基本實(shí)現(xiàn)全國覆蓋，現(xiàn)在正在進(jìn)行舊臺改造及補(bǔ)盲建設(shè)。

我國的空管、監(jiān)視雷達(dá)系統(tǒng)經(jīng)過多年的建設(shè)，目前已在我國東部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了一、二次雷達(dá)中高空覆蓋，在一些航路樞紐地區(qū)實(shí)現(xiàn)了多重覆蓋。根據(jù)后續(xù)的空管雷達(dá)建設(shè)計劃，即將實(shí)現(xiàn)對我國中西部地區(qū)的空域覆蓋，屆時可實(shí)現(xiàn)全國性的空域覆蓋。

我國已基本建成了甚高頻對空系統(tǒng)中高空的無縫通信聯(lián)網(wǎng)。高頻通信設(shè)備作為甚高頻通信設(shè)備的備份，也建成了一定的規(guī)模，下一步應(yīng)大力發(fā)展全國性高頻設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，這樣基本能覆蓋全國的各層空域。

通用航空飛行高度較低，雷達(dá)系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)全空域監(jiān)視，并且雷達(dá)受地形障礙物、氣象因素的影響較大，不能實(shí)時提供可靠的低空監(jiān)視。

隨著技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，出現(xiàn)了一些新的導(dǎo)航和監(jiān)視技術(shù)，例如ADS-B、多點(diǎn)定位、北斗衛(wèi)星導(dǎo)航等，這些技術(shù)的應(yīng)用彌補(bǔ)了雷達(dá)監(jiān)視的短板，提高了對低空飛行器的監(jiān)視追蹤能力，從而完善了航空監(jiān)視體系，這些技術(shù)的應(yīng)用均為低空空域監(jiān)控提供了良好的技術(shù)依托。

5.3 逐步開放低空空域、建立低空空域管理的運(yùn)行機(jī)制

首先要深化前幾批低空開放的試點(diǎn)工作，對已經(jīng)批復(fù)的試點(diǎn)地區(qū)要做好工作總結(jié)，肯定成績、成果，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，補(bǔ)齊制約短板。然后循序漸進(jìn)地批復(fù)新的試點(diǎn)。并進(jìn)一步拓展應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)、私人飛行等新的試點(diǎn)領(lǐng)域。

其次要建立使用準(zhǔn)入制度。要求低空空域飛行必須符合低空各類空域?qū)展堋C(jī)載設(shè)備和地面保障設(shè)施的相關(guān)要求;目視飛行應(yīng)滿足目視飛行的氣象條件;飛行使用單位或個人，應(yīng)當(dāng)具備對所屬航空器指揮控制的資格及能力。

再次要建立使用申報備案制度。組織低空飛行的單位或個人，必須與相對應(yīng)的管制部門建立可靠的有線或無線通信聯(lián)系，實(shí)行飛行計劃申報備案制度。使用低空空域的航空器所屬單位和部門應(yīng)提前將航空器以及人員資格證明、飛行任務(wù)批件等有關(guān)文件報呈相應(yīng)的管制部門，按照規(guī)定申報備案飛行計劃。

最后要建立違規(guī)飛行處罰機(jī)制。依據(jù)相關(guān)的飛行法規(guī)和飛行的條例中有關(guān)違規(guī)處罰的規(guī)定，并隨著通用航空事業(yè)的發(fā)展，制定和完善違規(guī)處罰機(jī)制細(xì)則，并加大與政府有關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法的力度。嚴(yán)格禁止各類擾亂飛行秩序的違規(guī)行為，確保飛行安全和地面重要目標(biāo)安全。

5.4 組建低空雷達(dá)與無源紅外傳感器信息融合網(wǎng)

紅外搜索和跟蹤傳感器（IRST）作為一種被動式探測裝備，是利用目標(biāo)的紅外特性實(shí)現(xiàn)搜索和跟蹤。在雷達(dá)盲區(qū)、雷達(dá)被干擾時，可輔助雷達(dá)工作，實(shí)現(xiàn)對低空、超低空飛行的威脅目標(biāo)的搜索和跟蹤。

在低空警戒系統(tǒng)中，將紅外搜索和跟蹤傳感器與低空雷達(dá)配合使用，充分發(fā)揮紅外搜索和跟蹤傳感器在探測低空威脅的優(yōu)勢，并且將來自無源紅外與雷達(dá)的信息進(jìn)行融合，能有效地探測低空威脅目標(biāo)，提高穩(wěn)定搜索和跟蹤距離，大大增強(qiáng)了防空系統(tǒng)反低空威脅的能力。

5.5 構(gòu)建全國性的低空飛行服務(wù)保障體系

根據(jù)中國民用航空局的通知。構(gòu)建全國性的低空飛行服務(wù)保障體系。建立通航飛行服務(wù)站，增強(qiáng)監(jiān)控手段，實(shí)現(xiàn)對低空飛行服務(wù)運(yùn)行的統(tǒng)一管理，在保證空防安全的基礎(chǔ)上，最大限度的發(fā)揮低空空域的運(yùn)行效率，并保證飛行安全和服務(wù)。通用航空飛行服務(wù)站通常設(shè)計為低成本、全覆蓋的綜合監(jiān)視系統(tǒng)，能夠監(jiān)視通用機(jī)場以及低空空域的所有活動目標(biāo)，提供精確、實(shí)時性強(qiáng)、更新率高的位置及相關(guān)信息。

按照低空飛行服務(wù)保障體系國家公共服務(wù)的基本定位，以適應(yīng)低空空域用戶多元化、低空飛行活動多樣化發(fā)展需求為導(dǎo)向，以方便通用航空用戶、飛行服務(wù)保障運(yùn)營主體為根本，堅持行業(yè)管理和社會管理相結(jié)合，加大改革創(chuàng)新力度，發(fā)揮社會主體作用，加快構(gòu)建低空飛行服務(wù)保障體系，促進(jìn)低空空域的安全高效使用。

通用航空飛行服務(wù)站是為通用航空飛行及時提供各種飛行服務(wù)和其他相關(guān)支持的空中交通服務(wù)系統(tǒng)，配合機(jī)場航務(wù)管理系統(tǒng)服務(wù)于整個通航飛行全過程的不同階段，實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充，目的是保證通用航空飛行安全、快捷、高效，提高通用航空飛行安全保障水平。飛行服務(wù)站系統(tǒng)是低空飛行服務(wù)保障體系的重要組成部分，是低空空域管理改革的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，是提供低空飛行信息服務(wù)的重要抓手，是國家低空空域管理改革的重要支撐。

低空飛行服務(wù)保障體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮國家重點(diǎn)防衛(wèi)目標(biāo)、軍事航空發(fā)展、運(yùn)輸航空發(fā)展、通用航空發(fā)展以及社會公眾空域使用需求，做好頂層設(shè)計，確保體系建設(shè)方向不偏、穩(wěn)妥前行。同時，要充分考慮低空空域的分類劃設(shè)以及空域準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，做好低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

按照功能定位和服務(wù)范圍的不同，結(jié)合不同地區(qū)通用航空發(fā)展的差異化需求，逐步建立由國家級、區(qū)域級和服務(wù)站構(gòu)成的三級低空飛行服務(wù)保障體系。按照飛行服務(wù)站服務(wù)范圍和服務(wù)功能的差異，實(shí)施分類管理，逐步建立覆蓋全國范圍的飛行服務(wù)體系。

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