政府“讓利”，廣州城中村改造爆發

南方周末記者 盧寶宜 南方周末實習生 李源

對于政府來說，無論是樓市調控的壓力，還是財政需要，均要求更多土地入市，舊村改造的意愿已變得更為強烈。

房企在城中村改造項目中拿到的“蛋糕”也變得更大。

政府通過明確補償范圍和上限，切斷了村民意圖通過違建或做“釘子戶”博得額外收益的路徑。

南方周末記者 盧寶宜 發自廣州

南方周末實習生 李源

“晉級富豪之路就在眼前——改造！”

類似的宣傳標語，在今天的廣州市白云區新市街小坪村隨處可見。

作為一條擁有百年歷史的城中村，屬于小坪村的94.35公頃用地，早在2014年就被廣州市城市更新局納入改造范圍。但由于涉及多方利益，如村民表決率遲遲未能達標，導致小坪村的改造之路一度停滯。

直到邁入2018年下半年，小坪村改造突飛猛進。在剛剛過去的7月份，小坪村復建安置房建設工程奠基儀式啟動。負責小坪村改造的房企為佳兆業集團（01638.HK），佳兆業集團首席增長官、經濟研究院院長劉策告訴南方周末記者，首期安置房3年內即可落成。

不僅小坪村，越來越多的廣州城中村正集體迎來改造浪潮。廣州公共資源交易中心的數據顯示，2019年上半年，廣州總計有9區15個村通過公開招標確定了城中村改造合作房企，總涉地面積超過1700萬平方米，涉及金額超638億元。

南方周末記者根據公開資料梳理發現，廣州市目前已有超60個城中村開始與房企展開洽談。

很長時間以來，城中村改造因涉及政府、房企以及村民三方博弈，很少有城市能夠大力推動。據廣州日報統計，在此前十余年時間里，廣州共批復舊村改造項目58個，已完工的僅20個。

“政策春風來了。”高力國際華南區咨詢服務部執行董事、廣東省城中村改造協會專家陳厚橋對南方周末記者說。他口中的政策指的是，于2018年和2019年相繼出臺的廣州城市更新新政。

從改不動到利益共享

廣州城中村改造始于2008年，這一年，廣東省向中央申請到了“三舊改造”政策試點。所謂三舊，即舊城鎮、舊廠房和舊村莊。

彼時的廣州也曾雄心勃勃。在2010年的市政府新聞發布會上，廣州宣布將在2—5年內完成52條舊村全面改造工作，10年內爭取完成138條舊村的綜合整治改造。

得益于2010年亞運會對城市更新的需求，這個時期，包括獵德村、林和村、楊箕村、琶洲村等同批次改造的項目進程較快。但是，這些村的改造模式后來均被證明不可復制。

廣州市第一條全面改造的城中村為獵德，當時實行的是土地招拍掛。由村集體出地，開發商出錢，實現全村推倒重建。但當珠江新城最后一個城中村冼村也按此模式改造時，就發生了許多問題。冼村在2010年啟動城中村改造，因政府官員與村干部中飽私囊而多次停工，至今也沒有完成改造。

據新華社報道，2014年1—6月，廣州市共立案查處農村涉腐案件138起，占全市案件總數的30.5%，同比上升76.9%。主要表現為村干部違規賣地和侵占征地款、村干部濫用權力壟斷村集體資源以及在村委換屆中賄選。

在陳厚橋看來，政府此后開始不斷上收主導權。如在2015年，《廣州市城市更新辦法》和配套文件出臺，明文規定項目實施方案批復前，村集體不得自行選取合作企業，讓大部分房企停下了腳步，進入觀望狀態。

直接的影響是，許多房企提前介入的城中村改造陷入停滯，其中也包括小坪村。

佳兆業集團首席增長官、經濟研究院院長劉策告訴南方周末記者，早在2010年，佳兆業就已介入小坪村的改造項目，設立了專門的項目小組，“小組成員們為這一個項目就貢獻了十年的青春，每天給村民們送水、陪老人們嘮嗑。”

“政府拿過主導權后，往往會影響市場積極性，對于城中村這種項目而言，推動難度變得更大。”陳厚橋對南方周末記者說。但進入2018年后，廣州的舊村改造進入新階段，政府負責引導和監管，再次把更多的主導權下放給村民和市場。

分水嶺出現在2018年4月，廣東省原國土資源廳發布《關于深入推進三舊改造工作的實施意見》，明確舊村改造地塊可協議出讓給公開引進的市場主體。

2019年4月，廣州市又發布了《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（下稱《實施細則》），落實了諸多政策細節。其中，政府進一步鼓勵舊村改造采用先收購房屋后回購的方式實施補償，即允許房企先給村民補償，操刀城中村改造，最后才補上土地出讓金。

如今，不論廣州市政府還是房企，均有很大意愿進行城中村改造。戴德梁行作為咨詢公司參與了包括小坪村、陳田村在內的多個廣州城中村改造項目，其華中區策略發展顧問部主管及高級董事邵豐向南方周末記者解釋，多方積極，最重要的原因還在于稀缺的土地。

2019年上半年，廣州總計有9區15條村同意改造，改造總面積為1745.39萬平方米。假設每平方米的城中村改造面積，可向市場提供2平方米建筑面積，那就意味著，廣州上半年的土地供應量超過3000萬平方米。

而同期安居客的數據顯示，2019年上半年廣州出讓商、住用地33宗，成交土地面積超156萬平方米。其中，住宅用地19宗，宗地面積約為115.9萬平方米。

可見未來房企要在一線城市，尤其是市中心地段獲得可開發土地，招拍掛顯然不再是最主要的渠道。而對于政府來說，無論是樓市調控的壓力，還是財政需要，均要求更多土地入市，舊村改造的意愿已變得更為強烈。

2019年7月末，廣東省自然資源廳召開了三舊改造項目的推介會，分為地市專場和企業專場。出席了會議的龍頭房企城中村改造項目高管張力向南方周末記者透露，廣東省國土資源廳廳長陳光榮在會議上表示：“我們制定新政策的目的就是放開手腳，但也請大家守住底線。”

政府掏出真金白銀

為推進城中村改造，廣州市掏出了真金白銀。

新政下，政府主動減少了土地出讓金。根據2018年4月《廣州市城市更新辦法配套文件》（下稱配套文件），如果城中村融資地塊采取協議出讓土地的形式，只需按申請辦理土地出讓手續時點，市場評估價20%計收土地出讓金。

此外，復建安置地塊如果要申請轉為國有建設用地，也是按申請時點土地市場評估價的20%計收土地出讓金。同時，在尚未進行上市交易時，可延緩繳納土地出讓金，土地使用年限在補繳土地出讓金后才開始計算。

城中村改造的建設用地分為融資地塊和復建安置地塊。融資地塊轉為國有建設用地后，協議出讓給相關主體，如開發商。復建安置地塊可由村集體經濟組織自行決定是否申請由集體建設用地轉為國有，從而入市流通。

廣州市不動產中心的工作人員向南方周末記者解釋，簡單來說，相當于同一時點上，采取協議出讓的土地所需繳納的土地出讓金為招牌掛形式的20%。土地出讓金的評估業務一般由土地利用發展中心辦理。

劉策向南方周末記者證實，佳兆業對小坪村的改造享受這一土地優惠，土地出讓金僅需繳納土地市場評估價的20%。不過，劉策也強調，即使有該優惠，舊村改造的項目周期長，耗時久，不是任何一家房企都能扛得住的。

戴德梁行邵豐認為，城中村改造新政看起來是政府讓利，實際上是政府鼓勵更多集體用地轉為國有用地，增加了新的土地儲備。

三舊改造已是最為重要的新增土地來源之一。2018年，廣東省國土資源廳宣布，除基礎設施和部分民生保障等重點項目外，不再向珠三角地區直接下達新增建設用地計劃指標，各地新增建設用地計劃指標要靠盤活存量建設用地來獲取。

另一方面，廣州的存量土地越來越少，政府依靠土地出讓金作為財政收入主要來源，早已并非長久之計。而城中村改造能帶動就業、增加稅收，也能補充財政收入。

同時，《實施細則》明確，選擇自行改造的城中村項目，屬于經營性項目的（“工改工”除外），原土地權利人應將不低于該項目用地面積的15％用于城市基礎設施、公共服務設施或其他公益性設施建設，改造主體建成后無償移交政府指定的接收部門。

“這也是政府在城中村改造中獲得的經濟利益。”在邵豐看來，廣州對舊村改造的重視有地方經濟發展的特殊性和必然性。

房企掌握主動權

面對廣州龐大且正在放開的城中村改造市場，房企們十分興奮。

除了珠光、方圓等廣州本土老牌房企開始發力，來自深圳的佳兆業、發跡于河南的上海升龍集團等諸多“過江龍”也紛紛前來搶灘廣州市場。這些房企大多有著多年城中村舊改經驗，如佳兆業有“城中村改造王”之稱，升龍集團在鄭州、福州、洛陽等地有超過20個城中村的舊改項目。

據上述房企高管張力介紹，過去，城中村改造主要是政府主導，即政府征地后，再通過招拍掛的形式出讓給開發商。但是由于政府往往無力承擔征地和拆遷等費用，因此會提前引入意向房企，將土地收儲工作托予房企操刀完成。直至招拍掛后，政府獲得土地出讓金，再與房企進行結算。

但這始終是一個“灰色地帶”。首先，城中村村民很難認可尚未“走程序”的房企，不愿配合，導致城中村改造進程緩慢，而這對于需要提前給予村民補償、進行前期投入的房企而言，增加了風險和資金壓力。“好不容易等到招拍掛，卻因為資金不足被其他房企搶去，也不是不可能的。”張力說。

小坪村改造之所以從2018年后開始突飛猛進，劉策表示，一方面是十年的付出讓村民們看到了佳兆業的誠意，另一方面正是得益于城中村改造新政出臺，“灰色地帶”由暗轉明，政府允許甚至鼓勵房企和城中村自行洽談，并省去土地“招拍掛”環節，轉為協議出讓舊村改造地塊，這讓改造效率提高不少。

根據已通過的《白云區小坪村城中村改造方案》，小坪村采取的正是全面改造、村自主開發的模式。村生活用地、融資地塊一次性轉國有性質，融資地塊通過協議出讓方式交給村自主改造開發。此外，村經濟發展用地保留集體性質，商業開發后，村民們可持續獲得分紅。

新政之下，房企在城中村改造項目中拿到的“蛋糕”也變得更大。

首先，政府會根據房企在舊村改造的支出成本，按照統一標準，提供融資地塊和總建筑面積。《實施細則》中提到，為了保障舊村改造的順利實施，進一步優化了改造成本，將舊村全面改造中包括審批時測算的土地出讓金、拆遷獎勵等實際發生的費用都增加納入到改造成本中。?下轉第12版

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一位正在參與城中村改造項目的人士向南方周末記者介紹，由于城中村改造的基礎數據（包括村民每家住房面積、村內物業數量等）從2015年后改為政府主導調查，所以成本也由政府按統一標準計算。如今把更多實際投入的費用納入到改造成本中，意味著房企能夠拿到更多的土地，無疑增加了房企的利潤空間，尤其是善于控制成本的房企。

過去，房企在城中村改造時，還可能無法實現資金平衡，例如改造范圍內無法同時足額安排融資用地和復建用地。

而《實施細則》提出，舊村改造項目因用地和規劃條件限制，無法實現資金平衡的，可通過政府補助、異地安置、異地容積率補償等方式，在全區統籌平衡土地；市重點項目可在全市統籌平衡用地。

不少房企人士向南方周末記者承認，相比招拍掛拿地，城中村改造的風險更加可控，毛利率也更高。佳兆業董事局主席郭英成在2018年業績發布會上表示：佳兆業持有的深圳城中村改造項目毛利率約為50%，廣州項目約為40%，惠州和中山等此類城市則為26%。

早在2010年，郭英成也曾提及，由于村民一般傾向于房屋置換而非現金置換，對房企資金的需求相對較小。

從全國范圍來看，舊村改造也是獲得政府支持的。戴德梁行邵豐強調，當前國家對房地產融資愈發收緊，幾乎所有渠道都封死了，而政府還是留了個口子給城市更新的項目，例如多家信托公司仍被允許發行城市更新領域的相關產品，“（這些產品）沒有被列為房地產信托項目”。

村民補償有“天花板”

“在廣州，還有一夜暴富的夢。”陳厚橋開玩笑地說。

但實際上，這么說也并不為過。小坪經濟聯合社的一位村民向南方周末記者透露，按照小坪村目前的安置賠償標準，有產權證的合法住宅建筑，與2009年12月31日前建成的三層半以下住宅，按照1∶1.1的建筑面積計算回遷。該村擁有房產最多的村民，實測可回遷建筑面積高達1000平方米，未來坐擁千萬房產不是夢。廣州房產的數據顯示，小坪村周邊的一手住宅均價為5.5萬元/平方米。

如今，村民的主動權也加強了。2019年1月4日，廣州市城市更新局發布了《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法（征求意見稿）》，與2017年發布的舊辦法相比，新辦法增添了一項：拆遷補償安置方案（含具體細化的補償標準和操作辦法）由村集體在不突破總體改造成本的前提下自行統籌實施。

以小坪村為例，此前村里制定了兩套補償安置方案，在2018年年底就獲得了71%以上村集體經濟組織成員的表決同意，但是距離90%的標準，還有一定距離。

“下一回表決，應該就能達成90%以上的同意率了。”小坪經濟聯合社的一位村民對南方周末記者稱，原因是村民的意見都得到了反饋，在公開選擇合作企業的招商文件中就已在原來兩套補償安置方案上分別新增了三條補償內容，如村民獲得的臨遷費在原來27元的基礎上每月每平方米再增加5元。

雖然可以自行統籌，但是新辦法卻設有“天花板”：拆遷獎勵經費原則上不得超過前期費用、拆遷費用、復建費用與其他費用之和的3%。

針對實物補償部分，《實施細則》也明確劃定了補償上限。補償給村民的部分，其中一種測算方式是按其合法宅基地總面積的3.5倍，并以不超過10%的比例上浮后核定。同時每家每戶能夠獲得多少補償，需要公示，確保房企和村民之間的交易公開透明。

陳厚橋表示，此前城中村改造進程緩慢的另一個重要原因，正是難以談攏的拆遷賠償。“釘子戶”之間的示范效應和攀比心理越發明顯，而此前的改造條例中對具體補償面積、標準等規定又有所不足，導致局面僵持。

如今，政府通過明確補償范圍和上限，切斷了村民意圖通過違建或做“釘子戶”博得額外收益的路徑。

實際上，早在2009年12月，深圳就開始推行相似的政策。彼時出臺《深圳市城市更新辦法》規定，深圳城市更新項目的土地使用權可以通過協議方式出讓。2010年，深圳龍崗區龍城街道愛聯崗貝村吃到了螃蟹。

2017年9月，深圳市公布《關于完善土地供應管理的若干意見》，進一步明確了可以協議出讓（無需招拍掛）建設用地，土地類型包括：城市更新用地、棚戶區改造用地、土地整備留用地及非農建設用地、征地返還用地、置換用地等。

曾操刀深圳崗廈城中村等多個舊村改造項目的房企人士對南方周末記者說，深圳的舊改和廣州不同，市場化程度一直很高，政府僅扮演平臺與監管的角色。目前深圳的城中村基本不存在招拍掛拿地，大多都是協議出讓。土地出讓金，同樣十分優惠。

談及這種模式的利弊，該房企人士認為，雖然會刺激市場的積極性，但是也容易滋生灰色空間。例如過去深圳很多協議地塊落在了村集體股份有限公司手中，村集體股份有限公司會選出一個董事會，與房企談判，但董事會成員可能會與地產商有暗中交易。

后來，深圳舊村改造政策變為“2個100%”——必須要獲得權利主體100%的同意，并且要100%簽訂搬遷補償安置協議后，方可執行。如今，深圳城中村改造仍然進展緩慢。上述房企人士表示，讓全體村民達成一致，絕非易事。

（應受訪者要求，張力為化名）

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一位正在參與城中村改造項目的人士向南方周末記者介紹，由于城中村改造的基礎數據（包括村民每家住房面積、村內物業數量等）從2015年后改為政府主導調查，所以成本也由政府按統一標準計算。如今把更多實際投入的費用納入到改造成本中，意味著房企能夠拿到更多的土地，無疑增加了房企的利潤空間，尤其是善于控制成本的房企。

過去，房企在城中村改造時，還可能無法實現資金平衡，例如改造范圍內無法同時足額安排融資用地和復建用地。

而《實施細則》提出，舊村改造項目因用地和規劃條件限制，無法實現資金平衡的，可通過政府補助、異地安置、異地容積率補償等方式，在全區統籌平衡土地；市重點項目可在全市統籌平衡用地。

不少房企人士向南方周末記者承認，相比招拍掛拿地，城中村改造的風險更加可控，毛利率也更高。佳兆業董事局主席郭英成在2018年業績發布會上表示：佳兆業持有的深圳城中村改造項目毛利率約為50%，廣州項目約為40%，惠州和中山等此類城市則為26%。

早在2010年，郭英成也曾提及，由于村民一般傾向于房屋置換而非現金置換，對房企資金的需求相對較小。

從全國范圍來看，舊村改造也是獲得政府支持的。戴德梁行邵豐強調，當前國家對房地產融資愈發收緊，幾乎所有渠道都封死了，而政府還是留了個口子給城市更新的項目，例如多家信托公司仍被允許發行城市更新領域的相關產品，“（這些產品）沒有被列為房地產信托項目”。

村民補償有“天花板”

“在廣州，還有一夜暴富的夢。”陳厚橋開玩笑地說。

但實際上，這么說也并不為過。小坪經濟聯合社的一位村民向南方周末記者透露，按照小坪村目前的安置賠償標準，有產權證的合法住宅建筑，與2009年12月31日前建成的三層半以下住宅，按照1∶1.1的建筑面積計算回遷。該村擁有房產最多的村民，實測可回遷建筑面積高達1000平方米，未來坐擁千萬房產不是夢。廣州房產的數據顯示，小坪村周邊的一手住宅均價為5.5萬元/平方米。

如今，村民的主動權也加強了。2019年1月4日，廣州市城市更新局發布了《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法（征求意見稿）》，與2017年發布的舊辦法相比，新辦法增添了一項：拆遷補償安置方案（含具體細化的補償標準和操作辦法）由村集體在不突破總體改造成本的前提下自行統籌實施。

以小坪村為例，此前村里制定了兩套補償安置方案，在2018年年底就獲得了71%以上村集體經濟組織成員的表決同意，但是距離90%的標準，還有一定距離。

“下一回表決，應該就能達成90%以上的同意率了。”小坪經濟聯合社的一位村民對南方周末記者稱，原因是村民的意見都得到了反饋，在公開選擇合作企業的招商文件中就已在原來兩套補償安置方案上分別新增了三條補償內容，如村民獲得的臨遷費在原來27元的基礎上每月每平方米再增加5元。

雖然可以自行統籌，但是新辦法卻設有“天花板”：拆遷獎勵經費原則上不得超過前期費用、拆遷費用、復建費用與其他費用之和的3%。

針對實物補償部分，《實施細則》也明確劃定了補償上限。補償給村民的部分，其中一種測算方式是按其合法宅基地總面積的3.5倍，并以不超過10%的比例上浮后核定。同時每家每戶能夠獲得多少補償，需要公示，確保房企和村民之間的交易公開透明。

陳厚橋表示，此前城中村改造進程緩慢的另一個重要原因，正是難以談攏的拆遷賠償。“釘子戶”之間的示范效應和攀比心理越發明顯，而此前的改造條例中對具體補償面積、標準等規定又有所不足，導致局面僵持。

如今，政府通過明確補償范圍和上限，切斷了村民意圖通過違建或做“釘子戶”博得額外收益的路徑。

實際上，早在2009年12月，深圳就開始推行相似的政策。彼時出臺《深圳市城市更新辦法》規定，深圳城市更新項目的土地使用權可以通過協議方式出讓。2010年，深圳龍崗區龍城街道愛聯崗貝村吃到了螃蟹。

2017年9月，深圳市公布《關于完善土地供應管理的若干意見》，進一步明確了可以協議出讓（無需招拍掛）建設用地，土地類型包括：城市更新用地、棚戶區改造用地、土地整備留用地及非農建設用地、征地返還用地、置換用地等。

曾操刀深圳崗廈城中村等多個舊村改造項目的房企人士對南方周末記者說，深圳的舊改和廣州不同，市場化程度一直很高，政府僅扮演平臺與監管的角色。目前深圳的城中村基本不存在招拍掛拿地，大多都是協議出讓。土地出讓金，同樣十分優惠。

談及這種模式的利弊，該房企人士認為，雖然會刺激市場的積極性，但是也容易滋生灰色空間。例如過去深圳很多協議地塊落在了村集體股份有限公司手中，村集體股份有限公司會選出一個董事會，與房企談判，但董事會成員可能會與地產商有暗中交易。

后來，深圳舊村改造政策變為“2個100%”——必須要獲得權利主體100%的同意，并且要100%簽訂搬遷補償安置協議后，方可執行。如今，深圳城中村改造仍然進展緩慢。上述房企人士表示，讓全體村民達成一致，絕非易事。

（應受訪者要求，張力為化名）