國有企業無償劃轉對抗債權人撤銷權的效力分析

侯陽 王琪 雷丹

摘 要：國務院國資委于2005年頒布《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），使得國有政府機構、事業單位、國有獨資公司間的產權轉讓有了明確的方式。但是這種無償劃轉行為可能會對劃出方的債權人權利產生影響。如何在無償劃轉過程中保護債權人權利，是本文要討論的重點。

關鍵詞：無償劃轉;債權人權利;撤銷權

根據國務院國資委于2005年頒布的《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》的規定，為了規范企業國有產權無償劃轉行為，保障企業國有產權有序流動，防止國有資產流失，企業國有產權在政府機構、事業單位、國有獨資企業、國有獨資公司之間可以無償轉移。這是國資監管機構對于國有資產的優化配置調整的一種方式。

在無償劃轉過程中，劃出方若需要償還對外債務，無償劃轉行為可能會造成劃出方不能完全的承擔債務，造成債權人損失。本文從案例入手，以筆者對案例及涉及的法律法規的理解，對于無償劃轉過程中債權人的權利救濟，即債權人是否有權對于無償劃轉行為行使撤銷權問題進行分析。

一、無償劃轉的相關規定及其影響

最高院于1996年4月作出《關于因政府調整劃轉企業國有資產引起的糾紛是否受理的批復》（法復〔1996〕4號）“一、因政府及其所屬主管部門在對企業國有資產調整、劃轉過程中引起相關國有企業之間的糾紛，應由政府或所屬國有資產管理部門處理。國有企業作為當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。二、當事人不服政府及其所屬主管部門依據有關行政法規作出的調整、劃轉企業國有資產決定，向人民法院提起行政訴訟，凡符合法定起訴條件的，人民法院應予受理。”并于2003年2月作出《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》“第三條 政府主管部門在對企業國有資產進行行政性調整、劃轉過程中發生的糾紛，當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”

根據最高院作出的上述規定，對于這種國資監管機構批復劃轉行為為行政性調整行為的，不屬于人民法院受理范圍。因此，債權人向法院主張撤銷權在一段時間內是受到這兩個文件限制的。

但是，從實際操作來看，如果認定無償劃轉是政府主管部門的行政性行為，就會造成債權人在維護自身權利的過程中，受到國資監管機構的主管故意或無意的劃轉造成的債務人履約或償債能力的下降，或要通過行政訴訟進行撤銷再進行提起民事訴訟的訴累;同時也影響到國資監管機構行政命令效用，影響到國資監管機構的資源配置，進而影響到劃入方的經營和運作。法院在適用最高院的這兩個規定的同時，看似是保護了國有資產不受到損失、維護了國資監管機構的效力，讓國資監管機構自己解決自己的劃撥行為，但實質上卻是對國資監管機構的一種資源浪費，造成資源配置的低效性。

二、案例中對無償劃轉的認定

至2012年最高院作出（2012）民二終字第58號民事裁定，對上述事項的認定形成了明確的意見闡述。其中載明：“案涉劃轉行為雖經吉林市人民政府及相關部門批準，但就其實質來講，仍然是吉林市國資委作為出資人處分華星公司財產的民事行為，由此引發糾紛應作為民事案件受理。”

隨后，在2014年最高院指定廣東省高級人民法院作出的（2014）粵高法審監民再字第11號民事判決書中，進一步確認“隧道公司轉讓其持有的華南路橋公司股份是否屬于執行行政命令，是否適用《中華人民共和國合同法》等民事法律所調整的問題。在我國，國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，也可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。根據廣州市財政局文件《關于市自來水公司等十三家單位國有資產管理問題的復函》（穗財企一（2003）2751號），市政園林局以出資人身份對隧道公司、污水治理公司的國有資產進行管理和監督。可見，市政園林局作為行政管理機關負責市政園林方面的行政管理工作，同時作為國有企業的出資人，履行出資人的職責。市政園林局對其出資的企業的指令是否屬于行政行為，應視其行為是否具有行政行為的特點、雙方的身份是否屬于行政機關和行政相對人。在本案中，隧道公司對華南路橋公司的投資包括特許專營權和認繳的增加注冊資本。市政園林局決定將隧道公司持有華南路橋公司中方權益轉讓給園林中心，實際上包括了特許專營權、注冊資本的出資權及華南路橋公司的收益權，全部轉讓給園林中心。其中包含對特許專營權的授予，由原來授予隧道公司轉為授予園林中心。而對于特許經營權的授予，屬于可訴的行政行為。因此，市政園林局決定將隧道公司持有的華南路橋公司中方權益轉讓給園林中心，包含了特許專營權授權的行政行為和履行出資人職責的民事行為，具有雙重屬性。因此隧道公司根據市政園林局的決定轉讓華南路橋公司權益的民事行為，應受合同法等民事法律規范調整，不能以隧道公司執行行政指令為由免除其民事責任。二審判決沒有區分其中兩種出資構成，籠統地以隧道公司轉讓華南路橋公司權益屬國有企業執行行政機關行政指令，不適用民事法律調整為由，而免除其民事責任不當，本院再審予以糾正。”

從這個案例來看，最高院的判決對于國資監管部門履行劃轉資產的行為，區分了國資監管部門行政行為和民事行為，即確認國資監管部門在履行出資人職責時是一種民事行為，這種確認使得國資監管部門的劃轉行為成為可訴的對象，讓債權人可以直接采取民事訴訟主張撤銷權的方式直接救濟，進而保護自身權利不受到損害，從這個角度來說，國有企業無償劃轉的行為是無法對抗債權人撤銷權效力的。