京滬深杭四地急救立法對比研究

張莉 袁海燕 張桂霞

我國院前醫療急救事業經過30多年的快速發展，已經初步形成了主要由“120”電話呼叫號碼為核心的急救體系，建立了一定規模的急救隊伍，成為社會發展不可或缺的重要力量，為保障人民生命安全做出了積極貢獻。但在急救事業發展過程中，各地院前急救仍面臨著種種困難，需要通過各種政策和法規加以完善與規范。我國第一個地方急救條例是《廣州市社會急救醫療管理條例》，于1995年11月29日由廣州市第十屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過[1]。隨后貴陽（2002）、西安（2003）、南寧（2008）、杭州（2014）、上海（2016）、北京（2017）、深圳（2018）等20余個省級城市相繼出臺急救條例。國家衛生健康委員會（原國家衛生和計劃生育委員會）于2014年2月頒布了《院前醫療急救管理辦法》[2]。本研究通過對比北京、上海、深圳和杭州四地的急救條例，分析各地急救立法的側重，為國家衛生健康委員會急救立法和各地有關急救政策制定提供借鑒與參考。

1 資料與方法

1.1 研究對象

本研究查閱分析《北京市院前醫療急救服務條例》[3]、《上海市急救醫療服務條例》[4]、《深圳經濟特區醫療急救條例》[5]和《杭州市院前醫療急救管理條例》[6]，其中重點關注《北京市院前醫療急救服務條例》。

1.2 研究方法

通過各地人民代表大會常務委員會官方網站，收集急救條例及相關條例解讀和配套政策。利用中國知網、萬方數據庫檢索國內相關城市急救條例有關文獻，對比分析了四地急救條例結構、內涵定性、服務對象、服務機構、管理體制、規劃建設、急救從業人員、服務規范、服務保障和法律責任等。對比分析四地急救條例高頻詞，并利用高頻詞云圖WordArt軟件在線制作高頻詞云圖。

2 結果

2.1 四地急救條例基本情況

《北京市院前醫療急救服務條例》于2016年7月22日由北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，2017年3月1日起施行；《上海市急救醫療服務條例》于2016年7月29日上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過，2016年11月1日起施行；《深圳經濟特區醫療急救條例》于2018年6月27日深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過，2018年10月1日起施行；《杭州市院前醫療急救管理條例》于2014年9月26日浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過，2015年1月1日起施行。北京、上海、深圳和杭州四地的急救條例是近年國內較有影響力和代表性的地方急救法規，對全國各地急救立法具有引領和示范作用，詳見表1。

2.2 四地急救條例主要內容

《北京市院前醫療急救服務條例》分總則、服務機構、服務規范、服務保障、社會急救能力建設、法律責任、附則7章63條；《上海市急救醫療服務條例》分總則、院前急救醫療服務、院內急救醫療服務、社會急救、保障措施、法律責任、附則7章66條；《深圳經濟特區醫療急救條例》分總則、醫療急救網絡、醫療急救人員、醫療急救秩序、院前醫療急救、院內醫療急救、社會急救、保障與評估、法律責任、附則7章79條；《杭州市院前醫療急救管理條例》分總則、網絡建設、服務管理、保障、法律責任、附則6章38條。四地急救條例基本結構和主要內容見表2。

2.3 四地急救條例高頻詞

北京市院前醫療急救服務條例中前五位的高頻詞分別為急救214次、醫療195次、醫療急救177次、院前129次和院前急救機構111次；上海市急救醫療服務條例中前五位的高頻詞分別為急救214次、醫療79次、機構79次、院前69次和院前急救66次；深圳經濟特區醫療急救條例中前五位的高頻詞分別為醫療261次、急救255次、醫療急救167次、機構77次和醫療機構73次；杭州市院前醫療急救管理條例中前五位的高頻詞分別為急救170次、醫療103次、醫療急救78次、院前75次和院前醫療急救72次。四地急救條例高頻詞云圖見圖1。

圖1 四地急救條例高頻詞云圖

3 討論

隨著我國社會經濟的快速發展，百姓對院前醫療急救服務的需求急劇增加，與之相關的問題也日益突出，已經影響到人民的生命安全，制約急救事業的健康發展[7]。為此，近年來各地陸續通過立法的方式，以規范急救服務行為，保障人民身體健康和生命安全。立法通常均以“問題引導立法、立法解決問題”為原則，需要按照《中華人民共和國立法法》的有關規定和地方性法規的構成規范，以及國內已有相關立法法例來立法，條例基本結構一般至少分為四個部分，包括總則、權利與義務、罰則和附則，并以章節規定[8]。本研究四個城市急救條例中，除杭州為6章外，北京、上海和深圳急救條例均為7章。

表1 四地急救條例基本情況

表2 四地急救條例主要內容

3.1 服務對象

北京市院前醫療急救服務條例第二條第二款規定，本條例所稱院前醫療急救服務，是指院前醫療急救機構按照調度機構的調度，在將急、危、重患者送達院內醫療急救機構救治前開展的以現場搶救、轉運途中緊急救治和監護為主的醫療活動以及與院內醫療急救機構的交接活動；條例第二十條第二款規定，對非急、危、重患者，告知其可以通過其他方式解決。上海市急救醫療服務條例第九條規定，院前急救服務和非急救轉運服務實行分類管理。院前急救服務由院前急救機構通過救護車提供。非急救轉運服務可以由社會力量通過專門的轉運車輛提供，具體管理規范由市人民政府制定。由此可以看出，北京急救條例是以為急、危、重患者提供院前急救服務為主要對象；上海為患者，深圳為突發急癥或者意外傷害等患者，杭州為急、危、重傷病員。但北京和上海對急救呼叫需求進行了分類管理；深圳和杭州則受理范圍更廣。

3.2 內涵定性

北京市院前醫療急救服務條例第三條規定，院前醫療急救服務是政府舉辦的公益性事業，是基本公共服務和城市安全運行保障的重要內容。杭州市院前醫療急救管理條例第三條規定，院前醫療急救是政府舉辦的公益事業，是衛生服務體系的重要組成部分。上海和深圳未界定是政府舉辦的公益性事業。院前醫療急救屬于衛生事業，具有衛生事業的一般性質，但同時也具有公共衛生和社會保障的基本職能。在立法時關于院前急救的定性應予明確，這事關明確院前急救事業的公益性質，事關明確院前急救機構的公共衛生和社會保障職能，事關明確政府對院前急救所承擔的責任。北京和杭州急救條例更強調公益性。

3.3 服務機構與呼叫號碼

北京市院前醫療急救服務條例第二條規定，院前急救服務機構分為調度機構、院前醫療急救機構和院內醫療急救機構；第十九條規定，本市院前醫療急救服務的專用呼叫號碼為“120”；“999”為北京市紅十字會履行“救護、救助、救災”職責的呼叫號碼，市紅十字會可以協助政府提供部分院前醫療急救服務。上海、深圳和杭州均規定“120”為唯一的急救呼叫專用號碼，服務機構也僅分為院前和院內機構。

急救呼叫號碼的唯一性是全世界公認的，是院前急救發展至今積累的寶貴經驗。兩個或多個急救呼叫號碼的存在，對建立有效的急救網絡、統一指揮、統一管理等方面造成急救資源的浪費，唯一性是院前醫療急救呼叫號碼的重要特性，是院前醫療急救服務長期的歷史發展中總結出來的一條寶貴經驗。因此，無論是按照國際經驗、國家政策，還是國內其他城市的急救法規，均建議統一規定唯一的院前醫療急救呼叫電話號碼[9]，可以在急救系統內部適當引入競爭機制，統一規劃和調度，確保科學高效。

3.4 規劃建設

北京市院前醫療急救服務條例第十二條規定，市衛生計生行政部門和市規劃、國土部門應當根據本市醫療機構設置規劃，綜合考慮城鄉布局、區域人口數量、服務半徑、交通狀況和院內醫療急救機構分布情況、接診能力等因素，編制本市院前醫療急救機構設置規劃，統籌院前醫療急救機構及其急救工作站的布局，并向社會公布。上海市急救醫療服務條例第十條規定，市衛生計生行政部門會同市規劃國土資源部門組織編制院前急救設施建設專項規劃，合理確定急救站點的數量和布局，經市人民政府批準后，納入相應的城鄉規劃；市規劃國土資源部門和區人民政府應當為院前急救設施建設預留建設用地；區人民政府應當按照本市院前急救設施建設專項規劃，建設院前急救機構的相關設施。深圳和杭州急救站點規劃建設依托于醫療機構，沒有單獨規劃建設。

向全市所有居民提供急救醫療救護是各級政府的責任，是社會經濟發展的重要內容，應作為政府保障人民健康權利，構建和諧社會的重要內容，應當納入國民經濟與社會發展計劃。政府有責任保證急救系統的體系建設、正常運轉和發展所需經費。京滬深杭四地急救條例均將急救或院前急救事業納入國民經濟和社會發展規劃，衛生行政部門主管全市急救醫療服務工作，實現市區兩級管理。僅從條例內容和釋義方面來講，在急救規劃建設方面，上海目前更完善。北京市衛生健康委員會為落實北京市院前醫療急救服務條例，于2018年7月2日發布了《北京市院前醫療急救機構設置規劃指導意見》[10]，規劃建設至少288個急救工作站，主要以依托醫療機構建站為主。上海急救站點獨立規劃建設，并以地方法規的形式要求市規劃國土資源部門和區人民政府預留急救站建設用地，要求區人民政府負責落實，這對北京急救站點的規劃建設是很好的借鑒。

3.5 從業人員

北京市院前醫療急救服務條例第三十條規定，每輛院前救護車應當配齊包括駕駛員、醫師、護士、擔架員等急救人員，具備為有需要的患者提供搬抬服務的能力。北京每輛救護車至少需要配備醫師等4人。上海市急救醫療服務條例第十五條規定，每輛救護車應當至少配備急救醫師一名，駕駛員、擔架員等急救輔助人員兩名。上海每輛救護車至少需要配備醫師等3人。深圳經濟特區醫療急救條例第十八條規定，執行院前醫療急救任務的急救車輛應當每輛配備3名以上醫療急救人員，其中至少包括一名醫師或者護士、醫療救護員。深圳每輛救護車至少需要配備醫生等3人。杭州市院前醫療急救管理條例第十五條規定，執行急救任務的救護車應當配備醫師、駕駛員等。有條件的可以配備護士和醫療救護員等輔助人員參與院前急救醫療服務工作。杭州每輛救護車至少需要配備醫生等2人。

在急救從業人員方面，四地急救條例從急救從業人員類別、資質和數量等方面均做了規范。北京和杭州的急救條例中規定在國家《院前醫療急救管理辦法》規定的范圍內允許醫療救護員從事輔助性醫療救護工作，均未有所突破；但深圳經濟特區醫療急救條例第二十一條規定，醫療救護員具有醫學及相關專業大專以上學歷，且從事院前醫療急救工作兩年以上，經市急救中心組織的相應課程培訓并考核合格的，可以在執業醫師現場或者遠程指導下，按照院前醫療急救技術目錄和操作規范開展侵入性救護操作和使用急救藥物，這是全國地方急救立法在醫療救護員使用方面最有突破的地方性法規，值得國家層面和其他地方急救立法時借鑒。另外，北京救護車從業人員數量最多、資質和培訓要求條款也最多；杭州救護車從業人員數量最少。就條例規定而言，上海、深圳和杭州三地救護車上都可以不配或選配護士。

3.6 服務規范

京滬深杭四地急救立法的目的都是規范醫療急救服務行為，保障人民生命安全，因此，服務規范是四地急救條例的重點內容。北京市院前醫療急救服務條例主要圍繞統一服務規范、統一監督管理和統一急救標識，即“三個統一”，以及院前院內急救銜接進行了規范，重點解決了院前急救患者搬抬的問題，條例第二十九條規定，院前醫療急救機構應當為有需要的急、危、重患者提供搬抬服務，患者家屬和現場相關人員應當予以配合；條例實施后，由北京市財政撥款，專門為“120”呼叫網絡每輛救護車配備2名專職擔架員，負責患者的搬抬。上海、深圳和杭州則主要圍繞統一指揮調度、統一規劃建設，以及統一服務規范、統一急救標識和統一監督管理，即“五個統一”，側重在統一指揮調度。北京急救條例主要高頻詞集中在院前急救，院內醫療機構條款內容明顯少于上海和深圳。北京和上海的條例中均明確提出院前和院內醫療急救機構要建立有效銜接機制，深圳和杭州則對急救網絡醫院應履行的義務進行了明確。在日常工作中，院前和院內急救醫療機構的銜接存在急救信息不暢通、診療技術銜接不夠、網絡醫院急診供求不平衡等實際問題，現代社會可以利用信息技術，建立急救、急診一體化信息平臺，形成急、危、重患者急救醫療服務聯合體系，建議國家層面建立統一規范的院外急救與院內救治的“無縫隙鏈接”和綠色通道機制[11-12]。

在急救服務規范原則方面，北京市院前醫療急救服務條例第二十二條規定，院前醫療急救機構應當根據患者情況，遵循就近、就急、滿足專業需要、兼顧患者及其家屬意愿的原則，將患者及時轉運至具有相應急診搶救能力的院內醫療急救機構。上海市急救醫療服務條例第二十二條規定，院前急救機構應當按照就近、就急以及滿足專業治療需要的原則，決定將患者送往相應的院內急救機構進行救治。深圳則與上海一樣；杭州則與北京相同，增加了兼顧患者及其家屬的意愿。

在急救服務規范的時效性方面，四地急救條例中只有深圳經濟特區醫療急救條例在出車時間和院前院內交接時間方面做了硬性規定，而且配有最為嚴厲的法律責任與處罰。深圳經濟特區醫療急救條例第二十八條規定，急救網絡醫療機構接到市急救中心的調度指令后，應當在三分鐘內按照調度指令派出院前急救車輛和醫療急救人員執行醫療急救任務。條例第四十一條規定，醫療急救人員將患者送達醫療機構后，醫療機構應當在15分鐘內完成與醫療急救人員的交接手續，不得拒絕、推諉或者拖延，不得留滯院前急救車輛以及車載設備、設施。違反本條例第二十八條規定，由衛生行政部門處5萬元以上10萬元以下罰款。違反條例第四十一條規定，由衛生行政部門責令改正，處3萬元罰款；醫療機構拒絕、推諉或者拖延救治患者的，由衛生行政部門責令改正，處10萬元罰款。杭州僅對接收完呼救信息后1分鐘內發出調度指令的時間明確規定；北京和上海兩地未對具體時間明確規定。

3.7 服務保障

在服務保障與保障措施方面，京滬深杭四地急救條例圍繞人才隊伍建設、救護車優先通行、確無能力支付醫療急救費用患者的救治、社會力量參與等方面均做了不同程度的要求，都重點對救護車優先通行權做了明確的保障，對確無能力支付費用患者的急救問題也進行了規范。除此之外，深圳和杭州急救條例要求政府對急救工作的經費保障內容做了進一步的細化，明確了具體要求，對于院前急救事業的可持續發展有了法律層面的保障。而北京和上海急救條例僅在總則籠統闡述，沒有進一步明確法律條款。

3.8 法律責任

在法律責任方面，京滬深杭四地急救條例條款均做了明確要求，北京、上海和杭州急救立法責任的重點在院前急救機構和急救人員，對院內醫療機構接診有要求，但處罰力度要明顯小于深圳。深圳經濟特區醫療急救條例第七十二條規定，醫療機構未按照規定完成交接手續或者留滯院前急救車輛、車載設備、設施的，由衛生行政部門責令改正，處3萬元罰款；醫療機構拒絕、推諉或者拖延救治患者的，由衛生行政部門責令改正，處10萬元罰款。深圳急救立法責任在處罰院前急救機構和急救人員的同時，也重點兼顧院內醫療機構的責任，是四個城市急救條例中處罰力度最大的，督促解決常因“急診無床”而押救護車擔架與設備的問題。