體育精準扶貧與農(nóng)村公共體育治理體系構建研究

丁方凱，陳德旭，邵 凱，董傳升

(1.遼寧工程技術大學 體育學院，遼寧 阜新 123000；2.青島理工大學 體育教學部，山東 青島 266520；3.沈陽體育學院 體育社會科學研究中心，遼寧 沈陽 110102)

貧困一直是困擾著人類社會和諧發(fā)展的重大問題。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出了“精準扶貧”戰(zhàn)略部署。同年，國務院出臺了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，將精準扶貧上升為“國家戰(zhàn)略”高度。黨的十九大報告也指出，“堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”。然而，我國精準扶貧仍面臨著政策呆板異化、貧困“進入—退出”動態(tài)管理機制缺失、對象參與程度低、評估體系不完善等突出難題與嚴峻挑戰(zhàn)。能否解決上述困難，決定著精準脫貧的成敗，更是貧困治理效果的直接反映。近年來，“治理”作為一種概念體系在學界、政界廣為推廣使用，比如“社會治理”“政府治理”“區(qū)域治理”“國家治理”等等[1]。因此，貧困的治理也在這一歷史時期存在理論與實踐的可能，同時也為精準扶貧提供路徑依附。精準扶貧涉及多個領域，既有物質層面的，更有精神方面的，其中體育精準扶貧以“扶志”的理念最能為貧困民眾注入活力。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標[2]。2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“改善鄉(xiāng)村治理機制”的具體任務。中央對國家治理體系的改革措施在新時代為體育系統(tǒng)全面深化改革指明了方向。2018年7月30日，國家體育總局和國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)的《關于體育扶貧工程的實施意見》指出，將體育扶貧納入脫貧攻堅總體部署和工作體系，實施體育扶貧工程，加快貧困地區(qū)脫貧攻堅進程[3]。所以說，就體育扶貧工作而言，國家治理體系應理順我國體育事業(yè)發(fā)展方式，特別是公共體育以公民體育權利為保障前提的發(fā)展目標[4]。

1 體育精準扶貧與農(nóng)村公共體育治理體系概述

1.1 體育精準扶貧界說

精準扶貧的概念異于粗放扶貧，是指在不同區(qū)域下的貧困空間內、結合差異化的貧困戶生活狀態(tài)，運用較為有效且具有針對性的科學程序對貧困戶開展的精準治貧方式，這種精準的方式包括精準識別、精準幫扶、精準管理等等。從這一概念體系我們看到了一種對扶貧的強大決心與精準實現(xiàn)的策略設計。精準扶貧的對象無疑是貧困居民，其特點為“誰的貧困程度深對誰的扶持就應多[5]”，這正是避免兩極分化以達共同富裕的目標對策，是追求均等化發(fā)展的國家戰(zhàn)略，自改革開放始一直都在呼吁且倡導的社會命題，至新時代而具象，待徹底改變，也反映出習近平總書記心系民眾的治貧情懷與使命擔當。究其根本，精準扶貧不但內涵深厚而且外延更加豐富，可謂涉及多個領域，有經(jīng)濟的、文化的及社會的等，更為具體的如產(chǎn)業(yè)精準扶貧[6]、旅游精準扶貧[7]及教育精準扶貧[8]等，這為體育精準扶貧的提出確立研究邏輯起點。體育精準扶貧是通過體育的方式對貧困人口進行精準幫扶，實現(xiàn)貧困人口持續(xù)脫貧的精準扶貧模式，包括體育設施、體育教育、體育文化、體育健康、體育旅游及體育賽事等[11]。這與《體育扶貧工程的實施意見》中賽事、綜合體、設施、企業(yè)、冠軍、體彩等扶貧行動模式基本一致。但是，體育扶貧中仍存在政府管理與扶持力度不夠[12]、體育場地器材奇缺[13]、體育人才與體育指導欠缺[14]等問題。我國農(nóng)村公共體育服務扶貧實踐過程中暴露出偏離精準扶貧需求，供給粗放化；脫離精準扶貧靶向，運行離散化；背離精準扶貧要求，配套機制脆弱化；遠離精準扶貧政策，效能低下化等諸多困境[15]。體育精準扶貧是解決當前農(nóng)村公共體育服務發(fā)展問題的重要契機，于文化精神層面給民眾以活力，在農(nóng)村地區(qū)需結合公共體育治理體系的構建，以確定保障。

1.2 農(nóng)村公共體育治理體系歸納

新時代，我國體育發(fā)展方式正經(jīng)歷著由外向型的國家體育向內向型的公共體育轉換，這種轉換是基于中國體育發(fā)展的現(xiàn)實：從競技體育到大眾體育、從為國爭光到全民健身，從單一城市體育到城鄉(xiāng)和諧體育發(fā)展，而這些都突顯出新時代體育的為民性與廣泛性。所謂公共體育，是以實現(xiàn)公民基本體育權利為前提，動員政府、社會和市場力量，以公民廣泛參與為主要特征的公民主導的體育發(fā)展方式[4]。農(nóng)村公共體育則是在農(nóng)村這一特殊場域內進行的以滿足村民體育需求的服務形式，其治理須有一定的體系保證。農(nóng)村公共體育治理體系的構建應有完備的理論支撐，治理理論可謂是最為重要的依據(jù)，它的一個核心思想便是強調多元主體的參與[16]，主體要素不可或缺。治理的權威來源多樣，三大部門均可，包括政府、市場與社會組織；運作過程自上而下、自下而上雙向結合，強調上下互動；民主參與通過合作、協(xié)調及對共同目標的確定等手段達到對公共事務的治理；權利行使以平等協(xié)商為其主要方法[1]。可見，主體、運作、手段及方法于治理體系中至為關鍵。治理主體多元，包括政府、社會組織與市場組織等；結構上是多元主體基于合作與分工而形成的網(wǎng)絡型；是政府多部門的協(xié)同式行政；強調法治[17]，這進一步對上述觀點作了論證。從宏觀的國家角度看，國家治理體系應包括結構體系(“黨、政、企、社、民、媒”六位一體)；功能體系(動員、組織、監(jiān)管、服務、配置)；制度體系(法制、激勵、協(xié)作)；方法體系(法律、行政、經(jīng)濟、道德、教育、協(xié)商)；運行體系(自上而下、自下而上、橫向互動)[18]，從中可看出國家治理體系是一個較為全面的融靜態(tài)與動態(tài)要素于一體的系統(tǒng)。就微觀層面的鄉(xiāng)村角度看，我國鄉(xiāng)村的治理方式是以農(nóng)民的民生問題為著力點，通過鄉(xiāng)村文化來培養(yǎng)新時代村民自治；結合法律法規(guī)與區(qū)域民俗的規(guī)制影響力，形成具有內外結合、上下貫通的治理模式[19]。而結合農(nóng)村體育治理來看，需要在我國治理方式轉變的基礎上對農(nóng)村體育治理進行4個轉向，即：從單一管理向多元治理轉向；從線性管理向系統(tǒng)治理轉向；從單一部門封閉管理向跨部門協(xié)同治理轉向；從情感管理向法治治理轉向[20]。從這4個轉變我們可以看出，新時代的農(nóng)村公共體育治理體系是一個結構完整以充分發(fā)揮其主體功能的既有制度又有方法且能獨自運行的宏大系統(tǒng)。這里涵蓋了主體(結構)、功能、制度、方法及運行5項內容(圖1)，使其融入到農(nóng)村公共體育治理體系中，以實現(xiàn)體育精準扶貧，進而達到助力精準扶貧總目標的任務。在采用不完全歸納方法確定農(nóng)村公共體育治理體系的框架同時，還需展開更加深入的探索工作，即要對更為細致的要素進行挖掘并加以論證，以確保農(nóng)村公共體育治理體系構建的科學性與合理性。同時，農(nóng)村公共體育治理體系的構建對體育精準扶貧的助力效果如何，彼此間的關系怎樣，都是非常值得探究的課題。

圖1 我國農(nóng)村公共體育治理體系的要素構成

2 農(nóng)村公共體育治理體系助力體育精準扶貧

2.1 農(nóng)村公共體育治理主體是體育精準扶貧的結構組成

農(nóng)村公共體育治理主體體系解決的是“治理主體是誰及彼此關系如何”的結構問題。1)農(nóng)村公共體育要有多元化、肯擔當?shù)闹卫碇黧w，這是其體系有效運轉的關鍵。具有中國特色的農(nóng)村公共體育治理應該涉及中國共產(chǎn)黨以及各民主黨派：中國共產(chǎn)黨與農(nóng)村發(fā)展頗有淵源，在其領導下“體育下鄉(xiāng)”不僅是豐富村民精神生活的一大項目，更是體育精準扶貧、貧困治理的總體保障與方向指引，將黨支部設立在基層體育協(xié)會中已成為較為流行且效果顯著的扶貧實踐舉措，如浙江省桐廬縣“支部+協(xié)會”實現(xiàn)黨組織體育社團全覆蓋，開展送體育進農(nóng)村活動，充分發(fā)揮黨員對農(nóng)村公共體育治理的先鋒模范作用。國務院及各級地方政府：農(nóng)村公共體育治理的政府主體線路沿著國家(國務院)—省、區(qū)、直轄市—地級市—縣(市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村(行政村、自然村)或縱向推進或橫向借鑒，頂層的制度設計與基層的現(xiàn)實探索以及由高而低的逐層實施都會起到至關重要的作用，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面均有介入，如全民健身計劃的國家頒發(fā)、地方實行及政府直接或委托評估等。混合型市場企業(yè)：國有與私有、內資與外資、跨國與本土等，農(nóng)村公共體育治理進程中最為直接的當屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村體育精準扶貧過程中，它可提供贊助，多以物質形式呈現(xiàn)，在助力體育貧困治理的同時，也可為其獲取名利，如寧波碧綠河道保潔有限公司結對邱隘鎮(zhèn)門球隊15年有余。各類體育社會組織—農(nóng)民體育協(xié)會、鄉(xiāng)村單項體育協(xié)會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體服務中心等，鄉(xiāng)村社會治理作為傳統(tǒng)村落的“上層建筑”，是傳統(tǒng)村落復興的關鍵，從“鄉(xiāng)紳治理”“政社合一”“鄉(xiāng)政村治”到21世紀的“法制化治理”，傳統(tǒng)村落的社會治理模式正逐漸從自組織到他組織、自組織與他組織耦合轉變[19]。農(nóng)村體育社會組織是未來體育精準扶貧或貧困治理最為重要的社會力量，其自身不斷完善恰是一種自我扶治。村民群體：鄉(xiāng)村社會發(fā)展的個體精英、能人志士對農(nóng)村公共體育治理起到推動作用，其在政治、經(jīng)濟、文化等領域的顯赫地位或超級能力亦會遷移至體育領域，為體育精準扶貧貢獻力量，村民在體育貧困治理中積極配合、響應號召，可為其順利進行奠定對象基礎。各類媒體：傳統(tǒng)媒體和新型媒體均可促進農(nóng)村公共體育治理，通過報紙、宣傳手冊、電視、手機網(wǎng)絡等媒體形式讓體育充設于村民的日常，是村民了解體育、參與體育的促動器。2)要明確各大治理主體的責任和任務。2015年10月16日，習近平在減貧與發(fā)展高層論壇上強調，扶貧要做到“六個精準”，廣泛動員全社會力量參與扶貧，并非所有的內容都由黨政統(tǒng)攝，市場與社會的力量需有擴大與釋放，形成一種各司其職、分工合理的多元治理主體體系，維系農(nóng)村體育精準扶貧有序推進(圖2)。

圖2 我國農(nóng)村公共體育治理的主體體系

2.2 農(nóng)村公共體育治理功能是體育精準扶貧的成效體現(xiàn)

農(nóng)村公共體育治理功能體系主要解決的是“作用發(fā)揮”問題，而這正是主體結構所要體現(xiàn)的具體價值。1)確定方向。農(nóng)村公共體育治理是新時代中國特色社會主義建設的構成部分，在體育精準扶貧進程中要始終擁護中國共產(chǎn)黨的領導，杜絕不良意識形態(tài)的基層滲透，腐蝕淳樸勞動人民的思想，這就需要從執(zhí)政黨角度出發(fā)確立先進的、積極向上的觀念，促使扶貧策略由內在理念發(fā)生轉變，構建豐富的體育精神扶貧體系。2)頂層設計。這是政府部門實施決策的必要反映，農(nóng)村公共體育治理需在正確的政策依據(jù)下持續(xù)推進，政府有義務和責任在調研基層體育情況的基礎上，針對體育貧困狀況和農(nóng)民所需展開宏觀把握，目的在于使農(nóng)村公共體育治理沿著合理的軌道運行，同時可聽取相關智庫專家的意見，充實政府方案的科學性與時效性。3)資源配置。良好的農(nóng)村公共體育治理體系既需要政府政策資源的分配，也需經(jīng)濟資源的市場化配置，在治理視域下更加注重多元主體的作用發(fā)揮，企業(yè)可介入農(nóng)村公共體育治理助其脫貧的同時推動自身良好社會形象的塑造與傳播，通過建立科學化的資源配置機制，充分激發(fā)企業(yè)活力，全面提升體育扶貧效率，達到既精又準。4)組織開展。農(nóng)村公共體育治理的良性運行須有多組織參與，可將個體化、原子化的村民融入進具體的體育社會組織，以提高體育精準扶貧的組織化程度，對村民個體的體育參與和社會組織的成長與實體化建設均有裨益。5)參與響應。農(nóng)村公共體育治理的服務對象當屬村民個體，在黨的關懷、政府支持、企業(yè)資助、組織倡導的前提下，村民群體要積極響應，全身心地投入到農(nóng)村公共體育活動中，體育精準扶貧最為關鍵的一環(huán)亦是牽扯到人的層面，即使所有的體育客觀條件都已具備，扶持對象如若無動于衷，那么這種貧困仍將存留，因此要鼓勵村民參加體育鍛煉，這是體育精準扶貧的落腳點，也是農(nóng)村公共體育治理的價值體現(xiàn)。6)宣傳報道。農(nóng)村公共體育治理的功能還表現(xiàn)在不斷地宣傳，將農(nóng)村體育發(fā)展的試點經(jīng)驗、實例等通過媒體形式傳遞給大眾，這可促進橫向借鑒、交流、學習。除此，農(nóng)村公共體育治理還要體現(xiàn)監(jiān)管與服務功能，所有治理主體均可參與監(jiān)控工作，確保體育精準扶貧良性運行；在順應國家經(jīng)濟社會發(fā)展情形下，最大程度地為村民提供優(yōu)質、多樣且成一定規(guī)模的公共體育服務，以滿足其日益增長的多元化物質及精神需求，確立農(nóng)村公共體育治理的基礎保障(圖3)。總之，農(nóng)村公共體育治理的功能體系至關重要，它的作用發(fā)揮恰是體育精準扶貧目標實現(xiàn)的保證，而其內在的功能挖掘正是農(nóng)村公共體育治理的核心任務。

2.3 農(nóng)村公共體育治理制度是體育精準扶貧的政法保障

農(nóng)村公共體育治理制度體系解決的是“如何保障治理主體有效運轉”，進而實現(xiàn)體育精準扶貧工作的順利進行。制度作為一種軟實力，在一定程度上直接決定農(nóng)村公共體育治理的好壞，現(xiàn)實中也確實正在形成關于其良性運行的系統(tǒng)制度叢，這就需要在經(jīng)驗總結的基礎上構建模式。農(nóng)村公共體育治理的層次一般涉及宏觀的國家、中觀的部門和微觀的地方，三者彼此聯(lián)系，農(nóng)村公共體育善治(徹底脫貧)需要國家、部門及地方的協(xié)同共治，這在政策法規(guī)制定頒發(fā)、實施反饋等方面尤為明顯；政策作為支持性軟件和法規(guī)的保障性軟件在實踐中多有體現(xiàn)，而對其梳理、整合正是農(nóng)村公共體育治理制度體系模式的事實呈現(xiàn)。通過對縱向層次中心的確定與橫向政策法規(guī)的選擇，結合具體的政策法規(guī)可構建出關于農(nóng)村公共體育治理的制度體系(圖4)：國家的支持性政策以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為主，法規(guī)保障則依托中華人民共和國憲法；部門政策與法規(guī)相對較多且有針對性，國家體育總局于其中貢獻較大，是主要牽頭部門，政策除體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃外，還包括自1995年以來出臺的3期全民健身計劃與農(nóng)民體育健身工程，法規(guī)有中華人民共和國體育法、全民健身條例及農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定等。某種意義上講，農(nóng)村公共體育治理的法規(guī)體系充其量是一套規(guī)定系列，而法顯得格外薄弱；地方政策多是根據(jù)中觀部門及自身特點制定相應的發(fā)展規(guī)劃、綱要、計劃等實施方案，各級地方政府還會出臺相關法律、條例及規(guī)定等文件維系農(nóng)村公共體育治理，在農(nóng)村體育脫貧的過程中有制度依據(jù)方可達至精準且有效。除了單個層面的政策支持與法規(guī)保障外，還需要多部門協(xié)同治理的制度，并通過賽事、綜合體、設施、企業(yè)、冠軍及體彩等6項行動模式予以實施；保障措施則有加強組織領導、明確責任主體、加大經(jīng)費投入、加強政策保障與強化督察落實5項，為新時代體育精準扶貧的行動模式與保障機制研究奠定基礎。

圖3 我國農(nóng)村公共體育治理的功能體系

2.4 農(nóng)村公共體育治理方法是體育精準扶貧的手段施展

農(nóng)村公共體育治理方法體系要解決的是“具體靠什么手段進行治理”這一問題，它是一個綜合系統(tǒng)，須有多元途徑促使其協(xié)同共治。主要有以下幾種：1)法律手段。這是農(nóng)村公共體育治理首先要采用的方法，對阻礙、破壞農(nóng)村體育發(fā)展的一切活動施以法律制裁，讓依法治體與依法治理農(nóng)村公共體育成為常態(tài)，從法的視角出發(fā)展開外生性治理，即他治方式，依靠國家政策法規(guī)。2)行政手段。我國體育發(fā)展進程中的舉國體制可謂涉及范圍較廣，行政力量對農(nóng)村公共體育治理起到關鍵作用，無論是人、財、物的及時投入還是信息的傳達及政策的制定與頒發(fā)等都直接或間接地影響著農(nóng)村體育的運行與發(fā)展。3)道德手段。依法治體與以德治體并重是農(nóng)村公共體育治理的法理結合手段，要重視在此過程中村落制度、鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，較多不成文的規(guī)定恰是維系農(nóng)村公共體育良性運轉的保障，尤其是傳統(tǒng)體育項目的公共性彰顯正是在德高望重之人的參與下才可體現(xiàn)出來，從理的層面上進行內生性治理，即自治模式。通過圖5可以看出，農(nóng)村公共體育治理需形成外由法治、內由理治的協(xié)同共治形式。4)協(xié)商手段。按照民主協(xié)商要求，建立健全農(nóng)村公共體育多元主體協(xié)商機制，疏通村民利益表達渠道，擴大民主參與，了解公共體育需求，以需定供，促進城鄉(xiāng)公共體育資源均衡、均等投入。5)教育手段。除了正規(guī)的農(nóng)村學校體育教育，更要強調鄉(xiāng)村行業(yè)、人群等協(xié)會的社會體育教育，讓每個村民都能學習體育技能、轉變體育觀念，發(fā)揮潛能、激發(fā)活力，為農(nóng)村精準扶貧積累健康資本，實現(xiàn)全領域的反貧困行動。

圖4 我國農(nóng)村公共體育治理的制度體系

圖5 農(nóng)村公共體育治理的方法體系

2.5 農(nóng)村公共體育治理運行是體育精準扶貧的機制呈現(xiàn)

農(nóng)村公共體育治理運行體系解決的是“采取何種方式與路徑運轉”，需要采用多方向運作(圖6)，而不是單純依靠行政力量被動地等待治理。1)自上而下方式。即從頂層設計貫穿至基層實施，這是農(nóng)村公共體育治理最為常見的運行軌跡，在傳統(tǒng)行政主導下，這已是較為固定的治理順序，這種方式需要正確處理好上級政府與下級政府之間的權責關系，避免不必要的冗繁程序，對于有益政策的執(zhí)行應堅決、迅速，促使農(nóng)村體育貧困治理及時有效。2)自下而上方式。即按照“摸著石頭過河”的原則，展開農(nóng)村公共體育治理的基層探索，依靠地方層面的先進做法與寶貴經(jīng)驗，總結模式、尋找規(guī)律，再逐級向上層匯報，以降低改革成本與時長，這正是社會治理視域下所倡導的。3)橫向互動方式。即“學習借鑒”形式，不同區(qū)域、不同項目、不同主體之間的相互交流、走訪，以取農(nóng)村體育精準扶貧的良經(jīng)，實現(xiàn)整合與創(chuàng)新效應，促成協(xié)同共治的格局。4)綜合治理方式。注重從國家到鄉(xiāng)村的法理相融，實現(xiàn)他治與自治縱橫治理模式，將自上而下的行政干預手段與自下而上的地方先進做法進行同時推進策略，并將上下的經(jīng)驗展開橫向推廣，最終實現(xiàn)農(nóng)村公共體育治理的綜合運行環(huán)路。我國農(nóng)村公共體育治理運行體系的目標內容或者說理想收益為主體多元以能協(xié)同共治、激發(fā)功能不斷挖掘潛力、完善制度進而細化依據(jù)與民主融入促進綜合治理，最終可應對體育精準扶貧。

圖6 我國農(nóng)村公共體育治理的運行體系

3 結束語

精準扶貧是我國新時代極為倡導的符合人類社會發(fā)展規(guī)律的國家戰(zhàn)略，相對于物質條件的容易改變，精神領域的扶貧顯得稍有難度。體育精準扶貧正是要讓貧困地區(qū)的民眾都能享有更多的體育參與以改善其生活狀態(tài)，在農(nóng)村地域需要有針對性的治理體系去應對表面的體育物質匱乏和內在的意識淡薄，而農(nóng)村公共體育治理體系恰是將其可能涉及的主體梳理出來形成結構框架。在此基礎上它所具備的功能得以充分發(fā)掘，在相應的制度和具體的方法保障下展開有效運行，即農(nóng)村公共體育治理體系既需要不斷地去構建出靜態(tài)的組成要素，同時也要將各個要素及要素之間的運轉描繪出來，避免惡性運行和模糊發(fā)展，使農(nóng)村公共體育治理朝著良性運行和協(xié)調發(fā)展的目標行進，最終實現(xiàn)農(nóng)村體育精準脫貧，具備特色以推廣之。在這一道路上，農(nóng)村公共體育治理的主體職責還需進一步細分且要注重彼此間的協(xié)同，功能仍要深入挖掘，制度和方法繼續(xù)完善，然后充設進運行環(huán)節(jié)，促使體育精準扶貧工作行穩(wěn)致遠。