西方國家大部制改革對我國的借鑒

摘 要：大部制改革是為了解決部門之間職能交叉、多頭管理等問題，從而最大限度發(fā)揮政府職能，提高行政效率，降低行政成本。習近平總書記強調“深化黨和國家機構改革全面啟動，標志著全面深化改革進入了一個新階段，要加強和改善黨對全面深化改革統(tǒng)籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作。”由此可見，大部制改革是新時期機構改革的必然選擇，是提升治理能力和治理體系現代化的表現，是此次新一輪改革的重中之重。但是，對改革開放以來我國七次集中行政管理體制改革的回顧，不難發(fā)現，機構改革是一個復雜的過程，受到多種利益因素的制約。西方國家很多國家早已開展大部制改革，我們通過對其改革的實踐和特點進行深入思考，總結改革經驗和規(guī)律，為我國大部制改革的順利進行提供借鑒意義。

關鍵詞：政府職能;大部制改革;機制創(chuàng)新

中圖分類號：D523文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）17-0024-03

作者簡介：王夢媛（1993-），女，漢族，河北唐山人，河北大學政法學院，碩士研究生在讀，行政管理專業(yè)。

一、實行大部制改革的必要性

大部制，一般是指將職能相同或相近的的部門歸并、整合為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，以減少機構臃腫，多頭管理，從而提高行政效率，增強政府履行職能的能力。自從2008年我國中央政府提出用大部制思維進行機構改革，已經時隔10年，本輪政府機構改革是在2008年和2013年兩輪改革的基礎上，做出機構重組的進一步部署，其必要性主要體現在三方面：

（一）有利于適應現代化市場經濟建設

政府機構改革的過程是政府的一種大幅度調整，我們要知道，如今的政府運行模式還是在工業(yè)化社會低復雜性的條件建立起來的，雖然在以前這種政府模式為經濟發(fā)展提供了很大支持，但是隨著經濟自由化和全球化的發(fā)展，它的不適應性暴露的越來越明顯，甚至會阻礙社會的發(fā)展進步，所以把它稱為過時了的工具。改革開放以來，為了更好地適應社會主義建設的需要，中央政府和地方政府相繼進行了多次機構改革，精簡了那些按照計劃經濟而設立的部門機構，健全了經濟宏觀調控管理部門和相應的市場監(jiān)管部門。如今，我國機構改革進入了“攻堅期”，市場經濟的快速發(fā)展和產業(yè)結構的轉變，對政府職能提出了更高的要求，需要明確政府與企業(yè)、市場、社會之間的關系，加強對宏觀經濟調控，減少對微觀領域的干預，進而充分激發(fā)市場的活力。但是，政出多門和資源分散的問題在目前政府機構還時有發(fā)生，例如有的部門既當“裁判員”，又當“運動員”，政企不分，從而造成政府角色越位現象的發(fā)生。

（二）有利于轉變政府職能，建設服務型政府

我國先后進行了七次大規(guī)模的政府機構改革，使得政府職能、管理方式、機構編制等方面能更好地順應社會發(fā)展變革。但是，政府體制改革并沒有完全到位，面對更加復雜的社會環(huán)境，政府管理也同時面臨著很多新的問題。目前，我國政府體制設置突出問題表現在政出多門、職能交叉、辦事效率低下，在環(huán)境資源、社會保障、交通運輸等領域都不同程度存在這些問題，嚴重的阻礙了政府效能的提升，更為重要的是，這些問題同時也加大了行政成本，不符合服務型政府的構建。因此，對一些職能相同或相近的職能進行重新整合，進行新一輪的大部制改革，有利于從體制上理順部門間的關系，從而順應市場經濟的發(fā)展，提供更加有效的服務職能。

（三）有利于形成精干的政府組織結構

政府機構是履行政府職能的主要載體，各個國家會根據職能的多少，來設立相應的管理機構。在傳統(tǒng)社會中，社會經濟活動簡單，政府職能也比較少，相應的機構設置也相對簡單，例如在古代中國，各個朝代僅設立戶部、兵部、刑部等相應的幾個部門。但隨著市場經濟活動越來越復雜，政府所要管理的職能也隨之增多，各國都針對新的國內外形勢設立了許多新的職能部門。如果增加一項職能就多一個部門，那么就會造成政府機構的不斷增加，加重了財稅負擔的同時，也會影響政府的權威。為了解決這個問題，各個國家的普遍做法是實行大部門體制，比如發(fā)達國家的內閣部門數量大概在15-20個左右;除此之外，為了更好地行使機構內部的相對獨立的職能，大多數國家還設立了獨立機構、辦事機構等輔助機構，這樣就形成了以內閣部門為主，其他行政部門為輔的機構框架。當然，目前隨著國內外活動的復雜化，我國也面臨著政府管理職能增加但又不能設立過多的部門機構的矛盾。新一輪的大部門體制改革，并非部門數量的簡單加減，而是統(tǒng)籌考慮機構與各職能配置科學合理上的整合，有利于行政部門在保持機構數量科學合理的基礎上全面履行職能，提升科學決策能力。

二、發(fā)達國家大部制管理

其實，早在20世紀初盧瑟·哈爾西·古利克就曾提出了“相關的工作應該作為一個單元來完成、所有的機構應該合并成一些部門。”當代西方國家大部分是在20世紀末期開始進行行政體制改革，并且隨著社會發(fā)展，改革一直延續(xù)至今。改革內容十分廣泛，幾乎涵蓋傳統(tǒng)體制的所有環(huán)節(jié)與方面，都試圖超越傳統(tǒng)公共行政模式，從而使得公共管理更具有活力。通過對西方大部制國家的了解，不難發(fā)現各國的機構設置都與本國的經濟發(fā)展狀況相適應，并且根據具體的國情和本階段政府職能的重點來設置相應的機構，并非越多越好，也不是越少越好，而是是否適應經濟轉型的需要和公共產品提供的要求。研究國外大部制改革的情況，有助于我們深化對部門體制改革的本質認識，對我國新時期的大部制改革有啟示和借鑒意義。接下來，主要針對英國、美國、日本等西方發(fā)達國家大部制改革的基本特征進行贅述。

（一）內閣數量精簡且內部結構穩(wěn)定，設置職能相同

西方國家大部制的首要特征就是內閣數量精簡，而且在長期發(fā)展中形成了較為穩(wěn)定的結構。大部分國家內閣數量定位15個左右，當然有的國家會比較少一些，這會根據國情的具體情況而定，例如日本中央政府有11個行政省廳。大部分的職能和名稱是相近或者相同的，例如每個國家都設有財政部、外交部等;另外還有一部分機構是根據具體國情需要而設置的相應部門。隨著社會經濟和信息技術的發(fā)展，政府行政職能也在不斷轉變，建設服務型政府的理念已被各國所接受，因此，屬于社會事務監(jiān)管的機構占較大比例，而政治和經濟管理類的機構所占比例要小的多。據資料顯示，在美國的100多個職能機構和直屬機構中，其中社會管理類部門占了1/2的比重，而政治管理類的機構所占比例還不到1/10。

（二）大部制改革伴隨著權力下放的過程

發(fā)達國家通過優(yōu)化政府結構、轉變政府職能、避免政出多門而組建的大部門，這樣的部門具有綜合性強和權限范圍大的特征。但是這些大部門并非對原來的職能部門進行簡單地加總，也不是通過擴大政府部門的規(guī)模來強化職權。相反，大部制改革的過程是為了使得整個政府部門的資源優(yōu)化配置，加強科學民主決策，完善社會管理職能。大部制的前提是“有限政府”，根本是實現政府職能的轉變，體現公民導向、結果為本的理念。因此，發(fā)達國家組建大部是建設服務型政府過程，并不是強化對社會的干預和管制，而是通過人員精簡、機構整合，進而理順職能關系，更好地推動社會資本快速發(fā)展。例如美國的能源部，它的主要職能是制定國家能源相關政策，并且進行核武器及相關科學的研究，該部門并不追求縱向上的控制權的擴大，而是將大量的具體職能都下放到各州的地方機構，并盡量避免干預其獨立活動。

（三）大部制改革主要在社會服務部門

在各個國家內閣機構設置，并非所有部門都是單一職能，相反，各個國家會根據本國具體國情來設置管理范圍廣泛的“超級大部”，以便于特定領域的專門管理。當然，至于現有部門中哪些職能能進行整合，不同國家會根據本國政治經濟發(fā)展不同階段進行調整，但也有一些相似的階段，往往“超級部”出現在農業(yè)、運輸、文化、環(huán)境、社保等領域。西方各國大部分通過建設“超級大部”的政府機構改革方式來完善本國的社會服務功能，從而本國經濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎。例如我們所了解的美國的大交通部、英國的大文化部、日本的國土交通廳等，這些部門的整合，體現了各國對社會服務工作的重視，提升政府的工作效能。

（四）設立執(zhí)行機構作為大部制改革的配套改革

西方各國在進行大部制改革和部門重組的過程中，中心點是轉變政府職能，進而提高行政效率，英美等國將很多政府部門改為半自治的行政部門，或者直接將其獨立出去，授予其較大的自主權限，形成了一批執(zhí)行機構。這些機構在管理方式上更多地擺脫政治因素的影響，引入具有企業(yè)家精神的管理理念，員工通過考試選拔，采用競爭激勵機制，首席執(zhí)行官實行聘用制，這樣在一定程度上有效提升行政效率，避免懶政惰政的產生。除此之外，執(zhí)行機構與大部之間采用的是合同關系，減少過多的干預，保證執(zhí)行部門能更好的行使職權。這樣，大部門和執(zhí)行部門在不同層面提供不同的公共服務，大部主要負責公共決策，而執(zhí)行機構負責公共政策的執(zhí)行和監(jiān)管。這樣的機構模式不但保證了決策的科學性、執(zhí)行的專業(yè)性和監(jiān)管的獨立性，也可以防止某些大部門權力過于集中產生的監(jiān)管問題，促進行政效能的提升。

（五）通過立法活動來保障大部制改革的推進

大范圍的機構改革必然牽扯到各方利益的調整，為了保證大部制改革的順利進行，很多國家通過立法先行的方式來為改革創(chuàng)造制度條件。在大部制改革過程中，容易產生行政機構過度膨脹，可以通過行政組織立法以及財政手段對機構的人員編制進行控制。立法活動也有利于對大部制改革作出整體規(guī)劃，避免改革出現目標偏差，進而循序漸進，穩(wěn)步實施。例如，在2001年日本進行了一次大范圍的機構改革，這次改革的特點是堅持立法先行方式，一共提交了數十部改革相關法律，從而保障了改革的規(guī)范性和權威性。

三、我國新一輪改革應注意的問題

自從2008年以來，我國已經完成了兩輪大部制改革，就目前結果來看已經初步形成了大部制框架，但需要進一步深化改革。在新一輪大部制改革推進過程中，在前兩次改革成果的基礎上，應該注意以下幾個問題：

（一）科學地綜合設置政府部門

大部制是指由精簡的綜合性部門組成，采取綜合設置原則，一般適用于承擔政府基本職能的部門，而其他類型的機構，例如獨立機構、辦事機構、直屬機構等，這種類型政府機構職能比較單一，更加適合單一設置。進一步推進大部制改革，應該在前兩次機構改革的基礎上，按照“精簡統(tǒng)一、效能提升”的原則，對相關領域的部門做進一步的科學整合。例如在文化領域，把傳媒、出版、文化的等相關機構進行規(guī)整，進而形成大文化部。各個國家進行大部制改革最先考慮的方式是機構整合，用最直接的方式去提升政府效能。但是我們需要注意的是，在整合之前各個部門的性質和隸屬關系并非相同，合作時不能過度集權而要適度的權力劃分，也不要太過強調一致性，避免出現傳統(tǒng)行政模式中一個部門處理一個單一問題、在面對復雜多重的問題出現管理的“真空”或“重疊”的局面。同時，對一些職能過寬、權限過大的部門進行適度分解，可以將相關內設機構和其他部門進行從新組合，也可以采取獨立設置，例如將其轉為直屬機構，進而使得政府各部門規(guī)模和權力保持適度平衡。在探索機構改革過程中，究竟哪些部門采取綜合設置，哪種整合途徑適用特定領域，需要根據具體社會發(fā)展階段而定。

（二）優(yōu)化大部內部結構

大部制改革并非機構的簡單合并和數量的不斷精簡，而是應該按照新組成部門職能要求，對內設的機構進行從新重新調整，只有建立部門內部新的運行機制，才能更好地發(fā)揮大部制的協(xié)同高效的功能作用。對前兩次大部制改革進行考察，發(fā)現中央和地方改革普遍存在一個問題，就是相關部門合并以后，而缺乏對部門內設機構的梳理整合，會導致改革后有些內設機構“原地踏步”，部內機構職能重疊情況更加嚴重;有些機構整合過后轉化為“部管局”模式，在決策機制上并沒有提升到大部制層面的統(tǒng)籌協(xié)調，只是在制定規(guī)章的時候通過一下部，而平時仍舊各干各的，新組成的部門成了一個“松散的聯合體”。

大部制的一個顯著特點是實行決策權與執(zhí)行權相對分開，但目前我國部門內部的決策與執(zhí)行分開問題仍舊有很大爭議，并未找到合理可行的模式。從國際經驗來看，各個國家在政府內部優(yōu)化方法也不相同，有的是決策與執(zhí)行完全分開，有的是部分分開，都是結合本國實際情況，形成適合發(fā)展的政府內部運行機制。從我國行政機構設置情況來看，國務院的組成部門主要負責政策制定和監(jiān)督執(zhí)行，政策執(zhí)行則主要在地方一級行政部門。因此，在傳統(tǒng)政府管理體制下，我們可以采取在某些地方分設專門的執(zhí)行部門，實行部分分開的決策和執(zhí)行模式，這樣的方法可行性比較高。再具體實施過程中，將決策權上移，強化大部門集中決策的功能，統(tǒng)籌考慮，實行“大司局制”，主要負責政策制定和監(jiān)督執(zhí)行;而執(zhí)行權則是下移，主要由專門機構來行使，給予其相對獨立的執(zhí)行權限。

（三）處理好“做什么”和“如何做”問題

在改革過程中應該按照職能有機統(tǒng)一的原則，進一步整合相關職能，在相互磨合的基礎上，合理配置各個部門職責與權限，防止出現權責脫節(jié)問題，從而做到有權必有責，進而提高政府履行職能的能力。政府職能與管理方式是密不可分，科學的管理方式在行政管理體制中同樣重要。在機構改革中，轉變政府職能已得到社會的廣泛關注，但是卻忽視了管理方式的操作性和創(chuàng)新性，有些部門仍舊使用傳統(tǒng)的管理方式，成本高效率差，這必然影響轉變政府職能的效果。因此，在進行大部制改革過程一定要重視政府管理方式的轉變，借鑒國內外科學的管理方法和技術，在處理好政府“做什么”的基礎上進一步解決好“如何做”的問題，使政府的管理方式更加符合現代化治理模式。

（四）突破機構設置“上下對齊”傳統(tǒng)，要區(qū)別對待

傳統(tǒng)的政府機構設置強調上下對齊做法，這樣的做法雖然有利于上級部門對下級部門領導和指揮，但也會造成機構重復設置，人員冗多的問題，同時會壓制地方改革的積極性和創(chuàng)造性。在大部制改革的過程中，各級部門之間工作對接因機構調整出現更加復雜混亂的局面，出現了“一對多“多對一”等情況，在工作對接和溝通過程中會出現新的問題和矛盾。例如在很多地方一級的大部制機構改革后，雖然取得了積極成效，行政能力和行政效率有了顯著提升，但是在如何處理改革后與上一級行政部門的關系問題上產生了矛盾，這樣就會造成“下動上不動，越動越被動”的局面。為了調動地方一級政府的積極性和創(chuàng)造性，在新一輪改革中要突破機構設置“上下對齊”的傳統(tǒng)，合理的劃分各級政府部門的職能，只有屬于中央和地方共同職責的事務，才采取上下對口的機構設置模式：而至于那些完全屬于地方自主權的職能，可以允許結合各地實際情況，靈活的設置本級政府機構設置模式，就沒必要強調完全上下對口。

（五）改革要頂層設計與分步實施相結合

大部制改革并非簡單地機構整合，而是一個系統(tǒng)化的過程，關乎不同部門之間權責的配置，以及部門內部結構的調整和運行機制的優(yōu)化的相關問題，甚至還要涉及政治體制改革和經濟體制改革等配套性改革。強調大部制改革過程中的頂層設計，是為了增強改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性。在實施過程中，中央一層應規(guī)劃出改革藍圖，從而為改革提供必要的行動指南，明確指出改什么和不改什么，以及先改什么后改什么，避免出現改多少算多少，改到哪算哪的問題。在改革過程中，不可避免的會出現新的問題和矛盾，適時作出政策調整，積極做好媒體輿論的引導工作，并且爭取社會各方支持，進而確保改革的順利進行。

推進大部制改革要分步實施，能減少負面效應的產生。在制定改革策略上，既要明確改革長遠目標，統(tǒng)籌兼顧，審時度勢，利用國內外的有利條件，適時推進改革的進行，并且在過程中制定配套的政策措施;又要認清中期目標和近期目標，考慮改革的不同階段面臨的風險和問題，循序漸進，逐步推進，由局部改革到整體轉變，從而達到積小勝為大勝的效果。除此之外，在改革過程中，有些領域可以做出過渡性安排，有利于根據社會情況變化做出恰當的調整，整體設計和分步實施相結合。

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