我國城市房屋拆遷補償中的實體法律問題研究

摘 要：對城市原有建筑的拆除、搬遷是合理利用土地資源的必經之路，但財產征用制度本根植于公共與私人利益的平衡，因此實現公益目的后對個人利益的正當填補對維持社會秩序有關鍵意義。目前，我國拆遷過程中社會矛盾屢發的現狀與拆遷安置補償結果有著直接的聯系。只有明晰拆遷的法律性質、合理確定拆遷補償范圍、合理定位政府職能，充分發揮市場機制的作用，建立公平合理的拆遷補償機制，才能妥善解決實踐中的棘手問題。

關鍵詞：公共利益;補償范圍;拆遷性質;政府職能;市場機制

中圖分類號：D922.181文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）17-0088-02

作者簡介：房牧云（1999-），女，漢族，江蘇南京人，河海大學，本科在讀，研究方向：法學。

一、我國城市房屋拆遷補償的法律現狀綜述

（一）我國城市房屋拆遷的參與主體

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》（下文簡稱《條例》）第二條，城市房屋拆遷補償中存在被征收人，以及作出征收決定、進行補償、工作監督、強制執行的各級行政機關。這看似與普通的行政管理關系并無不同，但近年來種種案例中還包含第三主體——開發商。實踐中拆遷行為及其安置補償常常僅體現為拆遷人與被拆遷人之間的民事法律關系，即對安置協議及賠償價款的商定。然而根據《條例》，除征收部門自主作出征收決定外，其余主體皆需向房屋征收部門提出申請并獲得建設用地使用憑證后方可實施拆遷。所以城市房屋拆遷補償所涉及的是一個行、民交叉領域中有關權力、權利與利益的博弈①問題。

（二）公益拆遷與商業拆遷

《條例》中第二條、第八條指明拆遷目的是“為了公共利益，保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”，且后文法條中也未曾明確寫明其他建設單位的申請資格、流程等事項，這是否意味著商業性拆遷就此被取締了呢？不要忘記《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《管理法》）的第十一條、第四十三條、第五十三條中都提及單位和個人進行建設時應依法申請、獲取核發證書的義務。由此，民間所稱的商業拆遷并非建設單位與被拆遷人之間的一紙合同，能否實施拆遷也并不僅取決于雙方的合意，能作出征收決定的唯一主體就是市、縣級政府，商業性拆遷實則是被拆遷人、拆遷申請人、政府間的三角關系。故綜合《管理法》與《條例》及部分地方性法規②：建設單位持有關文件依法向主管部門申請使用國有建設土地，經審查后報本級政府批準。人民政府依據《條例》第八條的規定作出征收土地的決定，收回國有土地的使用權，除以劃撥方式取得的外，由建設單位以出讓等有償方式取得。

二、我國城市房屋拆遷補償的法律困境

（一）行政機關職責錯位，決定權、執行權、監督權基于一身

確需征收房屋的，由政府組織有關部門進行調查認定并作出征收決定（《條例》第八條、第二十四條），當雙方無法達成補償協議時，由政府按補償方案作出補償決定（《條例》第二十六條），對房屋征收與補償活動的監督僅是行政機關內部的監督（《條例》第六條）。由此，政府既決定拆遷的發生也評判它的公正性，也進行“自我監督”，申請、審批、發證、監督各個環節都離不開政府的參與，政府作為公權力機關對于多方利益的均衡都起決定作用，健康、良性循環的市政民關系需要政府將開發商與被拆遷人置于平等地位。而種種惡劣的案例恰恰印證了馮玉軍副教授所提出的”非常態拆遷關系模式“。開發商與被拆遷人本身仍存在著對市場信息接收、拆遷經驗等各方面的巨大差異，故政府更應建立更加傾向于被拆遷人的保護機制才能達到雙方的均衡。而“具體辦法由省、自治區、直轄市制定”在《條例》中的出現頻率并不低，例如按照《黑龍江省城市房屋拆遷管理實施條例》第二十條、二十一條，政府在評估最低限價、搬遷補助費方面就被賦予了較大的自由裁量權，這極有可能悖于《條例》第十九條，為官商聯手損害被拆遷人利益留下了可操作空間。

（二）拆遷補償范圍狹窄，忽視土地使用權及各種無形的利益

盡管《條例》的補償范圍有所擴張，但有關土地使用權轉移、房屋租金損失、營業中斷損失、商譽損失、重新利用資金損失、失去接近原料產地商業優勢的損失、住戶個人面臨的失業破產等都未能被囊括在《條例》的范甚至各地的實施細則中，也無兜底性條款予以規定。而高昂的商品房售價中卻通常包含了土地出讓金、市政建設配套費等各項經營開發成本。

（三）安置房購置與交易風險大，貨幣補償標準復雜

根據《條例》第二十一條，目前房屋拆遷補償方式包括貨幣補償和房屋產權調換，可供被拆遷人自由選擇其一。選擇產權調換的被拆遷人僅需證明該建筑符合國家質量安全標準和本市住宅交付使用許可要求。通常，安置房的房產證辦理周期長于商品房，往往在3-5年，給住戶增加了落戶的負擔，且作為不完全產權，住戶必須繳納土地出讓金才能取得劃撥性質土地的使用權，從而增加日后交易的隱形負擔。且依法已經取得房產證和土地使用權后，在部分地區③又將面臨拆遷安置房交易時間的限制。此外拆遷安置房往往帶有補償的性質，既非出于盈利性則為了降低修筑成本難免偷工減料，難以保證符合常規的房屋質量。拆遷估價一律采用的市場估價法④本身不是一個明確易行的概念。首先，是按當前農用土地價值還是日后建設用地價值計算？當國家的政策發生變動時，又該如何確定土地價值給予補償？再綜合有關補償范圍偏窄的討論，貨幣補償也同樣難以保護被拆遷人的補償權。

三、我國城市房屋拆遷補償法律制度的完善

（一）合理定位拆遷中政府角色

地方政府的經濟立場與開發商利益正相關。豐厚的經濟收益驅使政府難以對開發商與被拆遷人間的兌價予以嚴格監督。所以行政的平衡論將拆遷中的核心問題定義為“如何平衡政府的權力與行政相對人的權利的關系”⑤。筆者認為當拆遷純出于公共利益的需求時，政府可以充當是否許可拆遷的決定者;當拆遷部分出于建設單位盈利的考量時，僅通過立法采用列舉式條款規定合法商業拆遷的幾種情形，只要建設單位能證明其與被拆遷人的協議符合這些條款并報行政機關備案即可，除非該拆遷不符合法定要求而屬于其他情形，則按現有規定等待審批后頒發許可證后方可實施拆遷。此外就行政監督層面而言，行政復議、信訪、仲裁與監察也應成為被拆遷人的維權途徑，司法機關應加強對行政實體性和程序性問題都進行審查，確認拆遷中政府的具體行政行為是否違反行政行為的原則、是否認定事實不清、是否違反作了作為義務。就社會統制層面，形成公民以權利參與政治和抗衡權力的機制和新聞輿論監督機制，促進對行政行為的監督和制約。

（二）確立合理的拆遷補償范圍、標準，建立多元化補償手段

“補償不應該是完全的賠償，畢竟是為了公共利益，不應完全按照市場價格”⑥。征收與補償本是為了提高土地資源利用效率而對土地使用權主體作出的調整，公共之收益一定遠遠大于個人之損失，故有能力彌補主體的轉移所造成的利益差。在公益拆遷中，應遵循行政法的比例原則、合理性與合法性原則;在商業拆遷中，合理適當的補償更是平等民事主體具有自發的交易。在判斷征地補償范圍時可以借鑒加拿大的征地補償按市場原則：第一，被征用部分的補償，第二，有害或不良影響補償，第三，干擾損失補償。至于補償手段，對貨幣補償和房屋產權調換不應維持著二選一的模式，選擇后者的可由管理部門根據實際情況，用補償金的方式填補隱形、長遠的利益損失;選擇前者的也可為其提供再購房的優惠政策、信息支持，將拆遷對被拆遷人的不良影響降至最低。另外還可由各類社會組織依職能為所有被拆遷人都提供有助于其正常的生產、生活的輔助手段：再就業引導、再建生產原料基地、未成年人重新入學等。可按照“生產經營”、“就業”、“子女就讀”等幾個方面評估其是否有被補償的需要，制定量化標準。

（三）有序實現城市房屋商業拆遷市場化

行政主導下的商業拆遷中，雙方在討價還價過程中無法形成交易底線，即買方所能承受的最高價格（若高于這一價格就選擇不拆）和賣方所能承受的最低價格（若低于這一價格則選擇不拆）。⑦若能采用準則主義，全面引入市場機制，自動形成公正合理的補償標準，用市場價值規律的調節使雙方當事人通過博弈都找到雙贏的平衡點。那么政府便能在市場失靈時進行有效的宏觀調控、在糾紛發生時當好裁判者。

四、結語

現代行政法調整的行政過程是一個鼓勵公平競爭的“場域”，其內部形態由博弈規則來決定。在房屋拆遷中，它使得各個主體的權利均衡機制更為高效、靈活、有序。當然這要求博弈規則本身正當且得到遵守，這對立法者的智慧要求極高⑧。我們既要通過完善立法建立拆遷中三主體的博弈機制，適應經濟轉型時期各方面的需求，也要使得三主體能夠“各司其職”，達成社會有限資源的合理配置。

[ 注 釋 ]

①馮玉軍.權力、權利和利益的博弈——我國當前城市房屋拆遷問題的法律與經濟分析.中國法學，2007年第4期.

②例如《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第七條：“符合……規定的公共利益情，……由建設活動組織實施單位向房屋征收部門提出擬征收房屋范圍，說明符合公共利益的具體情形”.

③例如2017年9月25日北京市住建委及國土資源局發布關于加強“三定三限三結合”定向安置房產權登記及上市交易管理有關問題的通知，主要內容包括安置家庭自取得房屋產權證或契稅完稅憑證之日起，5年內不得上市交易.

④建設部《城市房屋拆遷估價指導意見》：拆遷估價一般應當采用市場比較法.不具備采用市場比較法條件的，可以采用其他估價方法，并在估價報告中充分說明原因.

⑤侯雪梅.房屋拆遷中私人財產權利的法律保護，2004年第5期.

⑥王利明.進一步強化對于所有財產的保護，2004年第1期.

⑦王文.論城市房屋拆遷市場化的幾個難點問題，2006年第3期.

⑧韓思陽.房屋拆遷法律問題初論——博弈論的視角，2004年第4期.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]馮玉軍.權力、權利和利益的博弈——我國當前城市房屋拆遷問題的法律與經濟分析[J].中國法學，2007（04）：39-59.

[2]王克穩.論房屋拆遷行政爭議的司法審查[J].中國法學，2004（04）：76-84.

[3]侯雪梅.房屋拆遷中私人財產權利的法律保護[J].法學論壇，2004（05）：47-52.

[4]楊建順.論房屋拆遷中政府的職能——以公共利益與個體利益的衡量和保障為中心[J].法律適用，2005（05）：4-7.

[5]王克穩.改革我國拆遷補償制度的立法建議[J].行政法學研究，2008（03）：3-8.

[6]顧大松.論我國房屋征收土地發展權益補償制度的構建[J].法學評論，2012，30（06）：17-25.

[7]韓思陽.房屋拆遷法律問題初論——博弈論的視角[J].山東理工大學學報（社會科學版），2004（04）：47-49.

[8]王文.論城市房屋拆遷市場化的幾個難點問題[J].中國房地產，2006（03）：17-19.

[9]盧麗華.加拿大土地征用制度及其借鑒[J].中國土地，2000（08）：44-46.

[10]王利明.進一步強化對于私有財產的保護[J].法學家，2004（01）：9-13.

[13]肖水蘭.地方政府在商業性房屋拆遷中的角色研究[D].中國政法大學，2009.

[14]鄒愛華.土地征收中的被征收人權利保護研究[D].中國政法大學，2011.