請示報告制度的歷史沿革與現狀思考

孟祥兆

[摘? 要]請示報告制度自建黨以來經歷了緣起、確立、恢復發展和深化發展四個階段，發揮了政治上團結全黨和維護中央，組織上監督干部和促進溝通，以及工作上因事制宜和針對重點三項作用。《中國共產黨重大事項請示報告條例》與時俱進，在承繼以往黨內法規的基礎上，展現了形式上肯定清單與否定清單并列，內容上授權有限與責任擔當并重的特色，隨著《條例》的完善與落實，與《領導干部報告個人有關事項規定》等文件形成嚴密的請示報告制度體系，將有助于黨的建設向縱深發展。

[關鍵詞]請示報告制度;歷史沿革;現狀思考

[中圖分類號]? D231? ? [文獻標識碼]? A? ?[文章編號]? 1009-928X（2019）07-0029-06

一、 請示、報告的文種區別

請示報告兩種文種存在長期混用、連用的現象，直到1981年《國家行政機關公文處理暫行辦法》頒布，請示和報告才作為兩種不同的公文種類并列存在。請示適用于向上級機關請求指示和批準，報告適用于向上級機關匯報工作、反映情況。之后盡管二者的適用范圍幾經變化，但請示、報告兩種文體并列的形式卻始終保留。然而直到2014年，行政公文中仍能見到“請示報告”連體的身影。[1]為了規范適用，近日頒布的《中國共產黨重大事項請示報告條例》直接指明：“報送請示應當一文一事，不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。”[2]但就適用范圍而言，可以發現此《條例》對于請示和報告的界定有一進步和一不足：進步體現為黨員和領導干部并列。從邏輯上領導干部屬于黨員，此定義將其并列，意在突出對領導干部的重視，也是全面從嚴治黨抓住“關鍵少數”的具體表現。不足體現為報告缺少答復詢問。報告的定義將其適用范圍進一步限縮，取消了答復上級機關的詢問。這就將廣泛的答復報告排除在外，不利于報告工作的開展。本文認為應當將其加上，以彌補下級黨組織對上級黨組織抑或是黨員、領導干部對黨組織的詢問進行答復卻無法適用報告這一文種的缺漏。

二、請示報告制度的歷史沿革

對于請示報告制度，目前沒有學者系統梳理建黨至今的請示報告文獻，多數學者選擇研究解放戰爭時期的請示報告制度。而現有研究一般采取兩種劃分方式，一種是制定文件—實施文件的劃分方式，如熊輝、仰義方認為請示報告制度建立的歷史過程可以劃分為文本制定階段、督促執行和逐步落實階段、普遍建立階段三個主要階段[3];另一種是政策—制度的劃分方式，如李若辰認為可以劃分為成為紀律規定、形成制度意識和系統化、規范化三個階段。[4]本文認為僅以解放戰爭時期為切面，很難判斷系統化與規范化的階段節點，甚至在此時期由于戰爭原因，時局不穩，是否存在請示報告制度系統化與規范化的歷史條件仍有疑問。縱觀請示報告制度的歷史沿革，一些文件完全可以成為請示報告制度標志性的界碑，依照重要文件將請示報告制度劃分為四個階段。

（一）請示報告制度的緣起。1922年，中國共產黨第一部黨章規定，“地方執行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區執行委員會”。[5]建黨初期，優秀人才的吸納成為工作的重心之一，故開除黨員必須審慎，此事項無疑屬于重要事情和重要情況，也便天然地屬于報告的適用范圍，故此條規定可以視為請示報告制度的濫觴。1923年，《中央通告第十二號—各區及各地方應每月向中央報告工作》對報告事項進行了細化。中央要求各區每月報告“本地政治、勞動及黨務狀況”[6]。“七一五”反革命政變后，中共各級組織逐漸轉向地下斗爭，為了保持上下級黨組織的秘密聯系，1928年，《中共中央關于各省委對中央的報告大綱》提出了五類報告事項。[7]建立蘇維埃政權后，報告的做法得到了保留和發展。1931年，《中華蘇維埃中央執行委員會通令第三號——關于建立報告制度問題》要求建立下級對上級經常報告的制度，報告事項更是擴大到了十八項。[8]由于時處戰爭與動蕩時期，溝通不便，此時請示制度并沒有發揮主要作用，主要依靠報告制度來聯系中央與地方，方便中央知曉地方動向。然而這一做法也導致地方權力過大，滋生了分散主義、獨立主義、個人主義。于是，1942年，《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》便明確要求，“各根據地領導機關在實行政策及制度時，必須依照中央的指示。在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央，不得標新立異，自作決定，危害全黨領導的統一”[9]。至此，請示制度已萌芽初露。

（二）請示報告制度的確立。解放戰爭時期，各地無紀律無政府狀態日益嚴重，為了維護中央權威，凝聚全黨力量，1948年，《關于建立報告制度》應運而生。盡管名為報告制度，但是文件對請示和報告均作出了詳細規定，而此文件的發布也意味著請示報告制度得到黨中央的高度重視，成為亟需建立的重要制度。為了便于實施，此后又發布了《中央關于建立報告制度的補充指示》。但是請示報告制并沒有得到地方足夠的重視，同年9月4日，中共中央出臺《中央關于在全黨全軍中開展對執行請示報告制度之檢討的指示》，要求沒有執行此制度的中央局、分局、軍區等進行深刻檢討。在總結了請示報告制度實施的經驗教訓之后，也正在此年，《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會以及前委會向中央請示報告制度的決議》頒布，全黨全軍開始推行請示報告制度，這標志著請示報告制度的初步確立。[10]

1949年新中國成立，中國共產黨成為執政黨，原有的請示報告制度也因為請示報告主體、對象、具體規定等內容的變化而亟需調整。如1953年，《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》明確指出：“今后政府工作中的一切重要方針、政策、計劃和重大事項均須事先請示中共中央，經中共中央批準后始得執行。”[11]1956年，請示報告寫入黨章，中共八大黨章規定：“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。”請示報告首次寫入黨章，具有強烈的政治意義，體現了中國共產黨對請示報告制度的極高重視，這標志著請示報告制度在全黨正式確立。

（三）請示報告制度的恢復發展。“文革”前后，黨的建設經過漫長的停滯，各項制度均遭遇挑戰，請示報告制度也不例外。改革開放后，請示報告制度重新煥發活力。1981年，中組部首先發軔，發布《關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知》，規定縣級以上黨委常委要及時地向上級黨委或組織部門報告生活會情況，開一次報一次。[12]1982年，更進一步在十二大黨章直接規定：“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。”此時對請示報告制度有了更深的認識，已經不是單純強調下級黨組織對上級黨組織的服從性，同時還強調下級黨組織自身的獨立性，要求其勇于擔責，這樣的雙重性要求在之后的黨章固定下來，成為請示報告制度發展的重要標志。1988年，中紀委發布《關于建立健全報告制度的通知》，報告制度成為串聯各級紀委，維護黨風清正的有利手段。[13]八九政治風波之后請示報告制度更受重視，1994年，《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》明確提出，“各地、各部門要牢固樹立全局觀念，堅決貫徹執行中央的決議、決定，結合實際創造性地工作，重大問題要請示報告”[14]。重大問題至此明確成為報告對象。2003年，在此基礎上將請示報告對象進一步細化，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》規定“黨組織對于本地區、本系統、本單位事關全局和社會穩定的重要情況以及重大問題，應當按照規定時限和程序向上級黨組織報告或請示”[15]。2009年，頒布《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，規定“巡視組應當嚴格執行請示報告制度，對巡視工作中的重要情況和重大問題要及時請示報告”[16]。黨內法規首次出現“請示報告制度”的完整表述，表明此時請示報告已經從具體的形式方法發展為系統的制度安排。

（四）請示報告制度的深化發展。2010年，《關于領導干部報告個人有關事項的規定》將報告對象由黨組織擴大到領導干部，加大對領導干部廉潔自律情況的監管，進一步發展了請示報告制度。2015年，《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》規定對干部不執行重要情況請示報告制度的懲處措施。2016年，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》強調“全黨必須嚴格執行重大問題請示報告制度”。2017年，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》提出“嚴格執行請示報告制度”，同年《中國共產黨巡視工作條例》規定“巡視組應當嚴格執行請示報告制度，對巡視工作中的重要情況和重大問題及時向巡視工作領導小組請示報告”。比之試行條例，進一步明確請示報告對象，減少請示報告的對象錯誤問題。2017年兩份法規均強調要嚴格執行請示報告制度，既體現了紀檢工作嚴明的紀律性，又體現了請示報告制度在紀檢工作中的重要作用。還是在2017年，《領導干部報告個人有關事項規定》和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》先后出臺，以報告制度為表征的監管方式表明對“關鍵少數”的要求更加嚴格。2019年，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》再次重申這一立場，同時回應監察委的成立，將請示報告全部納入到紀檢監察工作范疇。隨后出臺的《中國共產黨重大事項請示報告條例》成為第一部純粹以請示報告制度為規定對象的條例級黨內法規，宣示了請示報告制度在黨內的重要地位。

三、請示報告制度的作用

請示報告制度作為重要的政治紀律、組織紀律、工作紀律，在政治上凝聚全黨力量，維護中央權威;在組織上監督領導干部，促進上下級黨組織溝通;在工作上因事制宜，重點針對影響面廣、影響力大的問題。

（一）政治上團結全黨和維護中央。請示報告制度自建黨以來一直是團結全黨的重要抓手。既可以了解黨中央、上級黨組織的意圖，方便落實或細化部署的方針政策;又可以了解地方黨組織、下級黨組織的動態，方便制定或推行合適的戰略方針，進而形成以中央為核心、聯系密切、快慢有度的黨的集體。在戰火紛飛的年代，依靠請示報告制度，中央緊密聯系各級黨組織，使之成為密切聯系群眾以外的又一重要法寶。如在遼沈戰役期間，東北野戰軍就先攻打錦州還是先攻打長春反復請示報告，最后貫徹黨中央戰略思想，為遼沈戰役乃至解放戰爭的勝利提供了重要保障。在和平發展的年代，中國共產黨仍然面對“四大危險”“四大考驗”，平波之下，暗潮涌動。而請示報告制度在此時凝聚全黨，其執行情況直接成為判斷黨性的重要依據。早在2014年，習近平總書記便指出：“對不請示報告的干部，黨組織要格外注意，可能就是要出問題的前兆。”[17]以請示報告制度為基點，及時處理腐化分子，強化黨的政治紀律，使全黨統一意志、統一行動、步調一致。請示報告制度也不再是初步確立時應對黨內無政府無紀律狀態的產物，而逐漸變成兼有強化紀律建設和政治建設職能的重要制度，成為黨中央樹立權威，團結全黨的有力抓手。

（二）組織上監督干部和促進溝通。領導干部與黨組織的關系，下級黨組織與上級黨組織的關系，是組織工作必須妥善處理的兩組關系。請示報告制度在組織工作中扮演了監督領導干部和促進上下級黨組織溝通的重要角色。領導干部作為“關鍵少數”，承載著建設先進執政黨的偉大使命。請示報告制度以《領導干部報告個人有關事項規定》《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》等文件為依托，要求領導干部對可能影響其正常履職的個人事項進行報告，接受組織監督，對于違反個人有關事項報告規定的情況也通過《中國共產黨紀律處分條例》予之懲處。正面引導，反面處分，從而強化領導干部的組織觀念、程序觀念。在各文件試行期間，請示報告制度已經對領導干部的考核甚至晉升產生重要影響。據統計，截至2016年底，全國已有12.5萬名干部因不如實報告受到處理。[18]2017年，寧夏自治區也因隱瞞不報個人有關事項，取消18名擬提拔為廳處級領導干部人選資格。[19]

在組織建設上，請示報告制度不僅在聯系中央和地方黨組織方面承擔著重要作用，還在上下級黨組織溝通方面承擔著重要作用。新中國成立前，通過請示報告制度的實施，上下級黨組織增加溝通，減少了人力物力的浪費和繳獲虛報的現象。如西北野戰軍通過各縱旅團黨委對請示報告制度的執行，使西北野戰軍前委充分了解下級黨組織情況，效果顯著。“在財經上打埋伏、鋪張浪費大為減少，各縱清出黃金六十兩交公。”[20]新中國成立后，各級黨組織的任務由斗爭轉為建設，請示報告制度的作用有增無減。對于重大突發事件、重大違紀違法等事項，請示報告制度有助于通過溝通妥善解決各類棘手問題。同時溝通是雙向的，此舉并非單純增設下級黨組織的溝通義務，而是通過制度紐帶增進雙方有效溝通，這就意味著下級黨組織需要主動請示報告，上級黨組織也要及時回復請示報告，不然也是一種不作為。如天津市工信委對電子信息中心前后四次請示始終無動于衷、推諉扯皮，最終工信委黨組書記、主任李朝興被免職。[21]

（三）工作上因事制宜和針對重點。請示報告制度承擔著上傳下達、聯系上下的任務，但是其本身強調針對重點，而不是拘泥于瑣細，要求事事如此，時時如此。黨內法規相關文件多直接要求對重大事項進行請示報告，而重大事項本身的涵蓋內容也可以及時與重要工作、緊急工作相聯系，使其及時助力工作。如為了確保宣傳工作不違規、不越線、不誤導，自1948年《關于宣傳工作中請示與報告制度的規定》到2019年《中國共產黨重大事項請示報告條例》，均規定了對宣傳報道請示工作的要求。再如腐敗治理日漸深入，全面從嚴治黨日益深化，請示報告制度在預防端與懲治端均扮演著重要角色。在預防端，領導干部需要報告個人有關事項，同時對報告結果進行查核，預防“關鍵少數”帶頭腐化。在懲治端，紀檢監察工作嚴格執行請示報告制度，既防止蒼蠅老虎逃出法網，又防止反腐工作越出正軌。

四、《中國共產黨重大事項請示報告條例》的特色

經過數十年的發展，請示報告制度不斷順應時代要求，在不同時期擁有不同特點。《中國共產黨重大事項請示報告條例》在總結過去經驗基礎上，與時俱進，擁有諸多創新亮點：在形式上，《條例》打破了過去正向列舉的形式，同時采用反向列舉，使肯定清單和否定清單并列，方便請示報告主體貫徹落實。在內容上也更加強調請示報告主體的責任擔當，以期應對消極處理帶來的“上交麻煩”問題。

（一）形式上肯定清單和否定清單并列。《條例》采取肯定清單和否定清單兩種羅列方式，即應當請示報告和不必請示報告兩種事項安排，一改之前只列舉應當請示報告的事項的做法，使請示報告主體充分厘清請示報告的界限，有利于請示報告工作的落實。在實施過程中，由于肯定清單中兜底事項的存在，即其他應當請示（報告）的重大事項，導致肯定清單邊界模糊，一方面，請示報告主體在操作中容易將不必請示報告的事項當作應當請示報告的事項進行請示報告，造成效率損耗;另一方面請示報告主體和請示報告對象容易產生對事項是否屬于肯定清單的疑問，甚至分歧。對此，《條例》特設否定清單，將不必請示報告的事項加以羅列，從而進一步明晰請示報告的范圍，更加有利于此制度的推行和落實。

（二）內容上授權有限與責任擔當并重。民主集中制作為黨的根本組織原則，其不僅強調義務的履行，還強調對權利的尊重。請示報告制度不是意味對請示報告主體權力的單純限制，而是在明確權限的同時明確責任，使請示報告主體可以充分作為。對于這一點，中國共產黨的認識有一個漸進的過程。從最開始強調義務，要求地方黨組織向中央請示報告，逐漸轉變為對權利的尊重。主要表現為兩個方面：第一，請示報告事項限縮為重大事項。此方面不是表現為請示報告事項本身數量的限縮，而是表現為對于請示報告事項的日益明確，重大事項表述的規范化、具體化，最終在本《條例》中出現否定清單，即以不需請示報告的事項清單來明確請示報告主體的權限。第二，請示報告權責具體明晰。表面上看是要求請示報告主體承擔責任，積極履職，同時也意味著請示報告對象對于請示報告主體自身履職范圍內事務需不加干涉，尊重其權利。

“堅持權責明晰”作為一項原則寫入《條例》，并貫穿始終，糾正了過去強調授權有限，要求下級注重請示報告，而忽略負責與擔當的要求的錯誤認識。《條例》更是將此項原則細化為具體做法，如防止黨組織之間相互推諉，明確履責主體，《條例》規定“聯合請示報告應當明確牽頭黨組織”。再如防止受理黨組織消極懈怠，單純上交問題，《條例》規定“對下級黨組織請示的重大事項，受理黨組織如需以其名義再向上級黨組織請示的，應當認真研究并負責任地提出處理建議，不得只將原文轉請示上級黨組織”。另外《條例》不僅賦予請示報告對象以權利，同時也讓其承擔必要的責任。如說明責任，上級黨組織“確有特殊情況無法在規定期限內辦理完畢的，應當主動向下級黨組織說明情況”。再如糾錯責任，對于請示報告工作中出現的問題，“上級黨組織應當及時提醒糾正”。由此體現了《條例》對權限與責任的統一。

五、請示報告制度的展望

《中國共產黨重大事項請示報告條例》出臺以后，各省市、各部門黨組織積極響應，紛紛學習貫徹《條例》精神。浙江省委常委會議要求將重大事項請示報告制度落實到每個支部、每個黨員。[22]中國石化集團公司黨組將此《條例》細化，制定了《重大事項請示報告實施辦法》，規定了集團公司黨組向黨中央請示報告、直屬單位黨委向集團公司黨組請示報告和黨員、領導干部請示報告3個層面的若干措施。[23]“一分部署，九分落實。”在文件制定層面，各有權組織制定符合組織實際的《實施辦法》，將《條例》具體化、明確化;在制度影響層面，重大事項請示報告制度要落到基層、用到基層，防止制度虛置化、折扣化。從而在全黨范圍內形成貫徹落實重大事項請示報告制度的“集體意識”，推進請示報告制度深化發展。

當然，目前《條例》本身并非盡善盡美，《條例》未來需要對口頭請示報告留存問題和越級請示報告操作問題作出更為詳實的規定。首先對口頭請示報告的留存規定時限和留存的內容要求，如規定口頭請示報告需留存六個月或一年，基層黨組織可根據上級黨組織要求縮短留存時限;口頭請示報告留存需表明請示報告主體與對象，請示報告時間與主要內容。其次對越級請示報告明確適用。對于此類特殊的請示報告更要具體可操作，既要避免請示報告主體的使用風險，又要規避請示報告主體的濫用行為。如規定請示報告應當逐級進行，一般不得越級請示報告。特殊情況下，可以按照有關規定直接向更高層級黨組織請示報告，不抄送被越過的黨組織。如此使之釋放制度紅利，必要時擺脫束縛，使黨的建設再上臺階。

隨著《領導干部報告個人有關事項規定》和《中國共產黨重大事項請示報告條例》先后出臺，請示報告制度逐漸形成由組織到個人，由領導干部到普通黨員，由個人事項到重大事項的嚴密網絡，請示報告制度也由最開始的零散無序走向制度化、規范化、科學化。

參考文獻

[1]曾小武.檔案所見行政公文格式違規問題[J].山西檔案，2016（03）：43-45.

[2]中共中央印發《中國共產黨重大事項請示報告條例》[N].人民日報，2019-03-01（002）.

[3]熊輝，仰義方.解放戰爭時期黨內請示報告制度的歷史考察[J].中共黨史研究，2012（04）：28-38.

[4]李若辰.建章立規：中國共產黨請示報告制度的緣起與實施（1948.1-1949.3）[D].華東師范大學，2017.

[5]中央檔案館編.中共中央文件選集：第一冊[G].北京：中共中央黨校出版社，1989：97-98.

[6]中共中央組織部，中共中央黨史研究室，中央檔案館編.中國共產黨組織史資料：第八卷[G].北京：中共黨史出版社，2000：32.

[7]費云東，余貴華.中共秘書工作簡史[M].沈陽：遼寧人民出版社，1992：117-118.

[8]中共中央文獻研究室編.毛澤東年譜 （1893-1949）：上卷[M].北京：中央文獻出版社，2013：360.

[9]中央檔案館編.中共中央文件選集：第十三冊[G].北京：中共中央黨校出版社，1989：433.

[10]王敏，馮秋婷.黨的全面領導：理論邏輯與實踐機制[J].中共福建省委黨校學報，2018（11）：34-41.

[11]中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編：第四冊[G].北京：中央文獻出版社，1992：67-72.

[12][14]王小寬主編.中國共產黨黨內法規制度手冊：第一卷[M].北京：紅旗出版社，2012：318.121.

[13][16]王小寬主編.中國共產黨黨內法規制度手冊：第三卷[M].北京：紅旗出版社，2012：1351.1338.

[15]王小寬主編.中國共產黨黨內法規制度手冊：第二卷[M].北京：紅旗出版社，2012：910.

[17]中共中央文獻研究室編.十八大以來重要文獻選編：上[G].北京：中央文獻出版社，2014：728.

[18]沈昌培.決不讓瞞報者進入新班子[N].中國紀檢監察報，2017-05-26（004）.

[19]周一青.我區取消18名擬提拔為廳處級領導干部人選資格[N].寧夏日報，2018-01-25.

[20]第一野戰軍戰史編審委員會編.中國人民解放軍第一野戰軍文獻選編：第三冊[G].北京：解放軍出版社，2000：194.

[21]徐豪.現實版“孫連城”：天津正局級干部因“不作為”被免職[J].中國經濟周刊，2017（19）：48-50.

[22]王國鋒.把重大事項請示報告制度落實到每個支部每名黨員[N].浙江日報，2019-02-26（001）.

[23]徐徐.集團公司黨組制定重大事項請示報告實施辦法[N].中國石化報，2019-04-11（001）.

作者系上海社會科學院法學理論碩士研究生

責任編輯：趙? 菲