政府組織結構視角下經濟發達鎮行政管理體制改革研究

摘 要 優化政府組織結構是經濟發達鎮建設服務型政府以及推動行政管理體制改革試點的重要內容。以重慶市江津區白沙鎮為例，從政府組織結構視角研究了其作為重慶地區首個經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮的實踐經驗。研究得出合理調整政府組織結構有利于推動經濟發達鎮的行政管理體制改革，并提出實施差異化的行政結構調整策略、厘清區鎮層級職責關系、合理設置區鎮間協調機制、配套完善的體制改革政策等進一步改革建議。

關鍵詞 行政管理體制改革 經濟發達鎮 白沙鎮

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

0引言

目前，眾多學者從不同視角對經濟發達鎮行政管理體制改革話題進行了研究。例如，張瑞研究指出廣東省順德區推進的“大部制”和“簡政強鎮”事權改革，可為鄉鎮行政管理體制改革提供一定的借鑒作用。葉中華等研究認為具有責任大、權力小、功能弱、效率低等特點的傳統鄉鎮行政管理體制是制約經濟發達鎮發展的主要原因，并提出可從人事編制管理、財稅體制變革、強化鄉鎮規劃建設等方面改革既有行政管理體制。任貴州研究提出了經濟發達鎮行政體制改革評估指標體系，強調應從“集中高效審批”、“強化監督服務”、“綜合行政執法”等方面去衡量經濟發達鎮行政體制改革的效果。區別于已有學者研究思路，本文擬從政府組織結構視角對經濟發達鎮行政管理體制改革進行剖析，并結合重慶市江津區白沙鎮案例，以期提出促進經濟發達鎮行政管理體制改革的相關建議。

1政府組織結構影響經濟發達鎮

行政管理體制改革的理論分析：

現代管理學之父彼得·德魯克認為組織結構是為了實現特定目標，而經過組織設計形成的組織內部各部門、各個層次之間固定的排列方式;組織戰略決定了組織結構，設計組織架構必須與組織戰略相適應，且組織結構需要以任務和人為中心，形成權責分明的運行路線。經濟發達鎮行政管理體制改革是黨中央、國務院安排部署的一項重要戰略任務，其既是深化行政管理體制改革、建設服務型政府的核心要義，也是加快推進新型城鎮化、統籌城鄉發展的客觀需要。進而，優化和重塑更優的經濟發達鎮級政府組織結構，不僅是滿足國家戰略需要，也是具體落實經濟發達鎮行政管理體制改革試點的重要內容。

從組織結構理論看，不同的組織結構決定了不同組織能發揮不同的功能，反之，最終設計成形且進行運行的組織結構就會體現出最初設計的體系職能。經濟發達鎮行政管理體制改革試點要求試點鎮級政府職能需要有創新性，并通過變革以迎合經濟發達鎮經濟社會發展的現實需求。因此，合理優化現有鎮級行政組織結構，推動鎮級政府職能轉變，將有助于經濟發達鄉鎮更好地履行政府職能，也有利于促進中小城鎮與大型城市協調發展。

2白沙鎮行政管理體制改革

初步成效：

重慶市江津區白沙鎮位于長江上游，是江津區西部的區域中心，距離重慶市主城區72公里。江津區白沙鎮是萬里長江上游的國家級第一深水良港，也是黔北地區及江津西部的經濟、文化、商貿中心和交通樞紐。白沙鎮面積約237平方公里，總人口約20萬人，管轄5個社區、19個行政村，是重慶市第一人口大鎮及重慶市重點發展的中等城市，素有“天府名鎮”、“川東文化重鎮”之美稱和“小香港”之盛譽。白沙鎮經濟社會發展速度一直名列江津區各鄉鎮前茅，近幾年其GDP和人均收入都呈逐年上升趨勢。2017年上半年，白沙鎮實現地區生產總值14.6億元，同比增長10.8%;城鎮居民人均可支配收入1.6萬元，同比增長11.5%;農村居民人均可支配收入8852元，同比增長13%。

2010年，白沙鎮獲住房和城鄉建設部、國家文物局授予第五批“中國歷史文化名鎮”榮譽稱號。2012年，白沙鎮被列入全國第三批改革發展小城鎮。2013年，白沙鎮被中央編辦等六部委確定為重慶市第一入選全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮，這進而拉開了重慶地區進行鄉鎮行政管理體制改革試點的序幕。此舉為創新地區基層政府治理結構、提高基層行政服務效率、改善當地人民生活環境提供了強大的動力。在被納入改革試點鎮名單后，江津區白沙鎮大膽創新，充分發揮基層開創精神，重點變革政府組織結構，健全基層政府功能，完善基層治理體系，創新行政組織管理方式，至今試點工作已取得初步成效。

2.1精簡機構，優化政府組織結構

一是全面精簡白沙鎮政府內設機構，調整鎮原有行政、事業機構，綜合設置“三辦七局”，實行“大部門制”組織結構。即綜合設置黨政黨建、政法和社會管理3個辦公室，財政、經濟發展、建設環保、民政社保、社會事業、農業發展、綜合執法等7個局，共10個綜合辦事機構。二是有效整合“三辦七局”機構內的各項資源，充分發揮新式組織結構作用。例如成立的綜合執法局重點將規劃建設、市政園林、環境保護、文化旅游、農業生產等方面涉及的31類行政執法事項納入綜合行政執法，基本實現“綜合執法全覆蓋”。改革試點以來，白沙鎮綜合執法局實施了綜合執法案件4000多件，開展勸導糾正違法違規行為1萬余件，無一件行政復議和行政訴訟案件。三是構建便民服務體系，搭建服務于社區及村的“一站式”便民服務實體平臺，推行權力清單、服務清單和責任清單“三單”管理制度，基本實現辦事“足不出白沙鎮”的服務目標。自便民服務中心運行以來，鎮、村兩級服務中心共辦理各種事項約6萬件。

2.2下放事權，賦予基層層級權限

一是江津區20多個區級部門按照“能放則放、依法下放”的原則，采取授權、委托、派駐辦理等方式，分期分批下放經濟發展、項目投資、規劃建設、城市管理等124項社會管理權限給白沙鎮，改變了過去白沙鎮政府只有管理檢查權而無審批、執法權的現狀，初步形成了權能完善、事權統一的職能配置體系。目前，白沙鎮已審批下放權限辦件數量超過7萬多件次。二是強化鎮政府對重點部門的統籌協調能力，合理融合各區級部門權限。區公安、國土、國稅 、地稅 、工商、食藥監等區級部門在白沙鎮均設有分局，原則上行使對應上級部門的行政權限。對區級部門分支機構，白沙鎮采取雙重管理以鎮為主的管理體制，人、財、物、事均由白沙鎮統籌管理，上級部門進行業務指導。三是構建統一協調的權力運行機制。區級部門在下放權力的同時加強事中事后監管，建立健全了協調指導、評估督查、情況互通、人員培訓等工作機制。鎮級部門之間完善溝通協作機制、多方聯動機制，審批部門和執法部門之間建立聯席會議制度，實現上下左右無縫對接，放權運行通暢無阻。

2.3強化監督，規范權力運行機制

一是白沙鎮針對放權項目制定出臺專項管理制度，推行政務公開，強化社會監督，建立與擴大鎮級權限相適應的民主決策和權力監管體制，健全監督機制和問責機制，從工作要求、工作程序、紀律規定等方面對其行使事權予以明確和監控，防止下放事權被濫用。二是通過建立與擴大鎮權相適應的民主決策和權力監管體制，建立行政問責的具體實施程序和運行機制，確保了工作人員干凈干事、廉潔用權。

2.4完善體制，創新社會治理體系

一是構建社會治理創新體制，推動社會治理網格化、信息化、體系化建設。白沙鎮設置專門的社會治理機構，即政法和社會管理辦公室，以此來整合人民調解和司法調解資源，并采取政府購買服務方式加強社會治理隊伍建設，組建政府專職消防隊、專職治安巡邏隊，形成了“以政府為主導、社會共同參與、網格化為依托”的社會治理防控體系。二是通過社會管理網格化、社會服務平臺化、信訪秩序法治化，有效化解矛盾糾紛。改革試點以來，開展法制宣講70余場次，接待群眾法律咨詢2萬余人次，受理各類民事糾紛776起，調處成功率達97.7%。

3白沙鎮行政管理體制改革

存在的問題：

3.1行政組織結構有待進一步優化

盡管當前白沙鎮設置了“三辦七局”，下設30個科室，也獲得了一定程度“區縣級政府管理權限”，但從整體上看，鎮政府的職能并未完全轉變和準確定位，鎮政府的行政組織設置雷同于區級部門，同時也新設了一些協調性機構，造成了部分機構出現人員臃腫的問題。另外，由于部分管理權限下放到鎮，不少素質參差不齊的聘用人員也未能有效發揮好管理職能，從而潛在地易于引發管理問題以及形成職能沖突而導致相關矛盾。

3.2區鎮之間的條塊關系仍未理順

計劃經濟時代全能型政府的特點之一是實施“條塊結合、條條為主”的條塊管理體系，然而市場經濟體制更強調建立以塊為主的條塊結合體系，即不僅要維護中央政府權威，也要充分發揮地方政府的積極性。從白沙鎮行政管理體制改革來看，真正與上級管理部門合署辦公的只有政法和社會管理辦公室，另加掛了司法所的牌子，其他諸如公安派出所、工商、國稅、地稅等上級管理部門均不在鎮級政府機構設置之列，上級管理部門與鎮政府之間條塊關系仍未理順，處理具體問題時仍會以鎮政府與有關部門“協調”為主。

3.3區簡政放權工作需要進一步深化

一是簡政力度不夠。白沙鎮鎮政府仍然承擔了大量不該管的職能，若鎮級職能只增不減，后續改革將難以維系，這就需要進一步弄清政府與市場之間的管理關系。二是放權力度不足。區級部分如何依法放權、合理放權，從而避免向鎮級政府“丟包袱”，仍然需進一步探索。三是承接力度不行。在白沙鎮行政管理體制改革機制運行中，也存在一些事項承接流程不夠完善，承接人員緊缺和辦理質量不強等問題。

3.4制約事權下放“瓶頸”亟待突破

白沙鎮行政管理體制改革中存在采用委托等方式賦予鎮級政府行政執法權的實踐，但從法律層面看，該種方式也導致鎮政府作為執法主體不完全合法等問題。同時，我國現有法律法規對行政復議、行政訴訟的程序和主體都有嚴格的規定，進而將執法權下放給鎮級政府機構可能會產生一定的法律問題。

4經濟發達鎮行政管理體制

改革建議：

深化經濟發達鎮行政管理體制改革是一項系統性的工程，破解改革難題需要制定和實施多樣化的措施，也需要完善的政策配套體系支持。結合江津區白沙鎮行政管理體制改革試點的初步成果以及面臨的問題，本文將著重從政府組織結構視角提出相關政策建議。

4.1差異化地調整行政結構

經濟發達鎮行政管理體制的變革應根據其在區或縣政府大框架下所承擔職能的不同而差異化地調整行政結構。例如，江津區白沙鎮構建的“三辦七局”制度主要迎合了該鎮在江津區內的發展定位，而區內如珞璜鎮鎮政府主要為珞璜工業園、江津綜合保稅港區提供征地拆遷、社會治理、安全信訪穩定等服務，圣泉街道辦事處主要為江津濱江新城開發建設提供服務。若用統一的白沙鎮行政管理體制改革模式去推動江津區其他鄉鎮改革，可能將嚴重地不適應不同鄉鎮的現實發展趨勢。

4.2厘清區鎮之間職責關系

經濟發達鎮行政管理體制改革涉及了區（縣）與鎮（街）兩級政府層級的職責關系。為確保鎮級行政管理組織機構變革順利進行，應做好政府職能管理歸位，可采取以權責清單的方式明確鎮級政府的管理權限，提高其履職能力。同時，可進一步構建不同層級政府之間的協調及配合關系，打造伙伴型政府間縱向關系。此種伙伴關系并不是對各政府層級間的簡單改造，而是在職責權限明確的縱向政府間建立相互合作、相互依賴、相互制約和信息及資源共享的伙伴關系。例如，白沙鎮可對目前派駐或派出鎮上的機構進行梳理，按照重心下移和充實基層政府功能的原則，繼續分類調整管理體制，完善基層政府功能，推進基層治理體系和治理能力現代化。

4.3合理設置區鎮協調機制

經濟發達鎮行政管理體制改革應注意政府機構調整中出現的臨時性協調機構現象。這些臨時性協調機構不僅會導致政府機構功能的弱化，也會增加組織結構以及導致人員臃腫造成職權交叉和人浮于事的局面。鎮級行政管理體制改革時要明確合理的行政規模界限，充分利用現有的行政組織資源，將臨時性的機構進行清理，確有必要設置則應遵循法定程序和權限設置，力爭保持合理的政府組織結構規模。

4.4配套完善體制改革政策

一是要明確經濟發達鎮的執法主體資格。對于城市化程度高、產業集中度高、工業和服務業比重逐步增大的經濟發達鎮的白沙鎮而言，擁有明確的執法資格和配備專業的執法隊伍，將更有助于解決權責不一致的難題，更好地對當地經濟社會進行管理。二是要構建與經濟發達鎮財力和事權相匹配的財稅制度。只有相適應的財稅制度才能更好地發揮經濟發達鎮的政府管理職能，可大力實施財政專項資金扶持政策、實施優惠稅收政策等促進經濟發達鎮進一步發展。三是要實施靈活的人事管理政策。行政管理體制的有效運行離不開行政人員的嚴謹工作，動態地實施合理的人事制度更能激發干部職工建設好服務型政府。可制定科學的行政管理定編制度，配套相應的待遇體系，并創新政府機構建設和購買服務的有效形式。

作者簡介：梁其凱（1975-），男（漢族），重慶江津區人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生，重慶市江津區濱江新城管理委員會主任，研究方向：行政管理。

參考文獻

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