新時期解決小產權房問題的思路與途徑

摘要：小產權房是以房地產開發為目的未經批準建設的住宅類違法建筑，根據估算，目前全國小產權房建筑面積約8億-10億平方米。解決小產權房問題，可在摸清現狀的基礎上，根據土地類型、建設形式、開發主體、產權關系、建筑安全等情況，按照“四個一批”分類解決，即拆除一批、轉正一批、改租一批、保留一批。

關鍵詞：小產權房;違法建筑;農村集體土地

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（ 2019） 04-0031-35

收稿日期：2019-02-16

1 小產權房的內涵

從學術文獻和媒體報道中看，小產權房這一個概念最早出現于2006年，此后作為熱點廣泛見諸報端，一直持續到2013、2014年以后才有所降溫。

在官方文件中最早出現在2007年國務院辦公廳發布的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[ 2007] 71號），其中要求城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權”房。此后在2011年5月、2011年IO月、2013年11月國土資源部等有關部門出臺的《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》（2011年5月國土資源部《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》（國土資電發[ 2011）53號）中，提出堅決制止和嚴肅查處“小產權房”等違法違規行為）、《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（2011年10月，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》中要求鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”等違法用地，不得登記發證）、《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》（2013年11月國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》指出建設、銷售“小產權房”，嚴重違反土地和城鄉建設管理法律法規）中均提到了“小產權房”，但都沒有對其內涵進行明確界定。

從文獻中看，早期常用“小產權”“小產權”房或“小產權房”的表述，而到2010年以后則不再加引號，說明它已成為一個約定俗成的概念。

然而，學術層面對其內涵和外延的討論也不精確。有的強調它建在農村集體土地上（劉保奎，2007;江奇、譚術魁，2009）;有的強調它被集體經濟組織成員以外的人所擁有（周其仁，2014）;有的突出它未辦理城市規劃、商品房建設、商品房銷售手續，未取得國有土地使用證、商品房所有權證的各類房產（岳曉武，2009）;有的強調其不能通過合法的途徑進入市場出讓、轉讓（楚建群、董黎明，2007）;有的強調它在一個或多個環節的違規（華生，2015），并且涉及到國土資源、規劃管理、建設管理、房屋管理等多個部門。

本文認為，小產權房特指那些建設在集體土地上、并銷售給非本集體經濟組織成員的房屋，小產權房普遍具有用地規劃和建設的違法性、產權的不完整性、設施的不配套性以及發生交易行為等特點：因此，也可以稱之為以房地產開發為日的未經批準建設的住宅類違法建筑，小產權房內部也存在很大差異，是否具有集體建設用地使用證、房屋所有權證等情況各異，建筑高度、容積率、消防安全、給水、下水、供熱等配置和達標情況各異。如表1所示。

2 我國小產權房的總體情況研判

由于小產權房既不在城市建設監管下，也不在鄉村建設的監管下，因此政府部門缺少對其規模的詳細統計。在公開的報道中，全國層面常見的有兩個數字：

一是來白南方都市報2014年的報道，認為全國小產權房面積逾66億平方米。這大約相當于城鎮居民人均約10平方米，顯然是一個偏大的估算。

二是來自REICO工作室（“REICO 工作室”由全聯房地產商會（原全國工商聯房地產商會）、巾城聯盟投資基金共同支持建立，致力于促進房地產業及國民經濟穩定、快速、可持續發展，不尋求研究成果代表和反映行業及商界利益）。2010年的測算，認為全國小產權房面積為7.6億平方米一這是由 1995-2010年歷年“全社會住宅竣工面積一城鎮住宅竣T面積一農村農戶住宅竣工面積”累計計算，這大約相當于2010年城鄉住宅存量面積的1.73%（2010年我國城鄉人均住宅建筑面積分別為31.6和34.1平方米，城鄉人口分別為6.66億和6.74億，據此估算城鄉建筑總面積）、城鎮住宅面積的3.61%。這一數字更接近真實狀況，但仍然存在兩個方面的不準確，一是沒有扣除期間拆除的農村住宅，二是有一些小產權房可能包含在農村住宅的統計中，估算認為后者的數量很可能大于前者，兇此該數字（7.6億平方米）是一個接近真實但又偏低的估計。

在2010年前后，關于地方的散點數據比較常見，多是在當年上市的小產權樓盤面積（或套數）統計的基礎上，并測算占城市商品住宅的比例，但總體上看，各個城市的情況差別很大，例如，在北京，小產權房約占市場樓盤總量的20%左右（北京“十一五”期間的小產權房竣丁面積400萬平方米，大約相當于城鎮住宅竣工面積的4.3%）。在深圳，集體土地上的建筑（該口徑略大于小產權房）約占住房總建筑面積的49%。在成都市，小產權房已經占到了整個成都商品房市場的30%左右。在太原，小產權房數量大約占在售樓盤總量的20%以上？

本文嘗試采用兩種方法對全國小產權房面積進行估算：

一是借鑒REICO工作室的方法，經過對照中國統計年鑒中的數據口徑發現，規范的指標表述應為：“住宅房屋竣工面積一商品住宅房屋竣工面積一農村農戶竣工住宅建筑面積”，結果表明從1997-2016年，差值累計為58.89億平方米。這其中可能包括了單位自建住宅，即一些國有企業大院、獨立工礦區企業家屬樓、大學家屬院等城鎮建設用地上的不完全商品化（不完全產權）的住宅。

二是采用案例法，即根據不同規模等級案例城市的小產權房情況，給同規模等級城市一個平均估計值，最終加總測算出全國小產權房面積為8.96億平方米，我們認為這是一個接近實際但偏保守的估計，這其中，除了深圳、廣州外，在估計時沒有考慮城中村、城郊村村民持有的住宅面積。如表2所示。

基于以上判斷，全國小產權住宅面積至少在10億平方米左右，相當于全國城鎮居民住宅面積的3.89%（31.6平方米/人*81347萬城鎮人口=257億平方米）。而如果將城中村、城郊村村民和村集體、村集體經濟組織直接或變相持有的住宅也算進去，則該規模可能大很多。

3 分類解決小產權房問題的思路和原則

盡管小產權房在抑制城市商品房高房價和在接納低收入家庭等方面發揮了積極作用，但它不符合城市規劃和土地用途管制要求，許多還存在安全隱患。在2010年之前增量還比較大，2010年后政府出臺了有關文件進行規范，再加上“大產權房”升值較快，小產權房的流動性不好、風險大，投資者關注度下降，小產權房增量有明顯下降一但總體上看，小產權房問題長期拖下去無益于解決，只能積重難返，建議盡快解決。

當前解決小產權房的時代背景發生了變化，黨的十八大以來的各項改革深入推進為解決小產權房問題打下了一定基礎，特別是農村土地制度改革的有關探索，如集體經營性建設用地人市試點、集體土地建設租賃住房試點等，為同樣以土地制度改革為內核的小產權房問題提供了一些操作方式上的可鑒之處。黨的十九大以來，對房地產調控也提出了建設“長效機制”的新思路，作為現實中城鎮住房供給的組成部分之一，小產權房問題也不應回避，有必要在“長效機制”構建中得到整體設計和化解。

3.1 解決小產權房問題的總體思路

按照深化農村土地改革、建立房地產長效機制的總體部署，遵循積極穩妥、鼓勵創新、管住增量、化解存量的原則，突出住房居住功能，在對房屋安全、規劃條件進行摸底基礎上分類推進，通過拆除一批、扶正一批、轉化一批、保留一批，力爭用5年左右時間，基本解決小產權房問題，推動相關法律和配套政策的同步完善。

3.2 解決小產權房問題應該秉持的幾個原則

一是分類推進。充分考慮小產權房在土地類型、規劃許可、建設主體、產權關系、設施條件等差別，通過調查摸清現狀，建立房屋底賬，根據類型設計針對性的解決辦法。二是穩妥審慎。小產權房涉及村民（集體）切身利益，把協調好各主體利益關系作為基本前提，按照以人民為中心的理念，依法穩妥審慎推進，促進公平正義。三是上下聯動。中央層面確定總目標、總基調、總方案地方根據具體實際制定實施方案，合理把握解決規模、節奏和途徑，加強上下互動，不斷調整優化解決方案。四是創新渠道。鼓勵地方在實施主體、房屋增值收益分配及實現形式、產權關系設計、規劃條件調整等方面開展探索，賦予地方一定彈性。五是對接體系。要把解決小產權房問題作為當前土地改革和住房制度建設的一個組成部分，特別是與住房保障體系對接起來，強化政策的整體性，避免碎片化。六是管住增量。通過加大監管和執法力度，科學管理社會預期，避免社會波動。加大監測、打擊和處理力度，切實管住增量，同時控制在既有小產權房、土地上的新建活動。

4“四個一批”分類解決小產權房問題

在開展調查、摸清現狀基礎上，依據房屋安全狀況、用地類型、權屬關系、規劃調整可能等進行分類區分，按照“四個一批”分類解決小產權房問題。

4.1 拆除一批：切實消除安全隱患

一是經檢測鑒定，房屋質量達不到國家或地方有關標準，存在嚴重質量問題或安全隱患，又不能采取可行措施予以整改消除的，應有序拆除，并視建筑違法情況不同，制定完善補償標準。二是與規劃存在嚴重沖突且不可調和的房屋，如占用土地為一級水源保護區的，占用公共道路、綠地、河道、高壓供電走廊、壓占地下管線的，破壞或影響文物保護和風景名勝區的，占用永久基本農田的，嚴重影響土地利用總體規劃、城鎮規劃實施的，均應予以拆除。

需要說明的是，拆除后是否遷建和給予補償應視情況而定，對于不符合規劃但很安全的房屋，如果不會對周邊產生負外部性，應本著節約原則，論證是否通過部分拆除，或適當調整規劃來解決。

4.2 轉正一批：補繳土地出讓金和稅費轉化為普通商品房

對于房屋設計和質量與商品住宅差別不大，市政配套基本完善或可以修補完善，區位上符合城市發展方向的小產權房，可以責令相關主體補繳土地使用權出讓金及相關稅費后，轉化為“大產權”，賦予與商品房同等的產權。