大都市區貧困帶旅游精準扶貧模式與路徑探析
——以環京津貧困帶22個國家級貧困縣為例

崔 丹，吳 昊，劉宏紅，吳殿廷

(1.北京師范大學 地理科學學部，北京 100875；2.中國人民大學 經濟學院，北京 100872)

一、引言

黨的十八大以來，我國的扶貧開發工作取得巨大成就。當前，貧困問題依然是我國經濟社會發展中最突出的“短板”。截至2017年底，我國還有農村貧困人口3046萬人，呈現偏遠山區、邊區、少數民族地區的區域性貧困、減貧成本增加、脫貧難度加大等特征，依靠常規舉措難以擺脫貧困狀況[1-2]。2011年貧困縣第三次調整后，我國共有592個國家扶貧工作重點縣及680個連片特殊困難地區縣，扣除交叉后共有832個國家級貧困縣[3]。自習近平總書記提出“脫貧摘帽”的指示后，2016、2017和2018年全國相繼有28個、125個和約280個貧困縣摘帽[4]，2019年預計約有330個貧困縣摘帽，剩余少量的貧困縣，將在2020年脫貧摘帽[5]。盡管脫貧摘帽工作進展順利，但深度貧困地區脫貧的攻堅工作仍十分困難，脫貧攻堅已經進入深水區。面對貧困新形勢，中央提出“精準扶貧、精準脫貧”基本方略，將精準扶貧脫貧工程，變“大水漫灌”為“精準滴灌”，做到真扶貧、扶真貧、真脫貧。旅游扶貧作為國家脫貧攻堅戰略的重要組成部分，是產業扶貧的主要方式。在精準扶貧理念的指導下，旅游扶貧工作已進入精準施策、深入攻堅的關鍵時期。不同區域結合旅游資源特點和市場需求，通過開展獨具特色的旅游開發模式，實現旅游精準扶貧。據文化旅游部和國務院扶貧辦的數據顯示，“十二五”(不含2015年)期間，全國通過旅游發展帶動了10%以上貧困人口脫貧，旅游脫貧人數達1000萬人以上。預計“十三五”時期，全國通過發展旅游將帶動17%貧困人口脫貧[6]。

旅游扶貧的思想誕生于20世紀60-70年代，一些學者提出旅游能消除貧困[7]。1999年英國國際發展署(DFID)提出PPT(Pro-Poor Tourism)概念[8]，將旅游扶貧對象明確定位在貧困人口，關注旅游發展給貧困人口帶來的凈收益。而后，國際環境和發展協會(IIED)、海外發展協會(ODI)和國際可持續旅游中心(CRT)針對亞洲、拉美、南非的6個受托發展PPT地區進行分析和總結[9-16]，并提交了“有利于貧困人口的發展報告”(Pro-poor Tourism Strategies:Making Tourism Work For The Poor)，這份報告主要關注如何讓貧困人口從旅游發展中獲利[17]。然而，旅游扶貧的核心雖然是重點關注貧困人口的扶貧，貧困地區的扶貧也不應該被忽視[18]。旅游精準扶貧提升和突破了傳統旅游扶貧，相較于傳統旅游扶貧，旅游精準扶貧更注重落實到區，落實到戶，精確到人[19]。

旅游精準扶貧是以旅游為引擎，以精準科學方法為手段，對貧困地區、貧困人口進行精準識別、精準幫扶和精準管理，從而實現“真扶貧”、“扶真貧”的目的。旅游精準扶貧包含旅游精準識別、旅游精準幫扶、旅游精準管理三部分，這三部分既各自獨立，自成體系，又相互聯系，相互影響[20]。旅游精準識別是前提，不僅要求對扶貧對象(貧困地區和貧困人口)進行精準識別，還要求對旅游扶貧項目進行精準識別；旅游精準幫扶是關鍵，即針對每個貧困地區、每個貧困人口采取因地制宜、因人制宜的旅游項目[21]；旅游精準管理是保障，即針對精準扶貧的資金、項目等進行有效管理，保障旅游精準扶貧的有效實施。

關于大都市區貧困帶的扶貧問題，學者們主要集中在傳統旅游扶貧領域，尚未開展該區域旅游精準扶貧研究。黃葵探討了渝東南地區鄉村旅游扶貧發展思路，并提出了適合于渝東南地區立體化、社區參與和景區幫扶的三種鄉村旅游扶貧模式[22]。鄧愛民等分析了長江經濟帶旅游扶貧效率呈現空間集聚程度低、總體緩慢上升趨勢等時空特征，根據旅游扶貧效率大小和旅游扶貧效率變化兩個維度將長江經濟帶內的省市劃分為朝陽型與黃金型，并對其今后的旅游扶貧發展提出建議[23]。王淑娟等從旅游產業價值鏈的角度分析了環京津貧困帶的扶貧困境，提出應該通過電子商務及政府主導的產業轉移，形成有利于貧困地區發展的旅游產業鏈分布[24]。邸明慧等人從旅游資源開發價值和旅游產業聚集程度角度分析了河北省環京津23個國家級貧困縣旅游扶貧適宜性類型，依據各類型特征提出核心企業主導模式、政策性項目拉動模式、產業互動發展模式及大區帶動發展模式4種旅游扶貧模式[25]。綜合來看，關于大都市區貧困帶旅游扶貧問題，學者主要從宏觀層面進行旅游扶貧機制、模式的研究和闡釋。然而在微觀層面，從旅游資源優勢度和貧困度角度系統研究旅游精準扶貧模式的選擇還相對薄弱，關于旅游精準扶貧模式的進一步細化和實施路徑研究還有待提升和加強。本文通過對環京津貧困帶中的22個國家級貧困縣(區)進行實地調研和深入研究，分析出該區域的旅游資源優勢度和貧困度，并在此基礎上探索總結出該區域的旅游精準扶貧戰略模式，以及各區縣旅游精準扶貧的具體實現路徑，進而為京津冀政府相關部門制定完善的旅游精準扶貧策略提供借鑒和參考，以促進京津冀地區協同發展。

二、環京津貧困帶旅游扶貧評價與分類

(一)研究區域概況

2015年4月中共中央政治局曾召開會議，審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。綱要明確提出，京津冀協同發展核心是疏解北京非首都功能，重點是生態環境保護，難點是環京津貧困帶脫貧。截至2016年，河北共有國家級貧困縣39個[26]，其中與京津接壤的貧困縣有22個，包含張家口、承德兩市所屬全部縣區，以及保定和滄州的部分縣區(見圖1)，涉及100多萬貧困人口和2000余個貧困村。環京津貧困帶是京津冀區域經濟發展的“低洼帶”，農民人均純收入、人均GDP、縣均地方財政收入，不足北京周邊縣(區)的1/3、1/4和1/10[27]。環京津貧困帶已成為京津冀經濟增長極形成的短板,嚴重制約和阻礙京津冀區域協調發展。黨的十九大提出要實施區域協調發展戰略，京津冀協同發展首當其沖，環京津貧困帶的扶貧脫貧尤為迫切。

環京津貧困帶大多地處太行山脈、燕山山脈、蒙古高原邊緣的山區，多位于首都生態涵養區，承擔著京津風沙治理、水源涵養等生態建設任務[28]，屬于限制開發區域，旅游資源非常豐富。環京津貧困帶與河北旅游資源富集縣區的吻合度高達80%[29]，旅游產業可以成為環京津貧困帶實現脫貧、促進京津冀協調發展的重要途徑。因此有必要對環京津貧困帶的貧困度與旅游資源優勢度進行分析，進而選擇科學合理的旅游精準扶貧模式。

圖1 環京津貧困帶的22個國家級貧困縣注：根據京津冀三地行政區劃圖自行繪制

(二)環京津貧困帶旅游資源優勢度分析

旅游資源優勢度是對旅游資源數量以及旅游資源品質進行的綜合測評。借鑒前人的研究成果[30-31]，參照國家旅游局《旅游資源分類、調查與評價》(GB/T18972-2003) 及相關權重標準，對22個貧困縣的旅游資源優勢度進行綜合評價。數據來源包括《河北省統計年鑒2017》，各縣國民經濟與社會發展統計公告、各縣政府工作報告等，具體計算公式如下：

(1)

其中，Pi為第i個貧困縣的旅游資源豐富程度，0≤Pi≤1,P1值越大，旅游資源豐富程度越高；Ni為第i個貧困縣所擁有的旅游資源種類。

(2)

Ei為第i個貧困縣的旅游資源稟賦；Wij表示第i個貧困縣第j級旅游資源的權重。其中W5即5A級景區權重為5；W4為4A級景區權重為4；W3分別表示3A級景區，以及國家級自然保護區、國家級風景名勝區，國家級森林公園，國家級歷史文化名城等的權重，賦值為3；W2為2A景區的權重，取值為2；1A景區及其他景區的權重均為1；Xij為第i個貧困縣第j級旅游資源的數量。

Ai=Pi*Ei*100% (i=1,2,…，22)

(3)

Ai表示第i個貧困縣的旅游資源優勢度，是第i個貧困縣的旅游資源豐富程度與旅游資源稟賦度的結合。

表1 環京津貧困帶旅游資源優勢度

從表1來看，灤平縣、蔚縣、圍場縣、崇禮區、赤城縣和尚義縣是旅游資源豐富度和旅游優勢度均較高的區域，旅游資源優勢度均值為0.8034，高于總體平均水平的0.2830%約2.8倍。這主要是由于這6個縣(區)的旅游資源豐富，共有42個3A級及以上景區和22家國家級重點文物保護單位。鹽山縣、萬全區、康保縣、陽原縣、沽源縣、平泉縣等縣(區)的旅游豐富度和旅游資源優勢度均相對較低，這與這些地區旅游資源種類單一以及開發程度較低有關。總體來看，高旅游資源優勢度的區域多分布在環京津貧困帶的東北地區，而低旅游資源優勢度的區域則多分布在西部地區。

(三)環京津貧困帶貧困度分析

影響貧困的因素包含經濟、教育、人口等多種因素，因此測評貧困度需構建科學合理的評價指標體系。參照相關文獻[32]以及國務院扶貧辦貧困村測度辦法，根據數據的易獲得性，建立經濟、教育、醫療、人口4大系統指標評價體系，如表2所示。

表2 環京津貧困帶貧困度指標評價體系

數據來源：《中國縣域統計年鑒2017(縣市卷)》及各縣2017年政府工作報告

熵值法是客觀的權重計算方法[33]，可以有效克服指標間的信息疊加[34-36]，本文運用熵值法來測算環京津貧困帶22個貧困縣的貧困度，具體結果見表3。對各縣的貧困度進行排序，發現康保縣、崇禮區、阜平縣、陽原縣、沽源縣和淶源縣等西部地區的貧困度均高于75%，且這些縣的貧困人口均超過4萬人，屬于嚴重貧困區域；而灤平縣、唐縣、平泉縣、圍場縣、蔚縣和隆化縣等縣的貧困度均低于41%，屬于輕度貧困區域。

表3 環京津貧困帶22個貧困縣的貧困度

由表3可知，貧困度高的縣區多分布在環京津貧困帶的西部地區，這與低旅游資源優勢度的區域分布近乎重疊。而貧困度相對較低的縣區多集中在環京津貧困帶的東北區域，這與高旅游資源優勢度的空間分布基本重疊。

(四)環京津貧困帶旅游扶貧分類識別

環京津貧困帶各個區縣的貧困度以及旅游資源優勢度不同，因此旅游精準扶貧的模式亦有差異。基于貧困度與旅游資源優勢度的二維度分析，將環京津貧困帶劃分為4種旅游精準扶貧類型：優先精準扶貧區、重點精準扶貧區、鼓勵精準扶貧區、引導精準扶貧區。

圖2 環京津貧困帶的22個國家級貧困縣的旅游精準扶貧類型

優先精準扶貧區。該區域具有貧困度低、旅游資源優勢度高的特征。這些地區歷史文化資源豐富，旅游資源優勢度高。此外該區域的經濟發展水平也相對其他縣(區)領先，2016年平均人均GDP約25550元，高于22個貧困縣的總體平均水平(22034元)。這些縣(區)貧困的原因主要有三點，一是山區地形造成人才和技術短缺，二是優良的生態環境限制多數產業的引入，三是優勢的文化旅游資源并未充分開發，旅游基礎設施落后。

重點精準扶貧區。該區主要為貧困度高和旅游資源優勢度低的縣區。該區域旅游資源種類較為單一，且旅游開發程度較低。此外該區域經濟發展水平較弱，2016年平均人均GDP僅為18449元，嚴重低于22個貧困縣整體平均水平。造成這些縣(區)貧困的主要原因有三點，一是勞動力大量外流和嚴重的村莊空心化，二是山區地貌且遠離京津區域，三是旅游資源有限。

鼓勵精準扶貧區。該區域呈現貧困度高，旅游資源優勢度高的特征。該區域旅游資源優勢度較高，共有2個4A級景區，1個國家級自然保護區，3個全國重點文物保護單位，但區域經濟發展水平較弱，2016年平均人均GDP約16109元，低于22個貧困縣的整體平均水平近6000元。這些縣(區)致貧的主要原因為包括山區交通不便，旅游資源未充分開發，勞動力大量外流等。

引導精準扶貧區。該區域主要是貧困度低，旅游資源優勢低的縣(區)。該區域旅游資源豐富度和優勢度均較低，僅有2個4A級景區，1個3A級景區及1個2A級景區。但是該區域經濟發展水平較高，平均人均GDP比22個貧困縣整體平均水平高4000多元。造成該區域貧困的主要原因包括：自然條件惡劣且自然災害頻繁，遠離京津地區且山區地形造成交通不便，人口素質低且文化觀念落后，旅游單體資源單體較少且開發程度較低等。

三、環京津貧困帶旅游精準扶貧模式與實施路徑設計

旅游精準扶貧模式可以從多角度進行探索[37]，地域貧困程度不同，所采取的旅游精準扶貧模式也大相徑庭。一般認為，成功的旅游扶貧戰略必須具備以政府為主導，以特色旅游資源發展為依托的特征，政府在其中的引導帶動作用十分重要[38]。旅游業在推動地方經濟繁榮、帶動關聯產業發展等方面具有明顯的“乘數效應”，通過政府少數資金的引導可以拉動縣域經濟的較大幅度增長[39]。同時旅游開發作為一項具有較強專業性的工作，應當遵循旅游開發的自身規律，謹慎開展資源考察、選定項目等工作，避免盲目開發，造成政府有限資源的浪費[40]。對于環京津貧困帶而言“綠水青山就是金山銀山”，因此應當充分利用環京津貧困帶的良好生態資源優勢，對旅游扶貧進行精確分類，提出可行性較強的具體路徑[41]。

旅游扶貧具有較強的社會性與政治性，同時旅游扶貧牽涉的利益相關者眾多，因此需要處理好各相關參與方的關系，尤其是政府與民眾之間的關系。旅游扶貧的初期多由政府主導或政府引導，即旅游扶貧以“自上而下”開始，同時需要培育社區與群眾自發的扶貧力量，通過參與式扶貧增強中后期的“造血”能力。西方學者普遍認為，以社區為本、提倡居民積極參與的“自下而上”式旅游扶貧可較大程度地提高旅游扶貧的可持續性，使旅游扶貧更能達到目的且更具效率[42-43]。盡管有學者提出中國的社區自治能力不足，不適宜效仿西方的“自下而上”旅游扶貧模式[44]，但仍不可否認培育群眾的參與程度能夠很大程度上增強旅游扶貧的可持續性，因此“上下合作”的旅游扶貧模式更具實用性。

綜合來看，通過政府與群眾的相互作用關系及參與程度，可以將旅游扶貧的路徑劃分為自上而下、自下而上、上下合作三種類別。結合前人研究成果[45-48]，特別是京津冀有關縣市的實踐經驗及教訓，基于環京津貧困帶22個國家級貧困縣的旅游精準扶貧類型，本文初步提煉出3大類7小類旅游精準扶貧的戰略模式，并結合各個縣區的貧困度和旅游優勢度，提出各縣區旅游精準扶貧的具體路徑。

(一)自上而下旅游精準扶貧模式

自上而下旅游精準扶貧模式是以政府為主導或引導，以旅游為引擎，統籌鄉村發展，實現區域脫貧的精準扶貧模式。該模式強調要充分發揮政府的主導作用和貧困農戶的主體作用，主要適用于旅游資源優勢度較弱的重點精準扶貧區和引導精準扶貧區。自上而下旅游精準扶貧模式有三種細分類別，分別是政府扶持型、政府引導型和政府主導創新型。

(1)政府扶持型模式

政府扶持，主要是地方政府充分利用國家政策，推動基礎設施建設、農田水利開發、土地整理整治、地質災害和自然災害防御防治、生態環境保護等工作，統籌鄉村旅游發展建設，推動貧困區域整體脫貧。一方面，政府結合全域旅游開發思路，按照“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”[注]詳見習近平《中央城鎮化工作會議》，2013-12-12.的要求整體規劃，注重公共服務系統配套和生態與文化環境整體優化，旅游要素配置全域化，形成全域化旅游產品業態，打造到處是風景的全域鄉村旅游目的地。另一方面，地方政府統籌各方面政策和資金，根據各個村落特色統一建筑風格，統一外觀設計，統一特色菜譜，將異地搬遷安置與鄉村旅游發展結合起來，打造鄉村特色旅游小鎮，形成鄉村旅游集聚區，實現農戶安置與農民安業雙贏。

(2)政府引導型模式

該模式是在政府引導下，推動鄉村社會化參與扶貧、社會化籌資扶貧的發展模式。政府引導型模式又可以細分為政府引導社會化參與扶貧和政府引導社會化籌資扶貧兩種類型。前者是在政府引導下，企業、社會團體、當地貧困人口共同參與旅游扶貧的籌劃與經營。如在地方政府的引導下，社會招募人才，與當地農民合作，成立鄉村旅游聯盟，負責對貧困村的農家樂規劃管理，捆綁經營，實施統一接團、統一分流、統一結算、統一價格、統一促銷；后者是通過政府采取社會化籌資方式進行扶貧。一般不限所有制性質，不限區域范圍，不限金額大小，保證入股者的一切合法權益，讓鄉村參與者能夠從旅游經營中受益。

(3)政府主導創新型模式

該模式是在政府的支持下，推行“旅游+”、“互聯網+”等創新型產業發展模式。例如構建O2O農業電商運營平臺，推出線上農業交易、農業3D體驗、線下農業體驗、線下農業示范等農業互聯網運營策略，有效推動鄉村旅游精準扶貧創新發展[49]。該模式倡導各個鄉村成立電子商務中心，同時通過農業資本化運作創新互聯網金融服務體系，綜合利用“電子商務+農產品”，或“電子商務+農業體驗”等新手段實現精準脫貧。

基于上述模式，以及懷安縣、順平縣等重點精準扶貧區和唐縣、平泉縣等引導精準扶貧區的旅游資源優勢度和貧困度，提出兩區旅游精準扶貧模式的實現路徑(見如表4和表5)。

(二)自下而上旅游精準扶貧模式

自下而上旅游精準扶貧模式強調充分發揮農戶的主體作用和市場的主導作用。該模式主要適用于旅游資源優勢度較強的鼓勵精準扶貧區，如崇禮區、赤城縣、尚義縣、淶源縣和阜平縣等。自下而上旅游精準扶貧模式可劃分為兩種：社區開發型和全民參與型。

表4 自上而下精準扶貧旅游模式的具體實施路徑(重點精準扶貧區)

表5 自上而下精準扶貧旅游模式的具體實施路徑(引導精準扶貧區)

(1)社區開發型

該模式是從社區角度出發，將旅游景觀資源和社區作為聯合體共同開發建設，通過優化旅游社區的結構謀求旅游社區經濟效益、環境效益和社會效益的協調統一[50]。社區旅游開發比較能夠體現旅游精準扶貧開發的宗旨，具有兩個突出優勢：一是人本化，更加以社區居民的利益為核心來提升居民的凈收益和發展機會；二是扶貧目標具體化，以提高當地居民的生活質量為目的，強調扶貧與經濟效益、社會效益和環境效益的協調統一。

(2)全民參與型

該模式是指旅游精準識別的貧困人口共同參與當地旅游發展的旅游精準扶貧模式。其中貧困人口參與方式主要有以下幾種[51]：以土地入股，獲取旅游收入，實現脫貧；以勞動者的方式，參與旅游開發，獲取勞動報酬，增加家庭收入，實現家庭脫貧；以個體、私營業主的身份，開設飯店、旅店，或旅游產品，接待游客，獲取營業收入；兼營，即把自家的房子、土地，交給開發商或當地能人經營，自己為其打工賺取勞務收入。

基于上述模式，以及崇禮區、赤城縣等鼓勵精準扶貧區的旅游資源優勢度和貧困度，提出該區旅游精準扶貧模式的實現路徑(見表6)。

(三)上下合作旅游精準扶貧模式

上下合作旅游精準扶貧模式強調政府、企業與農戶三方互惠共贏合作，通過成立合作社等方式將旅游精準扶貧落實到戶，落實到人。這一模式適用于旅游資源優勢度高且貧困度低，具備較好旅游發展基礎的優先精準扶貧區，如灤平、豐寧、圍場等縣(區)。該模式強調政府與企業的帶動脫貧，以及貧困人口的參與和合作，可以細分為如下兩種類別：

(1)“龍頭企業+合作社+農戶”型

該模式以增強貧困農戶內生動力為目的，政府通過設立扶貧資金或專項貸款擔保基金等手段，加強旅游基礎設施建設，鼓勵和培養龍頭企業。企業成立以貧困農戶為主體的互助合作社，非貧困戶(包括種植和養殖大戶、農技人員、村兩委等)也可以適度入股。企業幫扶資金和財政資金只針對貧困戶實施，非貧困戶入股需要自己投入一定資金或土地資產。

表6 自下而上精準扶貧旅游模式的具體實施路徑(鼓勵精準扶貧區)

(2)“政府+企業+農戶+合作社”型

該模式是政府與企業合作成立旅游扶貧股份合作社，貧困戶全部入社。貧困戶通過土地、農場、閑置農宅等資產入股，在合作社務工，獲得資本、務工、分紅三種收益。通過股份合作制改革，貧困戶可以通過經營、勞務、救助三種方式實現脫貧。

基于上述模式，以及灤平、蔚縣、圍場、豐寧、張北和南皮等各縣的旅游資源優勢度和貧困度，提出各縣旅游精準扶貧模式的實現路徑(見表7)。

表7 上下合作精準扶貧旅游模式的具體實施路徑 (優先精準扶貧區)

四、結論與不足

本文基于對環京津貧困帶22個國家級貧困縣的旅游資源優勢度和貧困度的分析和測算，概括總結出環京津貧困帶旅游精準扶貧的四種類型。并依托四種類型探討出3大類7小類旅游精準扶貧模式，并就22個國家級貧困縣的旅游資源優勢度和貧困度，提出了各縣旅游精準扶貧的具體路徑。概括總結上述成果，可以得到如下兩點主要結論：

第一， 高旅游資源優勢度的區域，也是貧困度較低的地區，多分布在環京津貧困帶東北區域，而低資源優勢度的區域，也是貧困度較高地區，則多分布在貧困帶的西部地區。相較于旅游資源優勢度較低、貧困度較高的區域，這些優勢度較高且貧困度較低的區域具有豐富和優質的旅游資源，加之臨近京津的區位優勢，大大提高了旅游精準扶貧的可行性。

第二，基于各縣的旅游資源優勢度和貧困度，將旅游精準扶貧的模式分為四類：優先旅游精準扶貧區，重點旅游精準扶貧區，引導旅游精準扶貧區，和鼓勵旅游精準扶貧區。不同的旅游精準扶貧類型，應因地制宜地采取不同的旅游精準扶貧模式，具體包括上下合作旅游精準扶貧模式、自上而下旅游精準扶貧的扶貧模式和自下而上旅游精準扶貧模式。

受數據資料限制，本研究也存在一定的局限性，例如旅游精準扶貧的類型劃分，本文只是依托各縣的貧困度和旅游資源優勢度，并未考慮各縣旅游產業的發展狀況，未來的研究可以基于更綜合的指標更全面地分析旅游精準扶貧類型。此外，各個貧困縣(區)貧困人口的直接致貧因素千差萬別。未來研究可以更為深入地探討各村、各鎮貧困人口的致貧原因，并依托致貧原因提出旅游精準扶貧的模式和實施路徑，這具有更大的現實意義。