破解“押金難退”困局，六部委出臺管理辦法

汪楊

去年12月，在共享單車ofo北京總部，退押金的隊伍從五樓排到一樓，場景就像春運。此后ofo推出線上退押金系統，幾天內排號就突破千萬，至今仍有超過1200萬用戶在苦苦等待……

這并非孤例。2017年的共享單車町町、酷騎，2018年的共享汽車Togo途歌、共享電單車享騎等等，先后爆出挪用押金、企業倒閉、退押金難等問題。

在中國消費者協會發布的“2018年十大消費維權輿情熱點”中，“共享出行押金難退”以66.08的社會影響力，位居第四位。

共享出行押金退還難，牽扯著社會公眾的神經。輿論認為，共享經濟作為一種創新經濟模式，創業者試錯、資本市場博弈不可避免，但不能讓消費者成為最終的受害方與買單方，無論出于什么原因，挪用用戶押金都屬于違法行為。因此，完善相關法律法規，加大市場監管力度，從制度層面對押金的保管和使用進行管控勢在必行。

日前，交通運輸部、中國人民銀行、國家發展改革委、公安部、市場監管總局、銀保監會聯合印發了《交通運輸新業態用戶資金管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）。該辦法5章27條，已于6月1日正式施行。

破解“押金難退”困局

交通運輸行業是互聯網新經濟的風口。隨著移動通信和互聯網、大數據等技術快速普及和發展，傳統交通運輸與互聯網實現深度融合，網絡預約出租汽車（俗稱“網約車”）、汽車分時租賃（俗稱“共享汽車”）和互聯網租賃自行車（俗稱“共享單車”）等交通運輸新業態在我國蓬勃興起。

交通運輸新業態為社會公眾提供了多層次、多樣化的出行服務，改善了乘客出行體驗，對滿足人民群眾美好出行的需求和促進新舊動能轉換發揮了積極作用;與此同時，也存在運營企業責任意識不強、用戶資金管理要求未能落實等問題，用戶資金安全風險凸顯，損害了用戶合法權益。

觀察近幾年交通運輸新業態出現的問題，除了行業共性的安全問題，更為突出的，還是用戶資金被挪用或無法退還。共享汽車、共享單車等新業態，由于一輛車在不同時段租賃給不同用戶，“一車對多人”，就造成了一輛車收取了多份押金。這種“一女多嫁”的資金歸集模式，放大了收取押金的數額規模，具備了一定的金融屬性，一旦平臺缺乏有效監管，將給用戶的資金安全帶來極大風險。

在2月28日國新辦發布會上，交通運輸部副部長劉小明指出，交通運輸新業態在發展過程中，因為野蠻生長、無序惡性競爭、企業主體責任履行不到位等問題，引發了多起企業挪用押金、退還不了用戶押金的維權事件，給社會帶來了不良影響。

為促進交通運輸新業態健康發展，在深入調研、廣泛征求意見、充分研究論證的基礎上，六部委聯合出臺了《管理辦法》，主要目的是通過提出用戶資金具體管理措施和明確各方權利義務，進一步強化用戶資金管理，從源頭上防范用戶資金風險，切實保護用戶合法權益。

做好用戶資金管理

“此前，部分交通運輸新業態運營企業發生了用戶資金風險問題，原因在于運營企業收取的用戶押金和預付資金實際上完全受企業支配。”人民銀行支付結算司巡視員樊爽文指出。

為降低用戶資金挪用風險，守住用戶資金安全的底線，保障用戶權益，在充分征求運營企業、商業銀行、支付機構意見的基礎上，《管理辦法》就用戶資金管理作出以下規定：

一是鼓勵先服務后收費。運營企業原則上不得收取押金，鼓勵和引導運營企業優化經營模式，先用再付，在服務結束后向用戶收取費用。

二是控制資金可用額度。對于現存的以收取預付資金方式提供服務的經營模式，預付資金必須存放于運營企業的專用存款賬戶，運營企業只能最高將60%的用戶預付資金用于與服務用戶有關的主營業務。

三是提高資金存放要求。對于收取押金的運營模式，要求運營企業提供運營企業的專用銀行存款賬戶、用戶的個人銀行結算賬戶兩種存管方式，允許用戶自主選擇押金存放的地方。相對于運營企業的專用存款賬戶，押金存放在用戶的個人銀行賬戶，資金的使用、劃轉更透明，安全性更高，更易于用戶防控資金風險。

四是強調用戶“來去自由”。要求運營企業提供便利、及時的資金退還方式，不得拒絕、拖延或設置不公平、不合理的格式條款、技術門檻。

建立資金存管機制

當前，我國交通運輸新業態還處于規范發展階段，一些運營企業在用戶資金缺乏第三方管理制約的情況下，存在侵占或挪用用戶資金的行為，損害了用戶的權益。

銀保監會普惠金融部副主任馮燕表示，《管理辦法》提出的資金存管機制，一方面實現了運營企業資金與用戶資金的分賬管理，從物理意義上防止了運營企業接觸用戶資金;另一方面，商業銀行作為資金存管機構，按照相關法律法規規定和協議約定，根據用戶的指令或業務授權的指令，辦理押金和預付資金的結算、支付，可以有效防范運營企業非法挪用用戶資金的風險。

在用戶資金管理過程中，存管銀行作為用戶資金管理參與方，對保障用戶資金安全將發揮重要作用。

一是為用戶資金提供存管服務。為保障用戶資金安全，《管理辦法》要求在銀行開立專用存款賬戶存管用戶資金，存管銀行按照相關法律法規規定，履行專用存款賬戶的開立、變更與撤銷，以及資金保管、資金清算、賬務核對、提供資金存管報告等職責。

二是基于協議，落實《管理辦法》提出的用戶資金相關管理要求。運營企業與存管銀行按照《管理辦法》提出的用戶資金管理要求簽訂資金存管協議。銀行依據協議辦理資金的轉入支出，防止運營企業挪用押金和超額超范圍使用預付資金。

三是通過與運營企業實現系統對接，實現快速退押。銀行在運營企業提交退款申請后應當及時核對相關信息，于當日（至遲次日）原路退還用戶。

四是考慮到存管銀行無法對運營企業與用戶之間的業務往來進行實質性審查，因此存管銀行不對運營企業與用戶之間的交通運輸新業態服務提供擔保。

避免降低退款效率

公眾都很關心，加強用戶資金管理后是否會降低退款效率。交通運輸部運輸服務司副司長蔡團結介紹，為避免對用戶資金退款效率的影響，《管理辦法》提出了一系列相關要求和措施。

一是對存管銀行和合作銀行資質提出了要求。要求相關銀行具有明確的職能管理部門和相應管理制度，具備完善規范的資金存管賬務體系，能夠支撐運營企業的各類峰值操作。

二是要求運營企業與相關銀行、支付服務機構提供便利的退款方式，及時退還用戶押金。

三是要求運營企業針對可能出現的集中退還及退還期限超期等特殊情況，聯合存管銀行、支付服務機構建立應急保障機制，必要時，由運營企業先行墊付資金退還用戶押金。

四是在規定用戶押金最長退款周期的同時，要求存管銀行和支付服務機構在接到退款申請并核對相關信息后，于當日（至遲次日）向用戶退還款項。

銀保監會普惠金融部副主任馮燕也指出，為避免因加強用戶資金管理影響退款效率，《管理辦法》對用戶資金存管銀行和合作銀行提出了基本條件要求。一是要具有明確的職能管理部門和相應管理制度;二是具備完善規范的資金存管賬務體系，能夠根據資金性質和用途為用戶資金進行明細登記;三是具備完善的業務管理功能，能夠通過形式審查確認資金劃轉的合規性;四是具備對接運營企業系統的數據接口，能夠支持相關信息對接;五是具備安全高效的業務處理系統，能夠支撐相關運營企業的各類峰值操作;六是相關管理部門依法規定的其他條件。

體現包容審慎監管原則

《管理辦法》明確運營企業是保障其專用存款賬戶內用戶資金安全的責任主體。為有效落實運營企業的主體責任，對運營企業加強用戶資金管理提出以下要求：

一是原則上不收取用戶押金，確有必要收取的，應當提供運營企業專用存款賬戶和用戶個人銀行結算賬戶兩種存管方式，供用戶選擇。不得挪用用戶押金。二是應當在中國大陸境內注冊地銀行分別開立全國唯一的用戶押金、預付資金專用存款賬戶存管用戶資金，并將專用存款賬戶開立、變更和撤銷情況向行政主管部門報告。三是按《管理辦法》提出的限額要求收取用戶資金，同時，建立預付資金備付金制度，備付金額度不得低于預付資金余額的40%，可用部分預付資金只能用于與服務用戶有關的主營業務。四是按照用戶資金管理要求，與相關銀行簽訂用戶資金管理協議存管用戶資金。五是定期向注冊地相關管理部門提供用戶資金存管報告，暫停、終止業務前應當制定完善的業務清算處置方案和用戶權益保護措施，并提前向相關管理部門報告。

黨中央、國務院多次提出，對新業態的監管要堅持包容審慎的原則。《管理辦法》在嚴守用戶資金安全底線的前提下，嚴格遵循了這一原則。

一是對收取用戶資金沒有簡單一禁了之。為盡可能避免用戶資金風險，《管理辦法》雖然提出原則上不收取用戶押金和鼓勵采用服務結束后直接收取費用方式提供服務，但考慮到押金的履約保證金的作用和預付資金在便利用戶支付、提供用戶優惠、企業資金周轉等方面的積極作用，為保障運營企業權益，沒有禁止運營企業收取押金和預付資金。

二是允許有條件的使用預付資金。考慮到預付資金與押金的不同屬性，借鑒單用途預付卡管理模式，在建立備付金制度的基礎上，允許運營企業提取預付資金余額的60%，用于企業與服務用戶有關的主營業務。

三是靈活處理用戶資金孳息歸屬。《管理辦法》針對用戶資金不同存管方式，提出運營企業與用戶可以通過協議明確用戶資金的孳息歸屬。

四是采取了分步實施的方案。考慮到目前用戶資金管理現狀，為減少對企業經營的影響，《管理辦法》對存量用戶資金，設立了半年的過渡期。