中國共產黨黨內決策程序的多維構建

麻寶斌 仇赟

摘要：決策體制是領導體制的核心，正確看待和分析中共黨內決策的運行機制及特征，是黨的集體領導體制發揮作用的邏輯起點。黨委（黨組）討論決定作為干部選拔任用的決策程序，是黨管干部原則和民主集中制原則的重要體現，是干部任免合法化的必經程序。有別于西方政黨以及其他組織形態的決策方式，中共干部選拔任用黨委（黨組）討論決定程序，主要由“醞釀與決定”“民主與集中”“慣例與規則”等對立統一關系，共同構建了其獨有的程序特點和制度屬性。本文將從三個維度具體分析黨委（黨組）討論決定干部選拔任用事項的程序運行，為理解中共黨內決策模式提供借鑒。

關鍵詞：黨內決策程序;集體討論決定;民主集中制;干部選拔任用;國家治理

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將“完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用”納入深化改革的重要議程，并以“推進社會主義民主政治制度化、規范化、法治化、程序化”為牽動，積極穩妥推進政治體制改革，開辟了新時代治國理政的新境界。決策體制是領導體制的核心構件。黨委（黨組）集體討論決定重大事項是黨組織發揮領導核心作用的重要途徑，是執政能力建設和政治文明建設的組成部分，也是國家治理體系和治理能力現代化的制度保證。國內有研究者認為，中國共產黨作為世界最大的執政黨創新了世界獨一無二的中國特色的“集體領導制”，在實現充分信息共享的信息結構與充分民主決策的決策結構相互作用方面具有明顯優勢。①作為集體領導體制的重要內容，正確看待和分析中共黨內決策的運行機制及特征，是發揮黨組織領導核心作用的邏輯起點。十八大后中央修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》、《中國共產黨黨組工作條例》等制度法規，對黨的集體領導體制下討論決定重大事項作了明確規定，重大事項由黨委（黨組）集體研究決定，貫徹落實了民主集中制原則，構成了中國共產黨權力運行體系的重要機制。

集體討論決定干部選拔任用事項是黨委（黨組）決策的重要內容，是有效防止重大決策“個人說了算”的制度程序。基于黨委（黨組）集體討論決定干部選拔任用程序的規制性典型性，以此為切口觀察分析中共黨內決策模式內在運行機制具有天然的優勢條件。黨委（黨組）集體討論決定，具體是指干部選拔任用過程中，經過動議、民主推薦、組織考察等方式產生的考察對象，黨委（黨組）按照民主集中制的組織原則集體討論決定能否任用的過程。通過黨委（黨組）集體討論決定，考察對象就變成了擬任人選，經公示無意見后，就進入了正式任命程序。黨委（黨組）集體討論決定程序的設立是黨管干部原則在干部選拔任用中的重要體現，是干部任免合法化的必經程序，體現的是黨組織的權威和執政黨的信用。根據干部管理權限，哪級黨委任免的干部就由哪級黨委負責，并履行教育、監督、管理等職責。因此，黨委（黨組）集體討論決定既是權力的施展，也是責任的擔負。從其內部運行機制來看，中共的干部選拔任用黨委（黨組）討論決定程序具有自身鮮明的特征，這主要表現為“醞釀與決定”“民主與集中”“慣例與規則”多維關系交織發揮作用，共同構建了其獨有的程序特點和制度屬性。

一、醞釀與決定：干部選拔任用

黨內決策程序的鮮明特征管理學認為，決策機制是指相互關聯的決策環節、步驟、階段按照一定的先后次序排列形成的規范、有序的決策流程。在一定意義上講，政治決策過程實際上是一種利益博弈、妥協和尋求利益平衡的政治過程。

美國學者拉德福特（K.J.Radford）于1973年將決策分為“完全規范化決策”“非規范化決策”和“部分規范化決策”三種類型。完全規范化決策是指決策過程中的每一步都有一定規范，包括決策的模型、數量參數、選擇方案標準等，決策結果不以決策者的改變而改變;非規范化決策是指決策者依據個人的經驗、判斷、理念等，作出個性化決策選擇，因而又被稱為“個人至上決策”;而部分規范化決策介于兩者之間，決策過程中的相關環節有具體的程序規范約束，但是把最后的判斷決定權交給決策層。胡象明：《公共部門決策的理論與方法（第二版）》，高等教育出版社2003年版，第108頁。據此，中共干部選拔任用黨委（黨組）決定程序屬于比較典型的部分規范化決策類型，它既在過程中通過程序約束避免權力的僭越，又在決定權上給予了決策者較大的自由裁量空間，體現了客觀原則性與主觀能動性的有機融合。但中共黨內決策模式的自身特殊性不限于此。

中共黨內決策模式在現實運行中的一大特點是“醞釀先于決定”“決策必先溝通”，重大事項在黨委（黨組）會議決策前必先在班子成員中或者進一步縮小范圍在主要領導成員之間先行溝通醞釀，達成一致意見后再經過黨委（黨組）會議表決，形成集體決策的合法化結果。完整的黨內決策程序包含“會議決定”和“會前醞釀”兩個有機組成部分。就此而言，黨委（黨組）討論決定是決策程序的形式或者合法化外衣，而溝通醞釀才是中共黨內決策程序中達成共識的關鍵所在。所以，“醞釀”一詞也成為中國政治權力運行機制中獨具特色的語匯，是中共黨內重要的決策方式，并且這一方式得到了黨內最高法規《黨章》的確認。黨的十六大《黨章》，正式將“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”十六字原則規定為“黨的民主集中制的基本原則”之一，成為了黨內議事和決策的基本指導原則，這就奠定了“個別醞釀”在黨內決策中的制度化、合法化地位。

“醞釀”一詞在漢語中的本意是造酒的發酵過程，也指事情逐漸成熟的準備過程。在干部選拔任用程序中，主要是指在一定范圍內進行的溝通協商和征求意見的過程，是在會議決定程序前決策層之間通過溝通協商達成共識、形成比較一致意見的過程。醞釀是非正式會議形式的決策程序，這種決策方式是比較隱蔽、非公開性質的，甚至無需會議紀要，以達成一致意見為目的，具體的過程性商討內容往往被列為政治紀律和黨內秘密的范疇，不經許可不得對外擴散。總體而言，“醞釀”程序具有范圍的有限性、對象的權威性、議題的重大性、意見的交換性、過程的保密性、程序的前置性等鮮明特征。醞釀的內容屬于組織人事紀律嚴格控制的保密范圍，在決定前或決定后一般都不對外公開，醞釀是決策核心層對重大敏感議題進行可行性論證和傾向性意見交換的過程，是達成共識、協商一致的重要渠道途徑，是會議正式決定前的必要準備。

就干部選拔任用而言，“醞釀”一詞在2014年修訂頒布的《干部任用條例》中一共出現了7次，其中對干部選拔任用程序性要求體現為5次，分別是動議程序中的1項規定，考察程序中的2項規定，討論決定程序中的2項規定，另有2次是對干部選拔任用工作的紀律性要求。2019年修訂印發的《干部任用條例》中“醞釀”一詞共出現了5次，其中對干部選拔任用程序性要求體現為4次，分別是分析研判和動議程序中的1項規定，考察程序中的1項規定，討論決定程序中的2項規定，另有1次是對干部選拔任用工作的紀律性要求。可以看出，2014年版和2019年版《干部任用條例》雖然取消了2002年版《干部任用條例》的“醞釀”章節，但從制度規定來看，醞釀程序是事實性的存在，而且是干部選拔任用重要的必經程序，有明確的程序規定和紀律要求，不能隨意的變更或逾越。

“醞釀”作為重要的黨內決策方式，不單單體現在“討論決定”環節，從動議、民主推薦、考察到討論決定各個重要環節，“醞釀”程序都參與并發揮作用，貫穿了干部選拔任用的全過程，是黨組織的領導和把關作用的充分體現。以公共決策為視角，如果“會議決定”是決策議題的設定，那么之前的“醞釀”就是決策議題的控制。

具體講，“動議”程序（或稱“分析研判和動議”程序）的設置是黨委（黨組）決定權的重要體現。2014年版《干部任用條例》對動議的程序規定有三步：第一步，由“黨委（黨組）或者組織（人事）部門提出啟動干部選拔任用工作意見”;第二步，由“組織（人事）部門就選拔任用的職位、條件、范圍、方式、程序等提出初步建議”;第三步，“初步建議向黨委（黨組）主要領導成員報告后，在一定范圍內進行醞釀，形成工作方案。”2019年版《干部任用條例》將“分析研判和動議”程序增為四步，即將原來第二步中“根據日常了解情況，對領導班子和領導干部進行綜合分析研判”的工作前置作為第一步，這樣就把“動議”程序與“考察”程序有機對接起來，進一步強化了“日常考察”的重要地位。從這兩部《條例》的程序設置可以看出，在動議環節，干部選拔任用正式工作方案的形成，包括涉及的干部選拔任用職位、條件、范圍、方式、程序等，都需要黨委（黨組）以“在一定范圍內醞釀”這種決策形式來完成，這是醞釀程序的第一個功能。

確定考察對象，是干部選拔任用的重中之重，整個選人用人工作主要是圍繞考察對象來展開。而現實操作中，考察對象的確定增加了提拔使用的最大可能性，考察對象經考察合格后，將順利提交黨委（黨組）討論決定為擬任人選。2014年版《條例》規定了“確定考察對象”需要綜合考慮的因素，并明確六種情形不得列為考察對象;2019年版《條例》增為七條，將“違反政治紀律和政治規矩” 的情形作為頭條負面清單，凸顯了政治標準的重要性。應該說，在民主推薦結果僅作為干部選拔任用“重要參考”的情形下，黨委（黨組）確定誰為考察對象有了更大的自由裁量權，其中“一貫表現和人崗相適”是需要重點考慮的因素，排除反向的情形，在符合條件人選中醞釀產生考察對象，是黨委（黨組）權力運行的空間。2014年版《條例》規定，確定考察對象需要“充分醞釀”，2019年版《條例》在此處做了修訂，改為“深入分析、比較擇優”，提供了可操作的原則性要求，壓縮了人為空間，這是醞釀程序的第二個重要功能，這在地方領導班子換屆中特點更為鮮明。

討論決定環節，同樣明確了溝通醞釀程序，大致有兩種情形：一是黨政領導職務擬任人選在討論決定前的醞釀;二是部門與地方雙重管理干部任免的醞釀。另外有兩種征求意見的情形：一是工作部門領導成員擬任人選征求上級分管領導意見;二是非中共黨員擬任人選，在一定范圍內征求意見。征求意見與醞釀有本質區別，醞釀就是決策，征求意見不是決策，一般而言，征求意見對黨內決策的影響力要遠弱于參與醞釀。討論決定黨政領導職務擬任人選前，根據情況在一定范圍醞釀，這是醞釀程序的第三個功能。

由此，可以看出“醞釀”程序在干部選拔任用過程中發揮了重要作用，是與會議決定同樣重要的溝通與決策程序。

二、民主與集中：干部選拔任用黨內

決策程序的權力制衡中國共產黨以“民主集中制”為組織原則，民主集中制也包含了集體領導體制下的議事決策機制，即《黨章》規定的“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定。”所以，民主集中制既是根本的組織原則，也是黨委議事決策規則。作為根本組織原則，中國共產黨從建黨初期就已經確定了民主集中制的建黨原則。1921年，陳獨秀提交一大討論的一個黨綱中明確提出，“共產黨應該是民主集權制”。1922年，二大《黨章》明確了“下級機關須完全執行上級機關之命令”“少數絕對服從多數”等基本原則。1927年通過的《中國共產黨第三次修正章程決（議）案》明確規定了：“黨部的指導原則為民主集中制。”自此，民主集中制作為黨的指導原則被寫入黨章延續至今。“全黨服從中央”、“下級服從上級”、“少數服從多數”、“個人服從組織”等民主集中制基本原則的確立，保證了黨的集中統一和行動一致。就民主集中制在黨內決策程序中的功能作用而言，一言以概之，民主與集中在黨內決策程序中起到權力相互制衡的作用，是實現多方決策力量平衡的重要方式。只有把民主集中制用好了，黨的集體決策程序的有效性才能充分發揮出來。相反，如果集體決策失靈失效，一定程度上是沒有處理好民主與集中的關系。我們重點從決策主體、決策內容、決策方法、決策機制四個層面，具體分析民主與集中在黨內決策中如何發揮作用。

從決策主體看，中共的決策主體是黨委（黨組）集體決策。鄧小平指出，“在我們黨內，從長期以來，由黨的集體而不由個人決定重大的問題，已經形成一個傳統。”《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第229頁。改革開放后他再次強調：“重大問題一定要由集體討論和決定。”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第341頁。有研究者認為，“集體決定，這是實現決策的民主化和保證國家戰略決策正確性的一個重要手段。”胡象明：《黨政分開與國家戰略決策的民主化》，《湖北社會科學》，1988年第3期。這是比較理想化的狀態。

但現實中，黨內集體決策機制中最大的詬病就是“一言堂”“一人包辦”“一把手說了算”，這也是制約民主集中制發揮作用的最大障礙。1956年，鄧小平就指出，“這種以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質的辦法，必須堅決加以反對。” 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第231頁。改革開放后，鄧小平同志反思說： “黨內討論重大問題，不少時候發揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數人匆忙做出決定，很少按照少數服從多數的原則實行投票表決，這表明民主集中制還沒有形成嚴格的制度。”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第330頁。我國學者研究發現，建國后中共決策權力結構過于集中，“這種缺乏公民自主參與和自我利益表達的決策結構，不僅不鼓勵創新，而且在很大程度上依賴決策者對來自民眾利益訴求的體認，而一旦這種體認判斷有誤，就會直接影響決策的公信力，也會帶來決策體制的合法性危機”“這種決策結構雖然組織動員能力強，但吸納來自基層民眾訴求的能力卻弱。”周光輝：《當代中國決策體制的形成與變革》，《中國社會科學》，2011年第3期。在政治文明發展的現代社會，實現決策的民主化、科學化和法治化還需要繼續深化改革。

筆者認為，任何改革都必須以現實條件為基礎，不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統。對中共黨內決策方式的發展完善，也必須照顧歷史和現實條件。在中共黨內集體決策的權力運行架構中，最為關鍵的是處理好“書記”與“委員”、“班長”與“成員”之間的關系。首先，黨內議事規則中，黨的一把手具有最后的決定權，這在黨的歷史上有先例和傳承。早在1943年3月20日，中央政治局會議推選毛澤東為中央委員會、中央政治局和中央書記處的主席，并決定書記處“會議所討論的問題，主席有最后決定之權”。延安整風運動編寫組編：《延安整風運動紀事》，求實出版社1982年版，第369頁。為了避免集體討論決定議而不決，賦予黨委“一把手”最后決定權，具有重要意義。同時，最后決定權必須建立在“少數服從多數”的組織原則上，需要聽取和吸收班子成員包括基層干部群眾的合理化意見，最后做出判斷和決定，就是毛澤東所講的“先做學生，然后再做先生”。毛澤東認為“書記和委員之間的關系是少數服從多數，這同班長和戰士之間的關系是不一樣的”;“班長和委員還要能相互諒解”“諒解、支援和友誼，比什么都重要”，他強調班子成員之間的團結配合，為達成集體決定和行動一致創造條件。1980年2月出臺的《關于黨內政治生活的若干準則》再次明確“書記和委員不是上下級關系。”中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文獻選編》（上），人民出版社1982年版，第417-419頁。2016年10月修訂的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》對黨委（黨組）主要負責人提出了“在研究討論問題時把自己當成班子中平等的一員”“注意聽取不同意見，正確對待少數人意見”等要求。在黨內決策程序中規定“書記”和“委員”的關系，實質是明確決策主體中的權力與義務關系，這對于在中共黨內集體決策過程中，更好地發揮每名班子成員的作用，落實好民主集中制原則，具有決定性作用。

從決策內容看，凡屬重大事項交由集體決策是黨的優良傳統，作為黨內議事規則，黨委（黨組）集體研究決定重大事項是民主集中制的重要內容之一。而黨委會按照民主集中制原則研究干部事項的規定，由來已久。早在1940年11月，陳云就提出“干部的任免、獎懲等重大事項，應按組織原則，根據考察材料，并考慮干部部門的意見，經黨委會討論，不是一兩個人說了算。”《陳云文選（一九二六——一九四九）》，人民出版社1984年版，第152頁。1980年2月，中央出臺的《關于黨內政治生活的若干準則》，已經對哪些重大事項需要提交集體討論研究作了明確規定，其中包括“干部的重要任免、調動和處理”。 后期出現的集體討論決定“三重一大”1996年1月，中央紀委六次全會報告提出：“凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，必須經集體討論作出決定。”這一提法也逐步約定俗成。重要事項的提法，也包括“集體討論決定重要干部任免”。此后，中央先后頒布實施了《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，十八大后修訂定型成為正式條例，其中明確了黨委（黨組）的職責包括討論決定重大事項的范圍。從歷史發展來看，關于干部任免重大事項，按照民主集中制原則集體討論決定是一項長期的一貫的要求。民主集中制原則在干部任免的討論決定程序中發揮著規制性、指導性作用。

從決策方法看，中共的黨內集體決策方法和藝術，是建立在馬克思主義實踐論、矛盾論、認識論基礎上的經驗總結和認識提升，并逐步從經驗決策向科學決策轉型。對黨內決策方式比較系統的總結，是毛澤東1949年3月在黨的七屆二中全會上論述的黨委會的十二條工作方法，其中關于決策方法提出“要善于傾聽下面干部的意見。先做學生，然后再做先生;先向下面請教，然后再下命令。”“中央領導之所以正確，主要是由于綜合了各地供給的材料、報告和正確的意見。”“對情況和問題一定要注意到他們的數量方面，要有基本的數量分析。” “要把問題擺到桌面上來。”“要善于團結和自己意見不同的同志一道工作。”《毛澤東選集》第四卷，人民出版社1991年版，第1440-1443頁。這些工作方法對于提高各級黨委的決策水平和質量至今具有現實指導意義。1956年9月，鄧小平在八大《關于修改黨的章程的報告》中提出了通過商談達成共識的決策方法， “如果在討論中發現重大的意見分歧，而這種分歧并不屬于立即需要解決的緊急問題，就應該適當地延長討論，并且進行個人商談，以便求得大多數的真正同意，而不應該倉促地進行表決，或者生硬地做出結論。”《鄧小平文選》第l卷，人民出版社1994年版，第231頁。1990年1月，陳云同志系統闡述了“不唯上、不唯書、只唯實，交換、比較、反復”15字原則，這也是科學決策方法的總結提煉，他具體解釋“交換，就是相互交換意見”“作為一個領導干部，經常注意同別人交換意見，尤其是多傾聽反面的意見，只有好處，沒有壞處。”“比較，就是上下、左右進行比較。”“反復，就是決定問題不要太匆忙，要留一個反復考慮的時間。”《陳云同志同浙江省領導談怎樣做到實事求是》，《人民日報》，1991年1月18日第1版。這些黨內決策方法的總結本質上是民主集中制的靈活運用。

需要澄清的是，在黨的一元化領導體制下，黨的集體決策中正確處理民主與集中的關系，并非兩難選擇，也不會引發“民主”與“權威”的沖突。正如毛澤東所言，集中正確的意見后作出正確的決定，“這不會影響自己的權威，而只會增加自己的威信。”加強黨的領導與發揚黨內民主之間并不矛盾。擴大干部工作的民主，其前提必須是堅持和強化黨的領導，落實“黨管干部”原則。從理論上講，合法權威服從的對象是法定的非人格秩序[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會（第一卷）》，閻克文譯，上海世紀出版集團2010年版，第322頁。，如果把權威的服從人格化則會導致個人崇拜甚至人身依附式的家奴政治以及不正常的裙帶關系，從而影響和破壞組織原則與政治合法性。因而，民主與集中應有最佳結合點和平衡點，這種最佳結合點與平衡點既可使民主得以充分體現，讓決策群體中每位黨員群眾都能夠參與整個干部選用進程，充分發揚民主;又能切實保證黨組織和主要領導集體的權威，使黨組織內部班長與成員意志統一，協調行動。于學強：《權力“集中-民主”視角下的干部“帶病提拔”問題析議》，《理論導刊》，2017年第2期。

從決策機制看，中共的黨內集體決策方式中本身蘊含了民主與集中的權力制衡機制。民主與集中是一體兩面的，只有集中沒有民主，體制的活力難以激發，人民群眾的創造性難以調動，干部群眾的知情權、參與權、表達權、監督權難以保障，體制上易陷入僵化的泥潭;只有民主沒有集中，同樣會導致領導權威的弱化，民主的僭越，多數的暴政，會陷入更可怕的群體消耗，損害黨的領導核心地位，貽誤黨和人民的事業發展。“集中”不是“集權”，“民主”不是“分散”。只有堅持集中指導下的民主，民主基礎上的集中，才能有效整合理性和感性兩股力量，集中高層和基層兩種智慧，匯集萬眾一心、眾志成城的強大體制合力。

現實中，在民主集中制原則落實不充分的情況下，一些地方和部門的黨委（黨組）“一把手”掌握的權力比較集中，對“一把手”缺乏有效的制度約束和權力監督，給少數人濫用權力、搞不正之風留下了可乘之機，在決定重大干部人事任免事項時，少數人的個人意志甚至越過班子成員，直接上升為集體決定，有的甚至搞臨時動議，使黨的集體決策程序喪失了最后一道防線功能，形式上走了程序，實質上只走了過場，為用人失誤失察埋下了隱患，導致一些任人唯親、拉幫結伙、封官許愿、買官賣官、權錢交易等亂象屢禁不止。“跑官要官、買官賣官”等問題的存在，反證了“一把手”在干部選拔任用過程中尤其是在黨委（黨組）討論決定環節中權力過于集中的問題。鄧小平曾深刻指出，“權力不宜過分集中。權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的歷史條件下產生官僚主義的一個重要原因。”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第321頁。邁克爾·羅斯金在《政治科學》中提醒我們，“由于沒有爭論、競爭和責任體制這些使政黨保持活力的因素，很容易發生腐敗，不能適應社會變革的需要，沒有能力完成現代社會新興的復雜的任務。”[美]邁克爾·羅斯金：《政治科學（第九版）》，林震等譯，中國人民大學出版社2009年版，第234頁第240頁。在強調黨委（黨組）把關定向作用的形勢背景下，如何防止“一把手”選人用人權力的恣意行為，顯然成為一個現實考驗。“人類文明生活不能依賴于對政府的道德信任，對自由最大的威脅則是權力的集中。”周光輝、殷冬水：《政府：一個公正社會不可或缺的角色——關于政府再分配職能正當性的思考》，《吉林大學社會科學學報》，2006年第4期。對過于集中的權力進行必要制約是政治文明的必然要求。執政黨必須要敢于直面黨委（黨組）“一把手”權力集中這一問題，對集中的權力以制度約束，以制度規范權力運行空間是路徑選擇。對黨內決策程序的探討不能僅停留在議事規則上，更深層次還涉及到黨內民主、黨內政治生態、黨內權力運行機制等核心論題。不管怎么樣，更好地發揮民主集中制的作用，處理好民主與集中的關系，都是今后深化改革的方向和著力點。

本質上看，干部選拔任用的過程也是民主集中制發揮作用的過程。動議、民主推薦、考察、會議決定等環節程序，都是民主與集中互相配合、互相作用的制度設計，能夠起到權力制約與平衡作用。宏觀地看，在干部選拔任用的必經程序中，動議和黨委（黨組）討論決定程序在兩頭，體現集中多一些，民主推薦和組織考察在中間，體現民主多一些。民主與集中貫穿了干部選拔任用的全過程，更像一個過濾系統，由外到內，由邊緣到核心，通過幾上幾下的民主與集中把多方認可的“好干部”篩選出來，而這也是決策方式從“個人決策”走向“民主決策”的可行之路。比如，民主推薦程序，是民主權力行使最為充分的干部選拔任用程序。這一程序的實踐并沒有脫離黨的領導，沒有摒棄民主集中制原則。過去一個時期，民主推薦制度走過彎路，主要是沒有把握好民主與集中的關系，過度強調民主而忽視了集中，過度迷信民主而不敢“妄言”集中，在價值導向上迷失了方向，出現了錯位、越位、缺位、讓位等諸多亂象麻寶斌、仇赟：《民主推薦制度的歷史演進與政治學分析》，《政治學研究》，2017年第2期。，戕害了制度的公正性、有效性。實踐證明，只有把屬于民主的權力還給民主，屬于集中的權力交給集中，才能實現兩種權力的合理配置、規范運行、有效銜接。再如，組織考察是從群眾中來、到群眾中去的過程，是組織上了解干部、甄別干部的重要手段，也是踐行群眾路線、發揚民主的過程。干部不是孤立的個體，總是生活在特定的群體之中，干部的日常表現怎么樣，優點缺點有哪些，身邊接觸的群眾最有發言權。干部考察過程是典型的民主集中過程，通過找了解干部的群眾談、找上級領導談、找服務對象談等等，把脈一名干部日常接觸的工作圈、生活圈、朋友圈，把考察的半徑盡可能地與干部日常活動的半徑相吻合起來，最大限度地了解干部的日常、家常、平常、經常，在常態化的活動表現和生活細節中發現和評判干部的道德品行、才識見地、德才能力、優勢特長、欠缺不足，最后組織上綜合考察中反映出的基本情況在民主集中的過程中去偽存真、去粗存精，把握主流、看清本質，形成比較客觀全面的考察意見。又如，黨委（黨組）討論決定程序，會前的溝通醞釀，都體現了民主與集中的兩種權力交互發揮作用。

筆者認為，在中共黨內決策程序中，充分發揮民主集中制的作用是問題的關鍵，民主集中制是矛盾的對立統一，“四個服從”中的“個人服從組織”“下級服從上級”“全黨服從中央”屬于政治性要求，“少數服從多數”作為決策規則存在內在張力。多數規則體現民主的因素多一些，層級規則體現集中的因素多一些。一般而言，在同一決策層級，應當以多數規則優先，以投票權平等實現民主決策;在縱向執行體系，已構成科層組織，應當以層級規則優先，即下級堅決執行上級決策，以確保組織系統的行動一致性。民主與集中是干部選拔任用決策程序中的天平兩端，涉及黨內權力運行和分配。天平偏向哪端，即是一種價值導向，相應的程序必然作出調整變化以相適應，這取決于政治決心和實際行動。總之，我們必須站在更高的視角看待、善待民主集中制，民主集中制是發揮社會主義制度優越性的靈魂所在、根本所在、實質所在。

三、慣例與規則：干部選拔任用黨內

決策程序的運行機制新制度經濟學的代表人物諾斯將“制度可分為正式制度與非正式制度”，他認為“正式制度是指人們自覺發現并加以規范化和一系列帶有強制性的規則。”“非正式制度包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例等，它構成了一個社會文化遺產的一部分并具有強大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、闡釋或修正，它是得到社會認可的行為規范和內心行為準則。”[美]道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，三聯書店1994年版，第64頁。在中國共產黨的黨內決策程序中，同樣混合著作為正式制度的“規則”要求和作為非正式制度的“慣例”要求。“規則”與“慣例”，一明一暗、一露一藏、一顯一潛，交替影響、發揮作用，對黨內決策的偏好、方式及結果產生深刻影響。可以說，慣例是一種長期約定俗稱的集體共識，是一種各方不言而喻的隱性規則，有時也是一種權力讓渡的默許。正如亞里士多德所言，“積習所成的‘不成文法比‘成文法實際上還更有權威，所涉及的事情也更為重要。”[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第173頁。以民主集中制原則為指導的黨內集體決策，在明文規定之外，還有更多的慣例在發揮潛在作用。作為非正式制度的“慣例”，有些是民主集中制精神的體現和延伸，有些是黨內政治文化傳統的約定俗成，有的或許只與單位或者領導個人的偏好相聯系。“慣例反映了集體和個體的特征、利益、價值和觀念，并因此影響到關注度、價值標準、優先度、觀察視角和資源等的配置。”Hall，R.H.，Propessionalization and Bureaucratization，American Sociological Review，1968（33）.“慣例”與傳統、信念、范例等一樣，某種層面屬于制度的文化性和認知性基礎要素，與規范性和規制性基礎要素相區別。而“政治制度為政治提供重要的秩序基礎。”“政治制度的環境并非是穩定的，并且對環境的適應也并非是瞬間就能實現的。”[美]詹姆斯·G.馬奇、[挪威]約翰·P.奧爾森：《重新發現制度——政治的組織基礎》，張偉譯，三聯書店2011年版，第52-54頁。這就為慣例填補制度真空、發揮作用提供了時間和空間。

關于黨內決策程序的正式制度，主要體現在三個層面：一是《中國共產黨地方委員會工作條例》和《中國共產黨黨組工作條例》。兩部《條例》，分別對黨的地方委員會和黨組的設立、職責、組織原則、議事和決策、監督和追責等方面進行了規定。兩部《條例》明確把“按照有關規定推薦、提名、任免干部”和“按照干部管理權限任免和管理干部”分別作為地方黨委和黨組工作職責。兩部《條例》都設有“議事決策”章節，規定了“凡屬重大事項必須由集體研究決定”，明確議事決策“應當堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，實行科學決策、民主決策、依法決策”。對黨委和黨組書記都提出了“應當帶頭執行民主集中制”“不得凌駕于組織之上，不得搞獨斷專行”等要求;對班子成員提出了“在黨性原則基礎上維護團結”“勇于擔當、敢于負責”等要求。地方黨委工作《條例》還取消了“書記辦公會”的議事決策形式，避免個人決策代替集體決策。黨組工作《條例》明確規定了“表決實行會議主持人末位表態制”。二是《干部任用條例》。關于黨委（黨組）討論決定干部選拔任用事項的明文規定，內容主要包括：1.明確參會人數和多數規則。規定“討論決定干部任免事項，必須有三分之二以上成員到會。”“超過半數同意形成決定。” 2.明確討論決定的具體程序和議事規則。逐個介紹領導職務擬任人選的推薦、考察和任免理由等情況;充分討論;進行表決。同時明確表決形式包括“口頭表決、舉手表決或者無記名投票等方式”。3.明確管理權限和特殊情況下的工作程序。對領導班子黨政正職的擬任人選和推薦人選，明確了全委會票決程序。對破格提拔、越級提拔的特殊情形規定了報批程序。三是《黨委（黨組）討論決定干部任免事項守則》。2016年11月，中組部修訂印發了《黨委（黨組）討論決定干部任免事項守則》（中組發〔2016〕29號），進一步規范議事規則和決策程序，明確了“三個不上會”“兩個不得”“五個不準”“三個不上會”，即討論決定時，沒有按規定進行醞釀動議、民主推薦、組織考察的不上會，沒有按規定核實清楚有關問題的不上會，沒有按規定向上級報告或報告后未經批復同意的干部任免事項不上會。“兩個不得”，即不得以個別征求意見、領導圈閱等形式代替黨委（黨組）會集體討論決定干部任免，黨委（黨組）主要負責人不得凌駕于組織之上，反對和防止個人或者少數人專斷。“五個不準”，即不準任人唯親，不準突擊提拔調整干部，不準臨時動議決定干部，不準超職數配備、超機構規格提拔任用干部，不準泄露討論決定情況，堅決防止和糾正選人用人上的不正之風。等要求，劃清了禁止事項的制度紅線，同時也規定了一些具體的議事規則，比如，“與會成員應當逐一發表同意、不同意或緩議等明確意見，黨委（黨組）主要負責人應最后表態。意見分歧較大時，暫緩進行表決。會議討論決定情況由專人如實記錄，決定任免事項應當編發紀要，并按規定存檔。”其中規定“黨委（黨組）主要負責人應最后表態”能有效杜絕“先定調”情況的發生;規定“意見分歧較大時，暫緩進行表決”防止“強行通過”的情況發生;規定“會議討論決定情況由專人如實記錄”“并按規定存檔”為日后追責問責提供了基礎條件，這些規定對一把手的權力形成了新的制度化約束，是政治文明建設的重要成果。

“制度在對行動產生機制和制約作用的同時，也會對行動者及其活動產生支持和使能作用。”[美] W·理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質利益》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學出版社2010年版，第58頁。明文的規定，既是一種剛性約束，也為黨內集體決策行為提供了指引。“民主”和“責任”兩種價值導向在黨內議事規則中得到較好的體現，這也應當成為引導慣例形成制度約束的價值指引。可以看出，對會議決定程序的明文規定已經逐步完善、初步成型，作為非正式制度的“慣例”，其發揮作用的空間主要在醞釀程序之中。前文已經指出，醞釀程序主要體現在動議、確定考察對象和會議決定前溝通三個環節。明規則能夠防止潛規則發揮作用，“陽光是最好的防腐劑”。醞釀程序作為干部選拔任用過程中與會議決定同樣重要的決策程序，在“什么范圍醞釀”“什么內容可以醞釀”“怎么醞釀”“醞釀分歧怎么處理”等重要事項方面均無明文規定，是一把手權力行使的自由地帶，也是非正式制度形式“慣例”發揮效用的主要空間。隨著政治文明的進步，醞釀程序的明文化、規則化，是黨內決策權明晰化、陽光化以及防范權力恣意行為的核心。也就是說，把實踐證明成熟管用的“慣例”轉為權責結構清晰明確的“規則”，把看不見的“隱性權力”變為看得見的“顯性權力”，才能有效防范權力越界，推進黨內決策程序的科學化、制度化。長期以來，“買官賣官”“跑官要官”等選人用人毒瘤問題久治不愈，與少數地方黨內決策不透明、權力無約束有很大關系。推進政治文明建設，對核心議題、難點問題不能永遠回避，共產黨人有足夠的政治決心和政治智慧，來處理好前進過程中遇到的困難和問題。作為近百年的世界第一大執政黨，必須拿出“刀刃向內”的勇氣積極推動最為核心的黨委（黨組）權力運行機制改革和規范。“在現代政治中，對國家權力的約束不是通過外在的神圣化力量來實現，而是通過現實的組織與制度安排來完成。”林尚立：《當代中國政治：基礎與發展》，中國大百科全書出版社2017年版，第336頁。在改革路徑選擇上要堅持大膽試、小步走、穩住腳、不冒進，可以考慮先以“規范”“注意事項”等非正式文件形式或“解釋”“答復”等弱制度文件形式，將行之有效的制度約束逐步制度化、明文化，為改革的逐步深化以及正式制度的出臺打好基礎。

比如，在動議環節，對于空缺崗位的初始提名，權力主要集中在黨政“一把手”、班子成員、分管領導手中，初始提名權的行使目前還比較隱蔽，遵循了不成文的傳統慣例。初始提名權的邊界在哪里，能夠分配給誰，遵循什么樣的具體程序，承擔什么樣的責任，甚至發揮什么樣的作用，還存在很大的模糊地帶。隨著黨內權力運行機制的健全和完善，規范干部選拔任用初始提名權，必然是一個大的不可逆轉的方向。2014年版和2019年版《干部任用條例》已經明確動議程序的實際存在和必經程序地位，讓這一隱性權力實現了陽光化，這是第一步。按照黨內制度法規的生成規律，現在是鼓勵基層探索實踐的階段，中央鼓勵基層黨組織按照《條例》確定的原則要求，逐步在具體實踐中探索如何用好動議程序，把好的經驗做法、存在的欠缺不足、值得警惕的風險陷阱等，一步一個腳印踩出來，摸著石頭過河，為中央決策乃至最終出臺相關制度法規提供借鑒參考。從實踐來看，動議是干部選拔任用的頭道程序、第一環節。動議程序對規范干部選拔任用至關重要，必須堅持黨的領導，把“黨管干部”的原則貫穿初始提名權的分配、行使、規范的全過程。同時規范動議程序必須落實民主集中制原則，可能會有自上而下、自下而上幾個反復過程，關鍵是要把這一權力行使的環節步驟、權力責任等界定清楚，規范程序運行的流程和邊界，為建立正義的程序、實現程序的正義打好基礎。

再如，黨委班子成員之間會議決定前的溝通醞釀，現在還考量著一把手的駕馭能力和政治藝術。黨委（黨組）主要負責人一般會將干部議題在副書記、紀委書記、組織部長這樣一個小范圍內進行溝通醞釀，領導個人風格不同，甚至決定醞釀方式的千差萬別。“議事有規則，醞釀難言喻。”在中國政治權力運行的語境下，副職的意見只代表“個人意見”，只有經過與一把手溝通取得首肯，才能上升為“組織意圖”，這是沒有明文規定的政治規矩。溝通是各方達成共識的重要方法，溝通的目的就是為了交換意見、達成共識。公共組織理論認為，“推進由下而上、自上而下和平行的溝通會促進信息的自由流動”，并收集對決策非常必要的信息和反饋。[美]雅米爾·吉瑞賽特：《公共組織管理——理論和實踐的演進》，李丹譯，上海譯文出版社2003年版，第127頁。一般而言，只有通過溝通實現了達成共識或者多數共識的目的，才能進入會議討論決定程序。如果強行上會研究，可能會冒久議不決、分歧公開化或者獨斷專行的風險。

地方黨委和黨組工作《條例》規定，在集體討論決定時，個人應當充分發表意見，個人有不同意見的可以保留，也可以向上級黨組織報告。但是按照少數服從多數的民主集中制原則，在形成集體決定后，個人保留意見就不能再公開發表，而是要無條件執行集體決定，這是“政治規矩”，也是明文規定。應該說，健康的黨內政治生活是反對“一團和氣”的，建設性意見、合理化建議，甚至有原則的反對意見，是良性政治生態的重要指標。中國共產黨對“一把手”的選配標準，重要的一條就是能夠“帶頭執行民主集中制，充分發揚黨內民主，善于集中正確意見”。問題是，把黨委（黨組）的權威完全寄托于一把手的個人素質和作風品行，是一件風險很大的事情，如果一把手民主作風較差、獨斷專行，造成不可挽回損失的可能性就增大。有數據表明，從2000年至2014年3月，所公布的廳局級官員腐敗案例中，包括367名廳局以上官員在內，擔任或曾經任“一把手”職務的有219 人，占60%左右。許耀桐：《防范“一把手”腐敗要分權、限權、監權》，《中國黨政干部論壇》，2015年第1期。一把手打著集體決策的幌子作出錯誤的決策決議，這就是造成了事實上的不公平、非正義。所以，不應單純依靠選優配強一把手，而忽視了權力運行和制約機制的科學建立和有效理順。

黨的十八屆三中全會已明確將“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督”“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”納入深化改革的重要議事日程。在新形勢下，對“一把手”的權力進行有效制衡，最為關鍵的是強化同級監督，也就是加強領導班子內部監督。“上級監督有點遠，下級監督不太敢”，只有同級監督硬起來，才是現實可行選項。習近平總書記也多次強調：“要強化監督，著力改進對領導干部特別是一把手行使權力的監督，加強領導班子內部監督。”《習近平在十八屆中央紀委三次全會上強調強化反腐敗體制機制創新和制度保障深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》，《人民日報》，2014年1月15日第1版。體制內預留的可行路徑是強化班子成員按原則提出反對意見的權力，且配套完善相關制度。首先要區分“有原則反對意見”和“無原則反對意見”，將兩者的正面清單和負面清單進一步明確，鼓勵前者，反對后者。同時，將決策權力與責任追究進行捆綁，將“民主”與“責任”的價值導向在決策程序中加以重塑和強化，讓參與其中的個體理性地做出正確的判斷和選擇，防范“權力的恣意”。如果一項決議，明顯違反了中央的要求，或是明文的規定，甚至損害了公眾的整體利益，影響社會公平正義，那么有原則的反對意見是值得提倡的。而且應該把在哪些情況下允許提出有原則的反對意見進行明文化、制度化，進一步形成約束權力任性的制度規范。有原則的反對意見能夠幫助黨委集體挽救決策的失誤，是黨性原則的具體體現。無原則的反對意見則不同，不是出于公共利益和公平原則，而是為了個人訴求，不是體現公平公道，而是追求狹隘目的，鬧無原則糾紛，搞破壞團結的背后動作，這就損害了黨委（黨組）的權威和個人的信譽，應該反對。但現實中，班子成員在黨委（黨組）會議上明確提出反對意見的情況還是比較少。一方面，前期的醞釀環節，已經通過溝通、說服、比較、交換等將不同意見消化，黨內決策一般會比較順暢。即便是溝通沒有達成共識，一般情況下，持反對意見的班子成員，在會上還是會服從大局，保留意見或陳述理由，盡量處理好原則性與靈活性之間的關系，這也是黨內會議決策的隱性慣例。這可能更多的涉及到中國文化傳統和黨內政治生態，從文化角度講，“權威”的背后是“面子”，“同意”的背后是“支持”。“人情法則”不僅是一種用來規范社會交易的準則，也是個體在穩定及結構性的社會環境中可以用來爭取可用性資源的一種社會機制。黃光國：《人情與面子：中國人的權力游戲》，中國人民大學出版社2010年版，第3頁。文化具有潛在性、交互性、共情性，臺面上的反對意見其實與中國講求和氣、維護面子的文化特質相沖突。即便是有原則的反對意見，也需要很大政治勇氣、決心和智慧。增強黨內政治生活的原則性戰斗性不能僅是口頭號召，還需在制度層面設計出能夠允許提出有原則的反對意見的規則程序，保證班子成員按真實的意志行使民主權力，對地方和部門“一把手”的決斷權形成有效制約。

改革的方向是要把隱蔽化的權力顯現化，把集中的權力在組織內部適當分散化、制度化、程序化。孫笑俠等認為，“決策應該是在交涉過程中進行的，而不是在權力位階的高低比較中進行的。”俞榮根、孫笑俠等：《“集體決定”緣何成了集體腐敗》，《人民論壇》，2006年第4期。黨內決策程序中，對班子成員決策意見的強化和尊重，就是要恢復到黨委工作制設計的原初狀態上來。在中國文化現實的語境中，唯一需要突破的是“人情”與“面子”的文化潛規則，制度性的安排是“票決制”。表決方式可“采用舉手、無記名投票或者記名投票等方式進行”，這是黨委和黨組工作《條例》的明文規定，為實踐運用預留了空間。有研究者曾深入分析“票決制”的積極意義，認為“對干部任免實行無記名投票表決，讓決定權掌握在多數人手中，決定干部任用命運的人多了。要達到不正當目的，需要耗費的精力、財力增加了，‘買官的成本增加了，‘賣官的權力縮小了，用人腐敗的空間被大大壓縮，從制度上、源頭上解決了少數人說了算的現象”端木婕：《干部選拔任用中的民主問題研究》，中共中央黨校2004年博士學位論文。，并提出了完善票決制的具體路徑，值得關注和重視。總體看，“票決制”的最大特點是“議”“決”分離，在“議”的基礎上“決”，建立起一種能為班子每名成員表達真實意見的機會和平臺，有利于增強每名黨委成員的民主意識和責任意識，在一定程度上強化了黨委委員（黨組成員）的權力，讓不同意見得到反映和尊重，有效防止“一把手”或少數人說了算，這是一個政治行動的進步。實踐中還需不斷深化“票決制”的實施細則，探索對什么情況下優先適用“票決制”以及票決的程序、范圍、內容、規則等進行明確和規范。

我國學者指出，中國決策體制變革正呈現出六個方面的趨勢，即“從個人決策向民主決策轉變;從經驗決策向科學決策轉變;從決策組織高度集中向決策組織結構分化轉變;從封閉式決策向開放式決策轉變;從被動參與決策向自主參與決策轉變;從非制度化決策向制度化決策轉變。”周光輝：《當代中國決策體制的形成與變革》，《中國社會科學》，2011年第3期。決策機制的程序化、制度化是保證決策質量和水平的重要條件。公平程序的目的是為了增強結果的正義性，任何一環干部選拔任用程序都是為了增強選拔結果的不確定性和公平性，也就是說任何一環選拔程序都必須能夠起到篩選機制的作用。沒有切中問題本質的程序規定，再多的制度也難免流于形式。立足新時代，中共黨內集體決策已經形成了一元主導、多元參與的決策結構，并向科學決策、民主決策、依法決策深度轉型，必須通過制度化程序化的手段將有效的決策原則、方法、機制等進行固化，逐步把隱性的慣例規制化、顯性化為成文制度，以促進政治文明的發展進步，不斷提升選人用人決策的科學化水平。

（責任編輯：楊仙麗）