美國轉基因食品標識制度的轉向及其對我國的啟示

李響

摘要：作為一柄雙刃劍，完善的標識制度是轉基因食品得以實現商品化銷售與市場化流通的前提條件，但過于完善的標識制度卻會對普通消費者購買轉基因食品起到阻卻作用，所以如何在消費者知情權維護與國家糧食安全保障的博弈中取得共贏，成了各國制定轉基因食品標識法律時面臨的最大難題。就我國當下的情況而言，技術上貌似嚴苛的標識制度卻在現實生活中漏洞百出，既無力推動轉基因產業的發展，也引來了消費者的諸多怨言，因而亟待調整。恰在此時，作為轉基因食品生產與消費大國的美國正迎來標識制度的方向轉變，其相關立法的新思路值得我們研究借鑒。

關鍵詞：轉基因食品;消費者知情權;標識制度;實質等同;閥值

一、引言

2019年2月19日，連續第16次聚焦“三農問題”的中央一號文件如約而至，其中明確提出加快突破農業核心技術的要求，而從全球農業科技發展趨勢來看，目前農業核心技術在于轉基因育種，這已經是中央一號文件近十年來第七次提到轉基因技術。實際上，早在2016年發布的《“十三五”國家科技創新規劃》里，國家就強調要加大轉基因棉花、玉米、大豆研發力度，推進新型抗蟲棉、抗蟲玉米、抗除草劑大豆等重大產品產業化，并為此投入了超過200億元的資金，設立了一系列專項形式的重大攻關課題。這些信號確鑿無疑地傳遞出黨和國家鼓勵農業轉基因生物技術研發，以及探索其產業化道路的堅定立場。

在當今世界，中國是一個轉基因技術研發與作物種植的大國，但還遠稱不上強國。究其原因，人民群眾對轉基因食品偏負面的認知態度與較低迷的購買意愿，是影響轉基因產業化布局的主要障礙。而之所以轉基因食品不受廣大消費者青睞，這與我國當前所實行的極為苛刻僵化的轉基因食品標識制度密切相關，它不僅起不到正面引導作用，而且還讓消費者徒增恐懼。事實上，國際經驗已表明標識制度的嚴密性與轉基因食品的流行性往往成反比，即一個國家對轉基因食品標識要求越嚴格縝密，就越會對消費者選購轉基因食品產生阻嚇效果，從而使這個國家轉基因食品的普及程度越低。

以美、歐、日三者為例：美國對轉基因食品實行的是“自愿標識”制度，是否與如何在食品外包裝上標識轉基因，完全由食品生產商自行決定。如此寬松的標準造就了美國為當今世界轉基因產業執牛耳者的地位;歐盟的轉基因食品標識制度以“風險預防”為指導原則，其苛刻的閥值限定與精細的溯源體系舉世聞名，可這些措施會極大增加生產商的合規難度與生產成本，使轉基因食品徹底喪失了市場競爭力;日本轉基因食品標識制度的尺度位于美國和歐盟之間，既采納了強制性的標識制度，又留下了頗寬裕的豁免空間，所以日本的轉基因食品消費環境十分平穩有序，而從未構成過一個引發廣泛爭議或激烈抗爭的社會議題。

但值得注意的一點在于，轉基因食品標識制度存在的前提是世界各國對轉基因食品自身安全性的肯定。這是因為對轉基因食品進行標識的目的在于使得消費者能夠在市場上辨認出含有轉基因成分的食品，從而根據自己的偏好決定買還是不買。所以顯然沒有哪一個國家的政府會在認為轉基因食品存在重大健康風險與安全隱患的情況下，依舊不顧本國國民的身體健康乃至生命安危，貿然為轉基因食品發放安全證書并為其建立起配套的標識制度。故而從某種意義上講，無論一個國家的標識制度是寬松抑或嚴苛，都可以被視為轉基因食品得以上市流通的準生證。事實上，自從上世紀90年代初期一款具有延熟保鮮功能的轉基因西紅柿在美國獲批上市以來，已經有數億人日常食用轉基因食品超過了20年時間，但全球范圍內至今尚未出現過一例由轉基因食品導致的人身損害事件，也沒有任何科學實驗的結果可以推論出轉基因食品具有潛在的致病性危險，因此我們完全可以說在人類已經掌握和可以預見的知識領域內，轉基因食品是安全的，可以放心食用的。羅云波：《關于轉基因食品安全性》，《食品工業科技》，2000年第5期。

吃或不吃轉基因食品，對個人來說也許是個小選擇，但對國家來說就是個大決策了。我國是世界上人口最多的國家，糧食安全就是我們的生命線，這是一個在任何時候都顛撲不破的真理。然而，我國面臨的現實情況是，作為一個地大卻未必物博、人多卻不夠富裕的泱泱大國，中國既沒有如歐盟那樣擁有廣闊平原作為糧倉，也不能像日本那樣自恃強大經濟依賴進口，無論是國際政治環境，還是國內財政狀況，都要求我們必須抓住近些年來轉基因生物技術突飛猛進的契機振興農業生產，努力提高主要糧食品種的自給率。

習近平總書記曾指出：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己的手上。”故而轉基因對于我國的意義絕不僅僅是一種可以促進增產增收的農業種植技術那么簡單，而是意味著可能從根本上解決糧食問題出路的第二次綠色革命即將到來。石泰峰：《把飯碗牢牢端在自己手上》，《求是》，2014年第3期。不難想見，這樣的發展前景對正面臨著耕地面積縮小、土壤肥力下降、農村勞力減少、農業用水匱乏、工業污染嚴重等問題的考驗，并由此導致糧食安全形勢越來越嚴峻的中國來說，具有怎樣的吸引力，這對中國來說絕不是可有可無的小事，而是關乎生死存亡的大計。

既然如此，美國模式的借鑒意義不言而喻。那么美國究竟是怎么做到讓標識制度服務于市場推廣，完全以創造消費需求、培養消費習慣、鼓勵消費行為為取向，使得轉基因食品逐漸成為美國人日常生活中不可或缺的一部分的呢？

二、美國轉基因食品標識制度的演變與啟示

縱觀美國轉基因食品標識制度的變遷，很明顯采取的是類似于“先污染后治理”的路徑，以2016年美國國會通過新標識法案（S.674法案）為分水嶺，經歷了一段從早期轉基因產業發展優先到現在消費者保護兼顧的轉型，這種先松后緊的思路值得我們深思。

（一）美國的舊轉基因食品標識制度

美國是當今全球最大的轉基因食品生產國與消費國，其國內銷售的食品超過80%都包含轉基因成分，凡是使用大豆、玉米、油菜、番茄、木瓜為原料的食品，更幾乎百分之百為轉基因食品。茆巍、劉博：《州立法視野下美國轉基因食品標識政策的可能變化與展望》，《中國軟科學》，2014年第8 期。轉基因食品之所以能夠如此普及，最主要的原因在于美國自轉基因食品誕生的第一天起就實行“自愿標識”制度，即國家不作強制要求，但若標識則須真實，不能誤導消費者。可想而知，在如此全憑自覺的寬松政策下，美國絕大多數轉基因食品不會對消費者有任何提示，由此導致從前美國人購買轉基因食品大都是不自覺的，因為除非具備相應專業知識并且刻意去仔細辨認配料表里隱藏的蛛絲馬跡，否則一個普通消費者極難發現自己的盤中餐是轉基因的。

美國之所以敢于向消費者隱瞞食品的轉基因信息，底氣在于負責食品標簽監管事宜的聯邦食品藥品管理局（FDA）長期堅持“實質等同”的觀點，即轉基因食品與傳統食品在成分上并沒有構成實質性的區別，因而在安全性方面可以用同樣方式對待，不需要給予額外信息的專門標識。顯而易見，這一觀點建立在“唯科學論”基礎之上。換言之，以合理的科學判斷為圭臬，在風險判定上采取類似于刑事法律中的無罪推定原則，除非有真實確切的證據證明特定風險存在并可能導致損害，否則就不應該實施附加的管制措施。就轉基因食品而言，既然用科學方法加以判斷，其與同類非轉基因食品相比較不存在實質性差異或可能帶來新的安全風險，那么法律就沒有正當理由強迫生產商必須向社會公眾披露食品當中有關轉基因成分來源的信息。付文佚、王長林：《轉基因食品標識的核心法律概念解析》，《法學雜志》，2010年第11期。

由此可見，美國官方在轉基因食品標識問題上的一貫立場是：在沒有可靠科學證據證實轉基因食品會危害人體健康的情況下，實行產品準入前的安全評估，再輔以生產商的自愿標識，便足以保護消費者的人身安全。郭桂環：《WTO體制下轉基因食品強制標簽的正當性分析》，《河北法學》，2016年第5期。究其實質，美國的轉基因食品標識制度是立足于當下的科學，體現的是徹頭徹尾實用主義思想。或者我們也可以說，美國的轉基因食品標識制度強調以“產品”為中心，在產品合法合規的前提條件下，消費者利益不構成強化管制的理由。

于是，在相信科學這一大義的庇護下，轉基因食品憑借其與普通食品一般無二的外包裝的掩護，在全美各地的商場超市廣泛流通并成為市場的主流，而普通消費者在悄然不覺地吃了20多年轉基因食品后也接受了現實：大家心里都明白轉基因食品無處不在已經是一個積重難返的局面，回到過去田園牧歌的時代既不必要、也不現實、更不經濟。現在基本上沒有美國人再拿轉基因食品安不安全說事，更多是從維護消費者知情權的角度出發，要求改進現有標識制度，但這只會提高轉基因食品的價格，卻絲毫動搖不了現在普通民眾大都去沃爾瑪超市采買轉基因食品，而少數精英階層專門去Whole Foods超市選購有機食品的市場格局。

這一時期美國轉基因食品標識制度的啟示在于，政府擔當比強制標識更加重要：在權威科學組織的可靠研究成果已經證實轉基因食品安全性的前提下，針對吃不吃轉基因食品這樣大是大非的問題，哪怕最民主的政府也應當表現出最不民主的一面。用魚目混珠的方式蒙混過關也好，拿第一修正案言論自由當擋箭牌也罷，相關標識制度的任務主要是為轉基因食品占領千家萬戶的餐桌創造有利條件，直至轉基因食品已經穩固占據優勢市場份額后，再回過頭來考慮如何滿足消費者的知情權。當人民群眾普遍對轉基因食品的安全性存在憂慮時，這樣一種繞開問題而非解決問題的做法無疑是明智的，因為縱然千言萬語也比不上身體力行，老百姓只有真正吃過轉基因食品以后才會嘗試著去接受，此時政府需要為轉基因食品創造一個被品嘗的機會。而且政府也應該有這樣的自信與勇氣，只要相應監管機制到位，就能夠替老百姓把好從新品培育到商業種植再至市場準入這一系列關卡，至于是否在食品的外包裝上標識轉基因其實并無關大礙。

然而，效仿上述放任自由的標識制度存在一個最大困難，即我們錯過了絕佳的時間窗口。正如工業領域的“先污染后治理”模式在當下中國已無可能，這種轉基因食品安全評價與市場準入完全由政府包辦，而不容群眾置喙的家長制作風，恐怕是行不通的。時至今日，政府已經無論如何也做不到如此一手遮天、置消費者的知情權和選擇權于不顧，任由消費者在毫無察覺狀態下違心吃下轉基因食品。事實上，就連美國自己也已經在洶涌民意面前改弦易轍，訂立新法將轉基因食品標識由全面自愿改為部分強制，但這樣一種經過改良的美國模式2.0版本似乎更易為我們所借鑒。

（二）美國的新轉基因食品標識制度

從轉基因食品誕生的第一天起，就有來自于民間組織的自發抗爭如影隨行、此起彼伏，美國也不例外，甚至還要比其他國家更加漫長曲折一些。在美國，反轉陣營主要由以普通市民為主體的各類環保和消保組織組成，而挺轉陣營包括有農民、行業協會、糧商、食品生產商、零售企業等等，20多年來雙方為了實現各自訴求在街頭、在議會、在法院、乃至美國的每一個角落都展開了激烈纏斗：訴訟、請愿、公投，針鋒相對;健康、環境、知情，步步為營;一市、一縣、一州，寸土必爭。

在經歷了失敗的90年代和失意的00年代之后，面對挺轉陣營提出的以科學原理為基礎的有力論據，反轉陣營轉而調整策略，將抗議的矛頭由安全性之爭轉向辨識度之爭，主張“消費者有權知道自己在吃什么”這一基本知情權，獲得了廣大中立民眾的支持，最終才讓兩方陣營間的博弈結果漸漸有了分曉：2013年康涅狄格州通過了附條件的轉基因食品強制標識法案，2014年佛蒙特州通過了無條件的轉基因食品強制標識法案，隨后又有來自中西部地區的20多個州陸續啟動了類似法案的立法程序。面對如雪崩一般的局勢，挺轉陣營一方面向聯邦法院提起了針對佛蒙特州法案的訴訟，指控其因違反美國憲法而實屬無效，另一方面搶先向國會提交了有利于己方版本的轉基因食品強制標識法案，冠冕堂皇的理由是“各州自行通過強制標識政策，將會給消費者產生誤導，給生產者造成混亂”，因此有必要在國家層面統一立法，以確保新法“既包括了認為生物技術安全的科學共識，又確保消費者對食品的知情權，同時防止每個州自行其是，把規則定得混亂拼湊”。Chris Prentice，U.S. GMO Food Labeling Bill Passes Senate，REUTERS （July 7，2016），https：//www.reuters.com/article/us-usafood-gmo-vote/u-s-gmo-food-labeling-bill-passes-senate-idUSKCN0ZO08N，2019-04-11.

經過參眾兩院的多番博弈，最終定名為《國家生物工程食品披露標準》的法案于2016年7月29日被交由時任總統的奧巴馬簽署生效，正式成為美國實行轉基因食品強制標識的法律依據，并定于2020年1月1日起開始在全美施行。由于該法案為聯邦法律，在層級上相較于州法而言具有優先性，因此這也意味著包括佛蒙特州法律在內的各州轉基因食品強制標識法案從此作廢，全國都將遵照該法案確立的標準統一行事。Heather Bauelos，GMO Disclosures and Claims： A Possible End to the U.S. GMO Labeling Controversy，INTL FOOD L. GAZETTE （July 2016），https：//kslawemail.com/41/1130/pages/article6.asp，2019-04-11.2018年底，美國農業部農業市場服務署（AMS）出臺了專門針對該法案的實施細則，為其厘清了執行過程中將會遇到的技術障礙。總之，美國消費者能夠從食品外包裝上看到轉基因信息的日子已經為時不遠。

概括而言，該法案的核心要點包括：

第一，該法案將轉基因（GM）正式更名為生物工程（BE），并將其定義為“利用體外DNA重組技術修飾遺傳物質，將外來生物的基因引入目標生物體內，而這種基因修改結果在自然界中不存在，通過傳統育種也做不到”。這意味著該法案對轉基因概念給予了最狹隘的歸納，諸多其它方式的基因編輯技術如RNAI和CRISPR等都不算在轉基因概念之內，自然不受該法案的約束。與此同時，該法案所稱的食品只涵蓋原本屬于《聯邦食品、藥品和化妝品法》要求標識的全部種類食品，或者是落入《聯邦肉類檢查法》、《聯邦禽類檢查法》、《聯邦蛋類檢查法》標識范圍的個別種類食品，這樣就把絕大多數種類的動物源性食品排除在了強制披露轉基因信息之外。此外，該法案還為餐館制作的食品與小作坊生產的食品提供豁免，這些食品同樣無需進行強制標識。

由此可見，該法案的適用對象極其有限，目前美國市場上大概流通有超過5000種通常意義上所說的轉基因食品，估計受到新法影響的不到其中的三分之一。Courtney Begley： “So Close，Yet So Far”： The United States Follows the Lead of the European Union in Mandating GMO Labeling. But Did it Go Far Enough，40 FORDHAM INTLL.J. 2017，pp. 625，732-33.

第二，該法案實行定量標識制度，即只有所含轉基因成分超出了一定閥值的食品才會被要求強制標識，而美國制定的標準是5%。換言之，但凡轉基因成分含量不高于5%的食品，仍不必披露轉基因信息的。另外，這其實還意味著該法案采取的是終端評價而非過程控制機制，故而在食品生產過程中可能摻雜或混入的轉基因成分并不要求披露。這就使得某種食品哪怕在制作時使用了大量轉基因原材料，例如從轉基因甜菜提取的糖、用轉基因玉米煉制的糖漿、拿轉基因菜籽壓榨的油等，只要在經過深度加工后已無法檢出轉基因成分或者檢出轉基因成分低于閥值，就不需要標識。該法案還明確規定，轉基因草料飼育動物的肉、蛋、奶制品，或是使用轉基因動物熬制的肉湯等食品，也都無需強制標識。

顯而易見，由于歐盟轉基因食品標識制度的溯源要求強調步步留痕，必須由轉基因食品整個生產鏈上所有環節的每家廠商都參與進來才能實現，實際上體現的是一種以過程為導向的監管模式。而美國新法確立的標識制度只是由最終環節的出品廠商承擔全部負擔，況且也只需要留存相關信息以備農業部查詢，故而無論合規難度還是成本都要減小不少。

第三，該法案規定食品生產商可以自主選擇標識的形式，可選項包括文字、符號以及需要智能手機掃描的二維（QR）碼。如果選用文字，該法案對標識的具體措辭并未限定，只要食品生產商能明確表達出“本食品為生物工程食品”的意思即可，除此不要求提供任何額外信息。如果選用符號或二維碼，則不要求在食品外包裝上另行注明 “生物工程”或包含其它類似信息的文字，但如若選用符號，必須使用農業部統一提供的圓形圖標，以及如若選用二維碼，必須提示“掃描此處可以獲得更多信息”。若為小型食品生產商，其標識負擔更輕，只需要向消費者提供查詢渠道即可，例如提供電話號碼或者互聯網網址。然而，應當著重指出的是，不屬于強制標識的食品不代表著其是非轉基因食品，所以不需要標識轉基因信息的食品并不理所當然地享有在外包裝上標識自己為非轉基因的權利。

不言而喻，之所以美國轉基因食品標識新法會在標識的內容與形式上作如此寬松規定，主要是為了避免心理學上“自我實現預言”效應，即因為在外包裝上添加了轉基因信息標識，而讓消費者誤以為是在暗示轉基因食品不安全，反而陷入了越標識、越害怕、越回避的怪圈，要知道驅使消費者遠離轉基因食品，絕非標識制度的真諦。

通過上述對聯邦轉基因食品標識新法幾項核心要點的解析，不難看出：在名義上，反轉陣營似乎獲得了勝利;但在實質上，挺轉陣營通過推出的最低限度的強制性標識要求，使得轉基因食品今后可以更堂而皇之地在市場上流通，徹底扭轉了反轉陣營之前在一個個州贏得的勝利。對反轉陣營來說，這樣一個虛與委蛇的法案當然不能令人滿意，佛蒙特州法案與聯邦新法對轉基因食品標識的要求簡直有天壤之別，例如佛蒙特州法案適用對象包括任何轉基因食品、部分轉基因食品、含有轉基因成分的食品，標識方法為醒目的文字或圖片，并且為遺漏標識、虛假標識、不當標識等違規行為設置了每日1000元的罰款。郭桂環、紀金言：《美國轉基因食品強制標簽立法及對我國的啟示》，《食品科學》，2018年第9期。因此，如果說前者是嚴字當頭、真抓實干的話，那么后者簡直就是虛應故事、自罰三杯，難怪佛蒙特州州長大為憤慨地表示國會的所作所為令人感到恥辱，這是有意在幫助食品生產商規避清晰標識的義務，甚至還有激進的反轉人士怒斥這項法案為“暗黑法案”（DARK Act，Deny Americans Right to Know，意為否定美國人的知情權）。總之，聯邦轉基因食品標識新法是一次巧妙的妥協，表面上看似滿足了反轉陣營的訴求，但背地里卻更大程度地保護了轉基因產業。

（三）美國轉基因食品標識新法的啟示

從美國此次訂立轉基因食品標識新法的背景、過程及其內容，我們至少可以得到三點啟示：

首先，在立法時不要把轉基因食品本身的安全性與消費者對轉基因食品的知情權混為一談，要格外清醒地認識到前者不是后者存在的前提條件，或者更直白一點地說轉基因食品之所以需要標識，絕不是因為它是不安全的，而僅僅是因為消費者有權利知曉食品中含有什么，以及這些食品成分從哪里來，這與有機食品或綠色食品標識并沒有任何本質上的不同。例如，聯邦轉基因食品標識新法就明確表示：強制標識制度不改變轉基因食品與同類非轉基因食品“實質等同”的立場。劉旭霞、張楠：《美國國家生物工程食品信息披露標準法案評析》，《中國生物工程雜志》，2016年第11期。可總有人故意將這兩件相對獨立的事情混淆起來，想要借標識之名而行反轉乃至禁轉之實，這就徹底偏離了轉基因食品標識立法的本意。

在相關立法之前的討論過程中，各方至少要達成一些最小限度的共識，這包括：（1）轉基因食品標識與轉基因食品安全不掛鉤，標識不代表不安全，而不標識更不意味著安全;（2）轉基因食品標識方法的設計應體現出中性標識的特點，例如雖然轉基因食品與反式脂肪都被法律要求采取強制標識措施，但前者未被科學證明有害，而后者已有研究證實危險，所以兩者在標識方法上應有所區別，體現出中性標識與負面標識的差異;（3）轉基因食品標識的根本作用在于防止誤導，不僅應該防止正向的誤導，還應該防止反向的誤導，利用非轉基因食品標識對同類轉基因食品進行污名抹黑。

民眾不是不被容許質疑轉基因技術的安全性，但這是另外一部法律關心的事情。如果在進入到轉基因食品標識立法的實操環節以后，還仍然秉持轉基因食品原罪論的先入為主觀念，試圖以此為由主張超出容忍范圍和必要限度的知情權，甚至恨不得像煙盒那樣在轉基因食品外包裝袋印上有害健康的警示語，那便屬于濫用權利了。

其次，法律回應消費者的知情權應以必要為限，而非以需要為限。在現代法治社會當中，誰都不懷疑消費者擁有明明白白消費的權利，但消費者究竟有權知道關于商品的哪些信息卻是值得質疑的，因為如果僅僅以消費者想要知道來確定強制標識的邊界，那么可能會被要求披露的信息是無窮無盡的，所以消費者知情權注定是有限和相對的，需要受到其他權利和利益的制衡。郭桂環：《轉基因食品標簽的消費者知情權比較研究》，《北方法學》，2015年第4期。

在轉基因食品語境當中，界定消費者知情權起碼應該考慮到三方面因素：（1）知情權必須讓位給屬于基本人權范疇的生存權與發展權，因為知情權的意義在于知情后的選擇，是消費者根據自己的心意選擇吃這個還是那個的問題，而轉基因技術的根本目的在于幫助農作物抵御病蟲害與旱澇災，解決的是一個國家的老百姓到底能不能吃得上飯的問題，所以吃得好與吃得飽孰輕孰重不言而喻，我們絕不能因為保障市民不吃轉基因食品的權利而去犧牲農民種植轉基因作物的權利;（2）知情權不應該以與鄰為壑的方式行使，我們不能在同一個市場當中因為維護一部分消費者的知情權，而去剝奪另一部分消費者的選擇權，歐盟厲行轉基因食品標識制度的結果就是變相把轉基因食品趕出了歐盟境內，可這便剝奪了那些出于相信科學而樂于嘗試，或囊中羞澀而不得不吃轉基因食品的消費者的選擇權。畢竟，市場上消費者的選擇并不是完全同一化的，而且這也永遠不是一個少數與多數選擇題的問題;（3）知情權不能夠減損商家的言論自由，因為強制標識實際上等同于強迫商家發表言論，而且是會導致自己陷入競爭劣勢的言論，已有無數科學研究結果表明在現階段市場環境下，轉基因食品標識會給消費者帶來負面聯想，從而使得相關商品的銷量受到顯著影響，所以除非有公眾健康或環境保護等方面的合理理由，僅憑消費者希望了解這一點不足以使政府制定減損商家言論自由的管制措施的行為正當化。闕占文：《食品標識中的轉基因信息披露-以商業言論為視角》，《政法論叢》，2017年第5期。

信息封鎖當然會導致合理懷疑，但這并不是我們面臨的真實現狀，事實上整個轉基因食品行業從來都是在政府監管和公眾監督下正大光明發展起來的，其中不存在任何需要依靠強制信息披露來揭秘探奇的部分，況且轉基因食品標識制度也根本起不到這樣的作用，因此決定消費者知情權范圍的應該是（政府的）自信心而不是（民眾的）好奇心。

最后，滿足消費者知情權的途徑多種多樣，而強制標識是其中成本最大的一種。人們對自己所不能理解的未知事物總是抱有戒心，特別是在涉及到衣食住行這些與自己日常生活切身相關的商品上。因此，當層出不窮的食品安全事故在不斷消耗我們對監管機關的耐心時，下意識地尋求更多信息的包圍無疑會給我們帶來一絲虛幻的安全感，但即便給這層求安慰的念想披上消費者知情權的外衣，也不能掩蓋其中潛藏的受害者心理本質。而法律沒有義務去安撫消費者受迫害的妄想，尤其是當這樣做需要整個社會付出很大代價時。我們固然不能說要求轉基因食品采取強制標識制度是消費者在無事生非，但如果消費者堅持認為只有在每一種當前含有或曾經使用過哪怕一丁點轉基因物質的食品外包裝上，用大字醒目標識出相關轉基因的種類、含量、用途等信息才能滿足自己的知情權，就越過了合理行權的界限。

轉基因食品標識其實是一項成本很高的工作，并不只是在外包裝袋上多印幾個字那么簡單，而是需要從農場到餐桌的每個環節都必須把轉基因與非轉基因原料分隔開來，尤其在加工、儲存、運輸的過程中都必須使用單獨的設備，以及在成品銷售前進行專門的轉基因性狀分析檢測，這樣做到最后直接反映在食品價格上就至少會給每個家庭每個月增加348美元的開銷，更不用說幾乎必然會導致中小食品生產商難以為繼與整個食品行業市場集中度上升等一系列更嚴重后果。胡加祥：《美國轉基因食品標識制度的嬗變及對我國的啟示》，《比較法研究》，2017年第5期。但問題在于當整個社會付出了這么大代價后，到底是果真讓消費者變得更安全了，還是僅僅讓消費者自我覺得更安全了呢？

結論顯而易見，因為被標識的食品就其質量本身而言并沒有發生任何變化。故此，我們與其孜孜以求建立強制性的轉基因食品標識制度，為什么不試一試其它滿足消費者知情權的途徑呢，比如消費者主動調查、市場機制驅動信息披露、政府食品信息公開等。汪再祥：《轉基因食品強制標識之反思——一個言論自由的視角》，《法學評論》，2016年第6期。正所謂莫向外求，如果一位消費者對轉基因食品的安全性始終抱有疑慮的話，那么保護自己最好的辦法其實還是多去了解學習一些關于轉基因技術的知識。

三、改進我國轉基因食品標識

制度的幾點建議雖然看起來林林總總，但其實我國當下并沒有專門針對轉基因食品標識的立法，而是散見于涉及農業轉基因生物、食品安全和食品標簽的各項法律條文當中，相關規定既不系統，也缺周延，更欠科學，以致于實際執行起來百弊叢生。張忠民：《論轉基因食品標識制度的法理基礎及其完善》，《政治與法律》，2016年第5期。

究其原因，主要是由于“不審勢即寬嚴皆誤”造成的：

一方面不顧國家傾力推動轉基因產業發展的大勢所趨，在頂層設計上過于嚴苛，采用了世界上獨樹一幟的按目錄定性標識辦法，即不設閥值標準，只要食品中含有目錄所載的轉基因成分，則無論含量多少以及是否意外混雜，就一律必須標識。就連以嚴厲聞名于世的歐盟轉基因食品標識制度，實行的都是閥值管理，為轉基因食品保留了09%以下這道標準線，而我國這種一刀切的做法實際上已經超出了強制標識的范疇，而構成了一種極不合理的無條件標識措施。

另一方面不管民眾期盼國家能對當前魚龍混雜的轉基因食品消費市場進行治理的民心所向，在執法適法時失之于怠，未能做到借助轉基因食品標識這一渠道引導人民群眾深入學習轉基因知識、準確了解轉基因信息、及時掌握轉基因資訊，從而在轉基因時代即將全面來臨之際樹立起正確的轉基因消費觀念。如果由于多印這幾個字，便紛紛把消費者都嚇跑，使轉基因食品因為亮明身份反而無人問津，絕不是標識制度的初衷。

在美國經驗的啟示下，我們不妨設想，假如中國下決心制定一部統合性的轉基因食品標識法律，應當注意哪些環節的改進：

第一，該法要順應我國社會發展的大勢所趨，而在當今中國，沒有比把飯碗端在自己手里更大的大勢。之所以我國轉基因食品標識制度會落得兩面不討好的下場，既不能讓反轉陣營滿意，也無法討挺轉陣營歡心，其根本原因是在立法意旨上“五行不定、進退失據”，沒有看清國家發展轉基因產業的大勢，并據此準確定位自己的使命和任務。一個產業想要獲得可持續性發展，必須有賴于自身造血機制的完善，能依靠市場獲得穩定的利潤來反哺巨額的研發，在供給側與需求側之間形成有序的對接。可若是轉基因食品始終無法獲得本土消費者的青睞，我國轉基因產業注定難以發展壯大，再先進的科研成果也只能束之高閣。

轉基因食品標識制度除了要保障消費者的知情權，更重要的作用在于幫助他們改善對轉基因的認知，扭轉對轉基因的態度，提高對轉基因的接受，或者至少也要做到不被格外反感與努力回避。借鑒美國經驗，我們更要堅信在制定一國的轉基因政策及相關法律制度時，政府的立場和態度是起決定性作用的。就如很多美國人也不相信轉基因食品的安全性并要求強制性標注，但美國政府堅決站在當代的科學一邊，待本國轉基因產業發展為世界最強后，才同意有限度地開放轉基因食品標識。

由此可見，政府有多大信心與決心才是決定這個國家轉基因食品標識制度是多大尺度的關鍵因素。因此，我們改進中國轉基因食品標識制度的起點應該是在法律的立意層面，堅決摒棄投機心態驅使下貌似兩全其美實則兩頭落空的立法理念，徹底杜絕打著尊重民意幌子不求有功但求無過的立法思路，切實取消“既要、又要、還要”式抓不住重點和搞不清方向的立法目標，毫不猶豫把助力轉基因產業化當作相關立法的重心所系。

第二，該法一定要認真總結各個發達國家轉基因食品標識制度在價值、范式、路徑等方面的共通之處，積極探索并吸收其中起支配性作用的一般規律，努力做到讓本土機制無縫對接國際準則，而不能憑借自己想象閉門造車，更不應假托中國國情抱殘守缺。之所以我國轉基因食品標識制度看似條理清晰、嚴密規整，卻在實際執行過程中表現得左支右絀、漏洞百出，一個相當關鍵的原因就在于采用了全世界獨一無二的，基于定性而非定量的強制標識標準，即不管食品中轉基因成分含量多少，都必須標識。然而，多年來的實踐卻證明了這樣制度設計明顯脫離實際，對目錄范圍內的轉基因食品規制過嚴，直接導致了現實生活中守法的盲目性、違法的偶然性、執法的隨機性，給我國轉基因食品市場帶來了巨大的不確定性。

反觀世界上其它對轉基因食品采取強制標識制度的國家，無一例外地全都包含有關于閥值的設置，以及低于閥值可以豁免標識的規定。這樣做體現了對于食品當中偶然出現微量轉基因成分的寬容，確保了整個轉基因信息強制披露體系的可操作性，無疑是更加實事求是的做法。美國由自愿標識轉為強制標識以后，在新法當中也采取了閥值管理的機制，并將數值設置為5%。在這個問題上，我國沒有任何理由或障礙非得標新立異，而不去遵循國際社會已被證實合理有效的主流做法。當然，在具體閥值的設置上可以因地制宜，出于助推轉基因產業發展的考慮，只要不突破消費者承受能力的極限，不妨設定得盡量高一些。

第三，該法要格外注重求同存異，盡可能找到挺轉與反轉陣營之間的最大公約數。之所以當前我國社會各界都對市場上轉基因食品標識現狀充滿怨言，問題其實就出在沒有在消費者與生產商的相互博弈當中找到一個恰當的平衡點。一方面太過嚴格的標識標準讓生產商深感不滿卻又無處發泄，另一方面極其粗糙的標識方法也讓消費者大為光火卻又無可奈何。久而久之互不理解的雙方便紛紛開始“用腳投票”，一邊想盡辦法不標或反標試圖隱瞞誤導，另一邊則干脆見標避之唯恐不及，這種雙輸的局面對我國轉基因產業化是相當不利的。

在訂立此次新法之前，美國的情形其實也差相仿佛，一邊是消費者挾佛蒙特州大勝之余威來勢洶洶，另一邊是生產商憑政商兩界多年之經營嚴防死守，但最終新法還是有驚無險獲得了通過，依靠的就是雙方頗為默契地通過犧牲一些局部好處來維護自己核心利益的妥協。例如消費者在標識方法上作出了讓步卻換來了標識范圍的擴大，而生產商放棄了溯源規定卻贏得了較高閥值。

因此，想要在國內復制美國的成功經驗，關鍵就是要找準消費者與生產商各自的痛點在哪里，以及有無兼顧的辦法。茲舉一例，我國規定轉基因信息應當用文字顯著標識，但這經常讓消費者投訴內容太簡單，生產商卻抱怨樣式太呆板，那可否考慮今后像美國一樣采用二維碼來標識呢，既可以讓消費者拿起智能手機一掃就獲得相應轉基因成分的過程信息，又能夠讓生產商覺得信息披露不那么直白因而不容易引起負面聯想。總之，在市場經濟環境中，消費者與生產商注定唇齒相依，只要把握住了這一點，就一定能找到解決問題的辦法。

綜上所述，美國轉基因食品標識新法為我們揭示了一條新路：在堅信科學的原則下，合理規制標識的對象、標準與形式，為本土轉基因農產品構建公平競爭的市場環境，從而做到在適當兼顧消費者權益保護的基礎上，全力助推轉基因產業的發展。

（責任編輯：胡曉慧）