農民公平分享征地增值收益的制度保障研究

孟存鴿

摘 要：近年來，黨和國家政策持續強調集體土地征收增值收益分配應向農民、農村傾斜，然而實踐中農民征地增值收益分配被忽略、剝奪、侵犯的現象屢見不鮮，使得農民占征地增值收益分配結構的比例甚低。如何保障農民應得的征地增值收益，將政策落到實處，是全社會必須認真對待的問題。立足現實，當前應注重從限制公權力與培育私法法律文化意識、提高征地成本與農民土地補償金、強化農民利益表達機制建設、重構土地增值收益分配格局及規范土地征收增值收益分配程序入手來保障農民公平分享征地增值收益。

關鍵詞：征地增值收益;農民土地權益;公平分享;制度保障

中圖分類號：F320

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2019）06-0080-06

一、引言

城鎮化和工業化的深入發展意味著人口從農村向城市的持續轉移、工業園區建設的加快及城市邊界的不斷擴張，政府急需更多的土地來滿足城市對空間的需要。城市國有土地面積顯然已無法滿足社會經濟發展對空間的需求，為此政府將城中村和城市郊區的農民集體所有土地轉變為國家所有以解用地窘境的行為致使征地規模呈快速增長趨勢，加之土地資源的稀缺性，土地價格持續上漲。土地增值就是指土地價格的上漲。集體土地征收中的土地增值是指農地非農化過程中，由集體所有權轉變為國有建設用地使用權的土地價格增值。土地增值收益是由土地用途的改變、土地投資或周圍環境設施的改良而獲得的差額地租收益[1]。經濟學界認為集體土地征收中土地增值收益生成于以下三個階段：第一次增值為土地所有權及用途的改變帶來的增值，即地方政府支付的征地補償款與農用地價格之間的差額;第二次增值為國有土地使用權的轉讓帶來的增值，即土地掛牌交易的土地出讓金減去政府基礎設施建設的投入所得差額;第三次增值為房地產開發商對土地進行投資開發所帶來的增值，即商品房銷售價格減去開發商投資支出所得差額。對于土地增值收益的歸屬問題理論界進行了深入研究，土地的人工增值即使用者對土地的直接投資產生的增值，學界一致認同“誰投資、誰收益”的歸屬原則;關于土地自然增值的歸屬問題，由于其形成來源的復雜性與多樣性，學術界的觀點聚焦在“歸公”“歸私”及“公私兼顧”間。顯然“公私兼顧”論不僅符合我國的土地制度，又與征地增值收益分配的實踐做法相契合。集體土地征收中土地的三次增值環節涉及諸多利益主體并生成巨額土地增值收益，在“公私兼顧”論下各主體為尋求自身利益最大化而展開對土地增值收益的爭奪，從而引發一系列權利與權力、權利與權利的利益之爭。

從中共十八大報告到十八屆三中全會會議內容，從中央全面深化改革領導小組第七次會議內容到近兩年的中央一號文件，黨中央國務院在政策層面上持續性地強調集體土地征收中土地增值收益分配比例應向農民、農村傾斜，提高農民收益，發展農村經濟。2019年中央一號文件進一步提出在修改相關法律的基礎上全面推開農村土地征收制度，調整完善土地出讓收入使用范圍，提高對農業農村的投入比例，激發鄉村發展活力。強調土地征收要處理好農民和土地的關系，保證農民的土地權益。然而，由于制度的不夠詳盡，政策所表達的理念和價值取向與政府的實際操作仍存在明顯差距。實踐表明，源于政府對土地一級市場的壟斷，集體土地征收致使農業用地轉為建設用地后的價格差大部分被政府和開發商獲取，土地增值收益款被分配到原集體經濟組織和農民手里的數額則少的可憐。林瑞瑞等學者的調研資料顯示我國省級層面及城市層面的土地收益分配比例中，集體、政府和開發商所得增值平均比例分別為3.70 ∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，三者差異懸殊[2]，顯然，農村集體經濟組織所獲得的征地增值收益比例最低。而在征地補償款的分配中，行政截留、村委會留存現象較為普遍，這就使得本來較低的征地補償款落到農民手里少之又少。

集體土地征收中土地增值收益在各利益主體間分配失衡使得被征地集體和農民的財產權益受到嚴重侵害，引發了尖銳的社會矛盾。如農民集體上訪、越級訪、非正常訪，堵門堵路、直接對抗、沖擊政府機關等過激行為，12345所接大部分投訴皆為征地拆遷補償款分配不公平所引發的矛盾糾紛。2018年2月4日中央農辦副主任韓俊在接受記者采訪時談到，從2012年以來，土地出讓金額高達20萬億元以上，這些收益主要用于城市建設，這是取之于農，用之于城。相反，征地增值收益用于農村經濟發展的比例是很低的。他強調：“應進一步深化創新政策安排，將土地增值收益更多用于脫貧攻堅和鄉村振興戰略的實現。特別是要完善征地增值收益的分配機制，將征地增值收益更多地用于鄉村建設。”從以上數據可見在征地增值收益分配中，農民所占的收益比例最低，獲取的收益額最少，這種失衡的收益分配格局引發了被征地人的強烈不滿和激烈的社會沖突。為何黨和國家政策一直強調集體土地征收中土地增值收益向農民傾斜的分配格局無法貫徹落實下去，為何被征地農民無法從土地征收中獲得公平、公正的補償，到底什么原因在影響和掣肘著征地增值收益的公平分配，促進農民公平分享征地增值收益的舉措有哪些？文章擬對以上問題進行研究，以期對實現農民對土地征收的參與權和發展權、提高農民征地增值收益分配比例、從根本上減少征地糾紛等有所裨益。

二、農民征地增值收益分配受損的原因分析

（一）土地征收中政府公權力過大

1.公共利益界定不清致使政府土地征收權過大。地方政府的土地征收職權過大是現有土地征收過程中農民土地增值收益分配失衡的根本原因。按照現行法律，中國的“圈地運動”是以政府為唯一合法主體且完全在政府的主推下進行的，土地征收權和土地出讓權被政府壟斷在手，農民對于集體土地所有權的轉移沒有權利說“不”，只能被動服從和接受。上至根本法下至法律都明確規定集體土地征收的合法性應以“公共利益”為前提，然而反觀當下，地方政府不僅因“公共利益”征地，更多的征地用途為商業用地，尤其以房地產開發為主，工業園區和商圈建設次之，政府往往把招商引資發展地方經濟納入到“公共利益”的范疇，其他經營性建設用地也采取強制征收的形式以減少成本而獲取豐厚的土地增值收益。法律只賦予了政府征地的權利，而沒有對這種權利進行有效的制度約束，沒有約束的權利必然會被濫用[3]。因此，對 “公共利益”界定不清是土地征收中公權力不受限制的根源，尤其在一味追求經濟效益的政績背景下粗疏的法律規定致使“公共利益”在一些地方政府的需要中被任意解釋、無限放大。

2.公權對私權的尊重意識淡漠。農地征收中公權力與私權利的矛盾沖突尤為突出，我們不能簡單地把這種沖突或矛盾均歸結于公權力一方，但無疑公權力在沖突中起著主要作用。盧梭在《社會契約論》中闡明公權力的由來是私主體將自己的部分權利讓渡給國家，政府接受私主體委托而行使這部分公共權力。因此，私權是公權產生的基礎，公權存在的目的是為了更好地保護私權。然而，由于我國傳統社會重視公權力，私法領域強調義務本位、集體本位和社會本位的法律文化觀念根深蒂固，導致我國現代私法法律文化土壤貧瘠。如我國《憲法》《民法總則》《物權法》《土地管理法》雖均規定公民合法的私有財產受法律保護，任何單位和個人不得侵犯，然而在實際的征地拆遷中，當村民不接受拆遷安置補償、無法達成拆遷協議時，拆遷方的一些過激行為甚至違法犯罪行為卻踐踏了法律秩序，侵害了被拆遷人的基本權利，甚至造成無法挽救的后果。

（二）土地征收補償不合理

《土地管理法》對于補償范圍及標準有明確規定，《物權法》與《土地管理法》關于補償的范圍保持一致，補償的原則沒有涉及。雖然《土地管理法》及相關部門制定的條例或決定都有關于補償制度的進一步規定，但顯然這種以原土地用途及年產值為依據制定的補償標準遠落后于經濟發展的速度和土地變性后價值的提升比，其公平性受到被拆遷人和學者的質疑。根據土地的原始用途進行的補償忽視了市場經濟規律，并未體現出土地的潛在收益，征地補償和土地的潛在價值不對等[4]。從表象上看，土地征收是土地所有權從集體所有向國家所有的轉移，土地作為農民經濟收入的來源已經淡化，但土地擔負著農民的社會保障功能卻從未改變。農民拿到了補償款，卻永久地失去了賴以保障生存的土地，尤其在傳統農村補償款遠遠不能夠維持農民的生活所需，導致農民越征越窮。如關中地區因修建公路，Y村A農戶家的1.6畝耕地被征收，政府給予的經濟補償不足兩萬元，A農戶家庭共6口人（兩位60歲以上老人、一對35歲左右的夫妻及兩個不足10歲的孩子），現有耕地僅余0.8畝，根本無法維持原有的生活水平。在這一公益性征地中并未對農地所負擔的農民的社會保障功能進行補償，如養老、就業、教育等，致使被征地農民老無所依，中年人失地又失業。

（三）農民利益表達欠缺強有力的組織團體

中國農民文化程度偏低，表達利益訴求的強有力組織機構缺失。國家統計局公布的2017年《國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截止到2017年末全國大陸總人口139008萬人，其中城鎮常住人口81347萬。以此推算，我國農村目前常住人口57661萬人，占總人口的41%。2018年全國人大網公布的人大代表構成顯示：共有468名一線工人、農民代表，占代表總數的15.70%。顯然，農民代表名額與農村常住人口數量不匹配，在國家最高權力機構的比例偏低，致使農民代表在權力機構中為農民利益發聲的力量微弱。加之目前我國農民普遍文化程度低和政治素養差，嚴重影響了農民利益訴求的表達并造成了表達方式的扭曲。征地拆遷雖涉及人數眾多，惡性事件頻發亦引起社會的高度關注，但農民單個的、分散的利益表達并沒有產生多少作用，使得農民征地利益受損的局面并未改變。幾千年來，中國農村社會以血親和宗親為關系的社會紐帶將農民牢牢地禁錮在一定的組織關系中，從而束縛了農民自覺形成開放性的農民利益表達組織團體。在訴求表達方式方面農民往往也以宗親血親關系形成的團體進行維權，而這種所謂的“團體”并不具備足夠的知識和能力客觀理性地解決問題，而常常采取一些極端的、有損社會秩序的事件以求引起相關部門的重視達到實現利益訴求的目的，這種不理性的維權方式不但給當事人造成了不可挽回的損失，也破壞了社會秩序、影響了政府形象，可以說有百害無一利。村委會作為村民自治組織在基層社會治理中行政化色彩嚴重以及村民對村干部的不信任等因素，也使得農村真正代表農民利益的團體缺失。

（四）征地增值收益分配格局失衡

征地增值收益分配失衡是造成當前征地矛盾沖突的主要因素。征地拆遷中各利益主體紛紛登場，農民永久失去了擁有保障功能的土地，想從中獲得最大化的補償作為以后生活的保障;政府希望以最低成本實現拆遷和改造目的，并從中獲取巨額收益來滿足城市建設對資金的需求;作為商主體，開發商存在的根本價值就是以最小的投資獲取最大的收益。中國目前的土地征收制度決定了地方政府在征地拆遷中占據主導地位，征地增值收益的分配結構更直接地體現了政府意志，在這種非公平的市場交易下農民集體產權的交易性得不到完全體現，農民的土地收益受到很大的限制。在征地增值收益產生的三個環節，農民只參與和享受了第一環節的征地增值收益分配，第二環節及第三環節產生的土地增值收益農民完全被排除在分配主體之外，導致農民在征地增值收益分配中所占比例最低。拆遷中的一次性補償過于簡單，不利于農民長遠生計的保障。

（五）征地增值收益分配程序失范

《土地管理法》關于征地增值收益的程序規定幾乎是空白，只有第46條規定了征收方案的制定者和公告主體?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條對征地補償方案的擬定者、被征地人對補償方案存有異議的處理程序、征地補償費用的支付期限及公告主體做了進一步規定，但公告的具體期限仍未明確?！墩魇胀恋毓孓k法》的規定則更明確，更具操作性，明確了公告的期限，如征地公告的期限、擬定征地補償、安置方案的期限等;規定了被征地主體對補償方案持有異議的申訴途徑，如申請舉行聽證會或向上級主管部門申訴。從以上規定可以看出：第一，農民對土地征收程序的參與主要體現在事后參與，補償方案的制定由相關土地行政主管部門以被征收土地的所有權人為單位擬定，由市、縣人民政府審批。農民、農村集體經濟組織作為土地的所有人并沒有參與補償方案的制定，對補償方案能否通過更沒有決策權。第二，雖然《征收土地公告辦法》規定了農民、農村集體經濟組織及相關權利主體對補償分配辦法有異議可以要求聽證，或者由縣級以上政府協調，協調不成的由批準征地的人民政府裁決，然而在土地征收實踐中，聽證會往往是走過場的表面儀式，并未發揮聽證會應有的作用;被征地人若向上級政府申訴又緣于上級政府是征地方案的審批者、征地補償分配的審批者及征地利益的爭奪者，其結果往往石沉大海。土地征收涉及農民重要財產權益，顯然《征收土地公告辦法》的效力位階太低。以上程序規定簡單，可操作空間較大，忽視了農民作為被征地者的知情權、參與權、談判權及異議權，不能保障征地增值收益的公平分配，農民權利在很多情況下被合法地侵犯。加之程序違法的低成本及責任的不明確，程序規范在限制政府行為方面沒有發揮應有作用，未能保護農民財產權。相反，程序違法行為的后果往往得不到制裁，反而成為政府侵犯農民財產權的捷徑[5]。

三、促進農民公平分享征地增值收益的制度保障

法律無疑是最規范的制度，法治社會要求政府在社會管理中做到行為于法有據，不能僭越法律賦予的職權范圍，牢記并嚴守“制度的籠子”。然而當前這種低成本的、以斂財為目的的土地征收制度導致農地過度征收現象嚴重，不僅侵犯了農民應有的合法土地權益，而且造成大量優質農田流失、土地資源浪費嚴重、糧食安全形勢嚴峻等問題。因此，在保護土地資源、生態環境的背景下，應從完善法律制度與強化被征地農民利益表達機制入手，提高農民的征地增值收益，限制政府的土地征收權力。

（一）限制政府土地征收權，保護農民土地權益

1.完善法律，明確 “公共利益”的內涵、外延及認定標準。第一，對“公共利益”的稱謂各國不盡相同，如公共福祉、公共安全、公共福利、公共政策等，但其價值取向是一致的，都體現了與“公眾的”有關的“利益”。“公共利益”是不特定的且多數人的利益，既不是少數人的利益，更不是政府利益。不特定的多數人的利益意味著政府的某一特定征地行為會得到多數人認同，且 “多數人”的“利益”是“公共利益”的價值取向和基礎?！肮怖妗钡尼屃x必須涵蓋以上內容。第二，《憲法》作為國家的根本法對“公共利益”做出具體詳盡的規定是不現實的，學界和立法者只能根據法理精神、價值在制定的高位階“法律”中進一步明確認定標準。韓大元認為“公共利益”的認定標準應包含六要素：公益性、目標性、合理性、制約性、個體性及補償性[6]。上述任何一項的缺失將不構成以“公共利益”為目的的征收行為。第三，準確界定“公共利益”的范圍，并采取正面列舉和排除列舉的方式予以明確。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條以列舉及兜底條款的方式對“公共利益”的外延給予了規定，但源于條例的制定者與拆遷行為的決定者、執行者歸于一體，即政府既是裁判員又是運動員，加之條文的制定欠缺廣大被拆遷主體代表參與，不但存在擴大解釋“公共利益”范圍的嫌疑，且法的效力位階過低。將《國有土地上房屋征收與補償條例》關于“公共利益”的規定直接用于農村集體土地征收中顯然是不合適的，但有參考價值，可以對其列舉的范圍進行揚棄。農村土地征收行為已經轟轟烈烈地開展了20多年，給立法者提供了充足的案例考察，在總結以往教訓和經驗的基礎上，應結合實踐成果，通過法律的形式對“公共利益”的外延進行列舉，同時為了消弭“公共利益”本身的這種模糊性，亦應采取排除列舉的方式對不屬于“公共利益”的事項進行規定，以防止政府動輒將政府利益說成“公共利益”，造成對私人所有權的侵犯。

2.培育私法法律文化意識，保護農民土地權益。首先，積極培育私法法律文化土壤。國家應積極、長期培育私法法律文化的土壤，讓公民樹立私法文化意識。要在每個人的內心深處埋下私法法律文化的種子，樹立私權神圣觀念，自覺地尊重他人權利，保障被征地農民土地權益。其次，強化政府在征地拆遷中的公共管理職責，保護農民權益。政府的身份在社會生活中具有雙重性，在征地拆遷中政府既扮演著行政主體的角色，也充當著市場主體的身份。因此，在土地征收拆遷中地方政府必須把公共管理者和產權受益者的身份分開，才能在征地拆遷的利益博弈中保持中立，依法履行法律和政策規定的強制性義務和公共職責，加強行政自制、自律，依法維護被征地農民和集體的土地權益，穩妥推進征地拆遷工程。再次，應加強政府公務人員的法律素養，規范執法行為，尤其是政府拆遷工作人員的法律意識，使其清楚公權力的來源及存在目的，牢記公權力為私權利服務的理念，在征收拆遷中依法依規行事，杜絕通過暴力、威脅、違規等方式迫使被拆遷人搬遷，尊重農民依法享有的權益。最后，提高拆遷違法成本，強化落實主體責任。征地拆遷中的種種違法行為皆因利益使然，若違法成本高于所得利益，相關主體自然不會去做冒著承當嚴重責任后果的種種違法行為，同時對于相關行政主體及工作人員的違法拆遷行為要一追到底，不能不了了之。

（二）提高土地補償金，縮小征地范圍，增加農民征地增值收益

土地征收是強制性的，也是農民的義務，農民沒有辦法去否定“合法”的征收，因此只能在土地補償條款上與政府進行協商， 所以補償條款對控制政府過度征收集體土地起著非常重要的限制作用。對《土地管理法》中以原土地用途及年產值為依據制定的補償標準應進行修訂。首先，此次的《土地管理法（修正案草案）》對原補償標準進行了修訂，即以區片綜合地價確定補償標準。在保護耕地及縮小征地范圍的背景下，政府所有的征地行為不管是基于什么目的都應一視同仁按照市場原則給予公平補償。土地定價以市場價值為基礎并以此為標準對農民進行征收補償，避免了地方政府借“公共利益”之名而損害農民財產利益。這種補償原則可以在一定程度上阻止政府公權力主導、控制下的強制征收土地的行政行為，并避免過度征收而產生的各種各樣的違法浪費行為。積極發展并完善農地產權流轉市場，通過集體經營性建設用地入市政策將集體土地價值充分體現，以便為農地征收補償提供參考。其次，盡快出臺《集體土地征收補償條例》，建議大幅度提高征地補償標準及安置輔助費以便和現有的經濟發展速度相匹配;同時要對集體土地所承載的失地農民的社會保障功能進行補償，如養老、醫療、教育等。今年的中央一號文件再次強調要嚴守耕地紅線，對永久基本農田實施特殊保護制度，確保農田面積，穩定糧食產量，強化糧食安全省長責任制考核。這充分表明黨中央對耕地保護的決心和力度。通過提高征地補償金的方式增加政府土地征收成本以限制政府單純地以增加地方財政為目的的征地行為，既可以起到保護耕地的目的，又可以增加農村集體經濟組織、農戶家庭的征地增值收益，助力鄉村振興。

（三）強化農民利益表達機制建設

強化農民利益表達機制建設需要從提高農民的文化水平與政治素養、增加農民代表在權利機構的比例及重視農民結社權方面入手。首先，加強農村地區農民的文化素質教育與政治素養提升，加大普法宣傳力度，積極引導群眾采取理性合法的方式表達利益訴求。其次，增加農民代表在各級權力機構中的比例。選舉權和被選舉權是公民的基本權利，積極正確行使選舉權和被選舉權對國家治理和公民利益至關重要。在人大代表選舉前應在農村地區進行積極宣傳，讓農民知悉選舉活動與自身利益息息相關，增強農民的參與感、責任感，提高農民的主人翁意識;應不斷提高農民民主選舉的素養，端正參加選舉的態度，提高參選的能力，做好廣大農民的“傳話筒”角色?！哆x舉法》應進一步提高基層農民代表的比例，確保農民的利益訴求能夠得到很好的輸送，使農民在國家權力機關擁有話語權和影響力。最后，重視農民結社組織建設。不同于村民委員會和農民經濟合作組織的功能，農民結社組織的建設可以提高農民的政治參與權，彌補農民單個的、非理性的、無組織的非制度性維權方式，以組織的形式來實現農民的政治權利以及由政治權利所反映的經濟權利。農民結社組織既可以代表農民與政府進行制度性溝通，又可以把單個農民力量凝聚起來與拆遷中的其他利益主體進行談判、協商，無論是對農民利益的維護還是社會穩定都具有重要的意義。

（四）重構征地增值收益分配格局，提高農民分配比例

重構各利益主體的分配格局是解決征地拆遷矛盾的關鍵。隨著市場經濟的發展和法治觀念的普及與深入，失地農民私權意識覺醒且逐漸認識到土地征收補償收益分配的重要性，尤其集體土地征收增值收益分配問題已成為農地征收拆遷中最突出、最棘手的焦點問題。重構集體土地征收中土地增值收益的分配格局是征地矛盾減少的重要因素。政府在整個征地增值收益分配格局中占主控地位，土地增值收益分配的具體比例數字在政府、開發商、農民之間到底各占多少，法律和政策并沒有一個確定的數字，只有中央政策給出了一個指導性的規定。實踐中每一宗土地征收拆遷案例中土地增值收益在各主體之間分配的比例仍然取決于各利益主體在整個過程中的博弈。對此，首先，既然土地征收拆遷是政府主導的，中央政府的政策也一直強調土地增值收益分配向農戶、農村傾斜，這就需要政府以壯士斷腕的勇氣和踏石留印的勁頭抓下去，才能取得實效，因為這是要重新調整政府與農民的利益格局，是要從政府身上“割肉”[7]。打破現有的不合理的分配制度，將長期被剝奪的農民權益予以歸還。建議將農民目前低于5%的收益比例提高至25%左右，以保證農民失地后的生活水平不降低，長遠生計有保障。其次，征地增值收益分配應多元化、精細化。在土地增值收益補償環節，可以設定階梯、遞增補償原則，如政府將土地進行拍賣后，若拍賣價格遠遠高于征地成本及估算價格，高出額度可以對農民進行相應比例的二次補償。比如杭州、廣州等地將征收土地出讓收入的一定比例返還給被征地農民，讓農民獲取部分土地二次增值收益。將被征地農民納入第二次土地增值收益分配主體中，極大地降低了征地中的矛盾糾紛。最后，完善土地增值收益分配制度，合理設計集體土地增值收益共享分配機制。農村集體土地征收增值收益分配制度的設計要根據土地增值收益的每一個環節，認真核算相關利益主體投入成本及收益，選擇公平的收益分配模式，確定各主體的收益分享比例并將這種分配機制以完善、具體、可操作的規范形式固定下來。

（五）完善征地增值收益分配程序

程序正義是實現實質正義的前提。在征地增值收益的分配行為中如果沒有程序的正義是不可能有公平公正的補償結果的。因此，征地增值收益分配必須符合法律程序，讓一切在陽光下運行。首先，健全征地增值收益的程序規范。在十九大進一步強調建設法治政府背景下，政府更應依法行政，嚴格公正文明執法。應健全土地征收補償分配程序規范且以高位階法律細致地規定征地程序、流程，補償方案的制定、公告期限及補償款的發放，明確規定違反分配程序的責任主體及法律責任。對于程序違法的拆遷行為應堅持公平為先兼顧效率原則做出中止拆遷行為的裁決或撤銷違法拆遷行為的判決，如果違法行為能夠得到補救，在追究主體的行政責任后繼續拆遷行為。其次，暢通被拆遷農民積極參與土地征收拆遷渠道，合理有效的農民參與機制可以讓征地拆遷中的矛盾糾紛明顯降低。應引入農民參與機制，涉及村集體組織和農戶利益的所有事項都必須征求村民意見，讓農民充分了解整個土地增值收益分配程序的來龍去脈，清楚自身的權益和補償范圍、標準，參與補償分配方案的討論制定，充分發揮農民自主、自治和監督功能，讓分配程序在陽光下運行。再次，建立被征地農民通過平等談判參與土地增值收益公平分配機制。公平的前提在于主體地位的平等，地位平等是土地增值收益公正分配的基礎。只有征收拆遷過程中各方主體地位平等，每一方主體在協商、博弈中才能爭取自己最大的利益?？梢詫⒄勁袇f商機制引入到集體土地征收增值收益分配中，讓農民直接參與，并賦予農民一定的收益分配決策權，避免農民參與淪為一種口號或形式。最后，建議將紀委監察與司法審查引入征地程序，對征地程序進行外部雙重監督，做好事前和事中預防。可以在各級紀委部門設立專門的征地拆遷監察室對征地程序進行監督檢查，避免違法征拆的發生;同時于征地拆遷行為開始引入司法審查制度，既監督和約束拆遷方在拆遷中的種種程序違法行為，又為拆遷方和被拆遷方架起溝通橋梁，將征地拆遷中的程序違法危害降到最低。合法的征地收益分配程序可以公平、有效、穩妥地促進拆遷工作的進行，對被拆遷農民的權益保護至關重要。

結語

正如前國家總理溫家寶所強調的：我們不能再犧牲農民的權益來降低工業化和城鎮化的成本，有必要也有條件在集體土地的增值收益分配中大幅度提高農民的分配比例。土地征收的動力只能源于發展農業生產和農村經濟的需要，絕不能成為政府斂財的手段。農民集體土地的征收不僅涉及農民重要財產權益和農民長遠生計，更關乎全國的土地資源保護、糧食安全與社會穩定，地方政府更應該有大格局意識，不能僅考慮地方政績、土地財政，而置整個國家的糧食安全、社會穩定于不顧。從十九大報告及2019年中央一號文件提出堅持農業農村優先發展、以實施鄉村戰略為總抓手來看，中央政策導向是重塑城鄉關系必須處理好鄉村振興戰略的實施和新型城鎮化的推進，我們不能再簡單地犧牲農村利益、農民權益，而是要堅持“取之于農、主要用之于農”。在糧食安全、生態建設背景下嚴格控制政府的征地權力，縮小征地范圍，提高征地成本，保護土地資源，提高土地增值收益在農村集體組織和農戶家庭的分配比例，既符合中央一直以來的政策導向，又可以解決鄉村振興中“錢”的難題，將之用于鄉村產業、鄉村基礎設施、鄉村生態環境、鄉村公共服務等方面的建設，以帶動解決鄉村振興中人才難的問題，做到吸引人、留住人，實現資金和人才的良性循環及城鄉共同發展繁榮，讓農民共享改革成果。

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【責任編輯：張亞茹】