武漢市城市軌道交通建設規劃實施評估

李玲琦 鄒 芳 楊曌照 徐 琳

(1. 武漢市交通發展戰略研究院，430017,武漢；2. 武漢市規劃研究院,430017,武漢//第一作者，工程師)

2018年7月，國務院辦公廳發布了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號文)。該文件是結合我國城市的經濟社會發展、城市軌道交通建設的實際情況出臺的，是指導未來城市軌道交通行業發展的重要文件。文件進一步強調發揮城市軌道交通建設規劃的導向和約束作用，提出“國家已經批準的城市軌道交通建設規劃應嚴格執行該文件，原則上不得對其進行變更，規劃實施期限更不得隨意壓縮”。

目前，武漢市共獲批3期城市軌道交通建設規劃，至2021年將形成超過400 km的軌道網絡，較好地指導了城市軌道交通建設。新時期武漢市正搶抓“一帶一路”倡議，以及長江經濟帶、國家中心城市建設和湖北自貿區等多重國家級戰略機遇，城市發展面臨新挑戰，交通問題也將更為復雜，對城市軌道交通網絡建設及公共交通發展提出更高要求。在此背景下，武漢市正開展新一輪城市軌道交通建設規劃的申報工作。

本文對武漢市前3期城市軌道交通建設規劃的實施進行了全過程評估，對項目在審批、建設、運營管理及實施保障過程中積累的經驗和存在的不足進行了總結和反思，以期提升后續規劃建設水平，更好地指導城市軌道交通健康發展，引領城市實現創新、協調、綠色、宜居及可持續發展。

1 武漢市城市軌道交通建設規劃批復及執行情況

1. 1 武漢市城市軌道交通線網規劃

1. 2 武漢市城市軌道交通建設規劃批復進程

截至2018年10月，武漢市共有3期建設規劃獲得國家批復：

2006年4月10日，《武漢市城市快速軌道交通建設規劃(2006—2012年)》獲批，規劃在2006—2012年建設軌道交通1號、2號及4號線，總長為59.7 km，主要解決漢口、漢陽、武昌三鎮間的過江交通問題[1]。

2011年1月31日，《武漢市城市軌道交通近期建設規劃(2010—2017年)》獲批，規劃至2017年將形成7條線路、全長215.3 km的軌道線網[2]。線路均集中在主城，以緩解主城區交通壓力。

2015年6月12日，《武漢市城市軌道交通近期建設規劃(2015—2021年)》獲批，規劃到2021年將形成10條運營線路、總長為400 km的軌道交通網絡[3]。隨著城市的發展，本期建設規劃線路由主城延伸至新城，加強了中法生態城及東湖高新創新示范區等城市重要拓展區的軌道交通服務，更加契合以軌道交通引導“1+6”城市空間發展的要求。

1. 3 武漢市城市軌道交通建設規劃執行情況

目前，一、二期建設規劃線路已全部建成通車，第三期建設規劃部分線路建成并已進入全面實施階段。已通車的城市軌道交通線路長288 km，在建線路長104 km。與建設規劃批復相比，絕大多數項目可以按照計劃工期提前或按時建成，建成項目數、運營線路里程、完成項目總投資分別占3次批復規劃的67%、72%和75%。總體而言，國家批復的武漢市3期城市軌道交通建設規劃執行總體情況較好，規劃批復項目可按期建成。

目前，武漢市已運營9條線路、長288 km的城市軌道交通網絡，在全國城市軌道通車里程中排列第7位。城市軌道交通已進入網絡化發展時代，目前有6條線路穿越長江和漢江，過江交通體系更加完善；同時，三大火車站和天河機場均有城市軌道交通線網接入，實現了機場、高鐵、普鐵及地鐵間的快速無縫換乘。圖1為2011—2018年武漢市城市軌道交通線網規模及日客流量增長圖。由圖1可知，平均每日城市軌道交通承擔客運量約310～320萬人次，最高日客流達到358萬人次，占公共交通客運量比例約47%。城市軌道交通承擔的過江客流占公共交通過江客流的40%。城市軌道交通發展對滿足市民日益增長的出行需求、緩解城市交通壓力，以及改善城市生態環境作出了巨大貢獻。

圖1 2011—2018年武漢市城市軌道交通線網規模及日客流量增長

2 武漢市城市軌道交通建設規劃實施經驗總結

2. 1 嚴格執行國家批復的建設規劃

前3期城市軌道交通建設工作嚴格遵循已批復的建設規劃要求開展，堅持先審批后建設，要求實施線路的走向、功能和定位等總體方案與批復方案相一致。

實施過程中，有6個項目的實施時序比建設規劃批復時序略有提前，但均在當期建設規劃批復的時間跨度范圍內。部分項目如1號線徑河線和機場線，為避免同一線路反復多次、多時段調試運行，跨越了兩期建設規劃但工程一次建成。極個別項目如3號線二期文嶺段因城市發展滯后而延遲了開工建設。

目標管理考核小組結合醫院實際與績效管理工具，采用關鍵績效指標方法，抓住關鍵核心指標，建立對科室的績效考核體系。

前3期實施項目總投資為2 667.06億元，超過建規批復投資18%。其中：工程前期費用增加額占總投資增加額的30%，因為前3期線路途經主城區并穿越兩江，管線多及拆遷量大，導致前期費用大幅增加；工程直接投資與車輛購置費的增加額占總投資增加額的70%，主要是由部分區段敷設方式調整(高架調整為地下)，以及車型及車輛編組調整造成的。涉及車型及車輛編組調整的軌道交通6號線、7號線和8號線均在國家發改委批復可研報告時予以確認。同時，各期建設規劃工程直接投資增幅分別為23.8%、11.6%和6.2%，項目總投資逐步趨于可控。

2. 2 構建完善的城市軌道交通規劃編制體系

2011年3月，武漢市出臺《武漢市軌道交通規劃管理辦法》，構建從宏觀到微觀完備的城市軌道交通規劃編制體系(見圖2)，同時從線網規劃到項目建設全程跟蹤，確保城市軌道交通項目用地滿足建設需要。

城市軌道交通線網規劃階段，注重其與城市總體規劃、土地利用規劃及綜合交通規劃的同步編制、協調互動和補充反饋，保障規劃的可實施性和線路功能的發揮；建設規劃階段，合理安排建設時序，使線路建設與沿線用地開發及城市重大工程相協調。在建設規劃批復及線站位穩定后編制《軌道交通用地控制規劃》，劃定城市軌道交通規劃控制保護地界、規劃控制區和規劃影響區；與項目工程可行性研究報告同步編制城市軌道交通線路綜合規劃，協調站點周邊規劃用地；在施工圖設計前完成城市軌道交通線路修建性詳細規劃，進一步梳理城市軌道交通線路與道路、立交、交通接駁設施、地下管線、周邊建筑及地下空間的銜接關系；在線路通車前完成線路綜合整治規劃，提升站點周邊整體形象。

2. 3 政府主導，出臺系列政策保障城市軌道交通建設

武漢市建立“政府大力支持、企業全面負責、多方協同配合”的建設規劃實施管理與保障機制。為推進城市軌道交通建設，市人民政府發布了《關于加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用工作的通知》，制定符合武漢實際的“地鐵+物業”綜合開發利用模式和土地開發反哺城市軌道交通建設機制；出臺《關于進一步加快軌道交通建設發展的意見》，提出“市區共建”機制；批準《關于支持地鐵建設的土地資源籌集意見和方案》，明確在新城區城市軌道交通沿線打造6個地鐵小鎮，圍繞城市軌道交通車站建設高品質的商業教育醫療等配套，以及多元化、高質量的居住社區，形成城市軌道交通與新城聯動建設模式。

2. 4 企業全面負責，形成推動城市軌道交通建設實施的體制優勢

武漢市城市軌道交通建設實行的是唯一主體制，由武漢地鐵集團有限公司(以下簡為“武漢地鐵”)負責軌道建設、運營、融資和資源開發，其已積累了豐富經驗。武漢地鐵對地鐵建設工程質量實施精細化管理，推行“互聯網+軌道交通質量安全系統”管理機制；將工程進度管理貫穿實施全過程，圍繞“隧道通/橋梁通、軌通、電通”3條關鍵路徑，分段實現各個里程碑工期，以保證工期目標；建立信息化運營安全管理系統，加強客流預測工作，每逢節假日提前發布大客流預警信息，及時采取限流措施，避免安全事故的發生。

隨著城市軌道交通建設規模逐步增大，武漢地鐵積極探索投融資機制，從最初的單一政府投入，到政府主導投資及企業有限負債，現已進入“政府引導、創新驅動、多方參與、市場運作”的多元投融資階段。通過銀行貸款、發行債券、股權融資等多種融資渠道和融資工具吸引社會資本參加，并積極開展城市軌道交通沿線和車站的綜合開發及地鐵附屬資源的利用開發等，形成了圍繞城市軌道交通建設、運營、土地儲備、物業開發及資源經營“五位一體”的企業發展格局，實現了良性循環和運作，推動了城市軌道交通建設有序進行。

圖2 武漢市城市軌道交通規劃編制體系

2. 5 貫徹落實城市軌道交通一體化發展理念

貫徹落實城市軌道交通一體化的發展理念主要從以下3個方面進行考慮：

1) 規劃先行、提前預留。針對城市軌道交通線路和站點編制進行綜合規劃，提出站區總體布局和綜合交通接駁設施要求，為交通一體化發展提供條件。

2) 統籌協調。實現綜合交通樞紐改擴建,以及城市軌道交通統一規劃和建設，提升市內外軌道交通轉換的高效便利。

3) 同步建設。由武漢地鐵負責建設站點周邊500 m范圍內的綜合交通銜接設施，實現站點和P+R(停車換乘)停車場、公交港灣站、自行車及周邊建筑等多樣化、一體化配套銜接。

目前武漢市已建成軌道站配套P+R停車場共17處，可提供停車位2 943個，停車場使用率不斷得到提升。站點周邊非機動車停車場配建率達到100%，公交港灣站建設配套率達到90%，道路公交站與地鐵出入口距離控制在50 m以內。通過以上方案促進了武漢市城市軌道交通與其他交通方式的無縫銜接。

2. 6 以城市軌道交通建設為契機，推動城市同步發展

武漢地鐵建設與城市建設計劃無縫對接，推進城市道路、市政管網、“三舊改造”及環境提升等工程同步規劃和同步實施。以武漢軌道交通6號線為例，以地鐵建設為契機對沿線的中山大道站—漢口站最重要的一條百年商業老街開展綜合改造，堅持以人為本、公交優先的理念，通過合理組織沿線區域交通，最大限度地釋放慢行空間，使得城市軌道交通和道路公交高效銜接，實現公交主導、復興城市公共空間的建設理念，使其成為“再現歷史風貌、彰顯武漢特色”的文化旅游大道。

3 存在的不足及優化建議

3. 1 線網服務水平需要進一步加強

新時期武漢市提出建設“世界級地鐵城市”的目標，以武漢市已批復的城市軌道交通線網建設規劃為評價基礎，與上海、東京已建成的城市軌道交通線網相比(見表1)，武漢主城區人口密度與東京區部相當，但軌道交通線網長度和線網密度還不到其1/4。在人口集中的中心城區，軌道交通的網絡化能夠大幅提高城市中心的輻射能力，武漢市仍需進一步加密中心城區線網密度，為中心區的功能更新提供城市軌道交通支撐。

在發揮軌道交通引導城市空間軸向拓展方面，武漢市已批復的城市軌道交通線路對距離主城10～20 km圈層的新城區覆蓋較好，但對30 km圈層的新城區如北部的前川、南部的經濟開發區(漢南)及東部的化工新區缺乏的城市軌道交通線網的連接。

表1 武漢市已批復的城市軌道交通線網與上海、東京線網指標對比表

3. 2 線網結構仍需完善

武漢市已批復的10條城市軌道交通線路中有8條屬于市區骨架線，2條屬于新城放射型線路，尚未形成遠景規劃的“獨立環+放射”線網架構。

對比國內外特大城市軌道交通環線的建設時機，軌道交通環線一般在中心城區線網編織較為完備時建設較為合理，環線開通時線網規模一般達到200 km以上，有8～10條城市軌道交通線路換乘。武漢市前3期建設規劃實施后將形成超過400 km的城市軌道交通線網，此時主城骨架線網已形成，能夠為環線提供客流支撐；同時，隨著主城實施的三舊改造和重點功能區建設，環線沿線土地開發逐漸成熟，環線自身也具備客流吸引能力；再者，新城區將發展形成中等規模獨立城市，放射型線路渡過客流培育期，此時建設環線可以緩解中心區向心客流壓力。因此，武漢下一輪城市軌道交通建設規劃的重點應是建設環線，錨固“環+放射”的線網結構。

3. 3 新城區城市軌道交通沿線用地復合度還需提高

城市軌道交通線路的建設必須與沿線用地發展區的建設相一致，形成主要客流走廊，以發揮城市軌道交通線網效益。已開通的武漢軌道交通21號線，因沿線用地復合利用度不高，用地開發現狀滯后于規劃，以及現狀人口和用地布局與線路走向分離，致使線路開通以來客流量偏低(日均約6萬人次)，未達到預測水平。后續建設新城區線路應協調城市軌道交通線網建設與城市規劃的銜接關系，增強線路與人口和規劃用地的耦合，使城市軌道交通線網建設促進新城與主城人口和資源的流動，從而帶動新城發展。

4 結語

通過對武漢市前3期城市軌道交通建設規劃的實施評估可以看出，前3期建設規劃批復線路工程進展順利，項目實施時序與批復規劃基本一致，工程總投資控制趨于合理，執行情況良好，并且積累了豐富的及具有武漢特色的建設、運營和管理經驗，為城市軌道交通可持續發展奠定了穩固基礎，但同時也存在需要改進的問題。本文旨在全面總結武漢市城市軌道交通建設規劃實施情況和實施經驗，為武漢市后續城市軌道交通建設規劃提供指導，同時可為國內其他城市軌道交通規劃建設提供有益借鑒。