深化破產制度改革 打造良好營商環境

朱姍姍

【摘要】目前，我國經濟發展處于轉型關鍵期，必然會淘汰不合格的企業，如何幫助這些企業及時轉型或退出，則需要依靠法治的力量，借助破產制度，實現公平有序變革。破產制度預期高漲，實踐遇冷，改變這一現狀，深化破產制度改革，尋求法治與市場的和諧互助是其唯一的出路，也是呼應“法治是最好的營商環境”理念的必然選擇。

【關鍵詞】破產制度改革 法治 市場化

【中圖分類號】DF411.92 【文獻標識碼】A

改革初探，政策性破產向市場化破產轉變

過去認為，營商環境就是政府給足優惠補貼，企業紛至沓來的一場盛宴，然而長遠來看，真正起決定作用的是公平高效的制度環境，這就需要發揮法治的引領與保障作用。目前，我國存在政府干預過多與市場監管不到位現象。市場經濟條件下有“兩只手”，看不見的是市場的手，看得見的是政府的手，習近平總書記深刻闡述“法治是最好的營商環境”的重要論斷，便是理順這“兩只手”的關鍵。應以更有力的法治舉措推動營商環境不斷優化，運用法治規范政府和市場的邊界。

破產法制下，市場與法治是正相關關系，市場越發達對破產法的需求越旺盛，破產法運用越得當越能促進市場發展，反之亦然。追溯我國破產法制的發展歷程會發現，由于傳統的計劃經濟的干擾，異化了本具有“市場化”內核的破產法。我國早期高度集中的計劃經濟使得“政企合一”的觀念深入人心，忽視了社會主義存在“破產”的必要性，企業盈虧由國家調控補貼，通過財政補貼將盈利企業的勞動果實分給那些瀕臨破產的企業以“續命”。直到1978年在改革開放的浪潮席卷下，社會主義市場經濟體制逐步確立，破產法立法工作才被提及。然而，此時人們尚未完全擺脫計劃經濟體制的束縛，錯誤地認為破產是資本主義的現象，同時市場經濟關系又尚未完全理順，因此立法不得不妥協于當時不成熟的社會背景，導致了“政策性破產”的形成。

作為“政策性破產”的產物，1986施行的《中華人民共和國企業破產法（試行）》忽視市場的作用，通過強制干預的方式，將本應由政府或社會承擔的責任轉嫁給債權人。政策性破產不是通過既有的破產程序，公平清償以解決債務問題，而是通過行政干預，把破產當作政府的政策手段。“政策性破產”從“破不破”到“何時破”“怎么破”都在各級政府的領導下進行，破產主體中的清算組也是由政府相關部門派員組成。這樣就導致企業破產不是市場淘汰的結果，而是行政命令的產物；破產程序的推進或實體權益的保障，均有濃厚的行政色彩，形成了行政干預的司法的合法渠道。然而，破產制度是及時止損、積極化險、公平償債、寬容失敗、自我化解、自我拯救的理性制度，“政策化破產”削弱了破產制度本身的價值，破壞了破產制度的市場選擇機制。

由于社會制度不健全，在破產法實施初期，政府適當干預作為破產法實施的有效調節手段并非不可。但是，這種干預的方向要正確，力度要合適，不能形成錯誤的運行定勢，否則必將阻礙破產法的良性發展。隨著經濟體制改革的深入以及法治在社會發展中的重要性逐漸顯現，“政策性破產”注定不能長久。市場發展推進了“以市場化”為主導的破產法立法進程。如果說在1988年和1991年分別頒布的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》及《中華人民共和國民事訴訟法》中，企業破產還債程序只是市場化破產的探索，那么2006年《中華人民共和國企業破產法》則正式確立了以“市場規律”為本位的企業退出機制和企業再生機制的破產制度。該法理順了各類破產債權的清償順序、拓展了破產程序的適用范圍，修正了破產的受理和原因條件，標志著“政策性破產”時代的終結和“市場化破產”時代的到來。

理念偏差，導致法治發展與市場需求脫節

市場化的企業破產法雖開啟了“市場化破產”序幕，但是卻在法律實踐中遇到了困難。首先，我國破產案件長期在低位徘徊，盡管黨的十五大提出要把“規范破產”作為實現建立企業優勝劣汰競爭機制的一種途徑，但即便作為破產案件高峰年的2001年，案件數量仍然不到9000件。2012年，我國地方各級人民法院受理的案件總數為1220.4萬件，而其中破產案件只有2531件。這說明運用破產法制促進良性市場“退出機制”的方式并未得到社會的認可。其次，與破產案件數量低相伴的是破產清償率低下。以經濟發達的上海市為例，債務清償平均率只有5.01%。企業破產不是越多越好，也不是越少越好，企業破產越多說明國家經濟狀況出現了嚴重問題，但是企業破產越少卻不表明經濟狀況越好。“有生就有死”，市場經濟總是要淘汰一些企業，應該被淘汰而未及時退出的企業就會淪為“僵尸企業”，占用著市場資源，擾亂市場秩序。因此，實現市場化破產的功效就是要實現“破產企業數量”的恰當好處，讓部分企業及時通過“破產退出”是為了讓更多的企業獲得更好的發展。

推進破產要快更要穩。2015年以來，供給側結構性改革成為全國上下的工作重點。國務院要求，對持續虧損3年以上且不符合結構調整方向的企業采取資產重組、產權轉讓、關閉破產等方式予以出清，清理處置僵尸企業。2016年產生了“破產熱”現象，由于過度關注“破產”的功效發揮，忽視了運行中的穩定，于是加速了破產制度的“異化”，在實踐過程中出現了許多問題。例如，對于本應遵循市場調控的管理人制度，卻常作行政化定位。一些跡象表明，市場化破產由于實踐中未把握好“法治是最好的營商環境”這一理念，使得市場與法治兩者關系發生背離，有向“政策化破產”倒退的趨勢。

深入改革，謀求法治與市場和諧互動

我國破產實踐的困境是《企業破產法》這一市場化的法律制度未能助力市場的發展，通過市場化破產法制實現良好營商環境的目標未能實現。其根本原因是國家建構型法治現代化的短板所致。與社會演進型法治現代化比較，它的前期立法成本低，但是后期法治建設成本高。社會演進型法治現代化是在漫長社會變遷中逐步、有序、反思積累形成成熟、全面、完整的法治成果；而國家建構型法治現代化往往是在缺乏社會需求或立法條件的環境下，以國家強制力進行前瞻設計和整體規劃，故其短板就是缺乏“內生力”。由于制定破產法時我國市場化程度不高，條件不成熟，導致理論與實踐的脫軌。解決這一問題的唯一辦法，是不斷深入破產制度改革。

為了實現法治助力營商的目標，破產法改革之路任重道遠。深入改革我國破產制度必須堅定“市場化”破產方向不動搖，在制度框架的設計上更加完整的體現破產法對國民經濟、企業、個人的指引、規范、導向、評價、預測等功能，健全激勵機制，通過正向鼓勵與反向規則互動促進破產機制在實踐中的運用。同時，堅持“法治是最好的營商環境”的理念不動搖，把促進市場的有序發展作為改革目標。破產制度的改革必須以成本導向規范社會行為，設計簡便易行的“小破產”程序及明確的和解程序，為司法外和解提供法律基礎。破產制度改革更要破除傳統偏見的束縛，擴大破產法的適用主體。如今，破產法制依然僅能保護企業利益，個人因不具備破產資格而無法運用破產法“起死回生”。自然人是市場經濟最為重要的主體，個人破產制度的長期缺失，會導致個人債務危機越發嚴峻。推動建立個人破產制度及相關配套機制是破產制度改革的重點。建立個人破產制度需要堅持“市場化”，在尊重市場規律的前提下，給予“誠實而不幸”的人“起死回生”的機會。總之，我國市場化破產的完善之路，是實現法治助力營商的根本道路。

（作者為南京師范大學法學院博士研究生）

【參考文獻】

①陸曉燕：《運用法治手段化解產能過剩——論破產重整實踐之市場化完善》，《法律適用》，2016年第11期。

②葉建平：《涅槃之道——破產的應然思考與實然探索》，北京：法律出版社，2019年。