新時代上海租賃型保障房健康持續發展對策研究

文 /許鋒 張于堂 陳萍

上海市委、市政府一直高度重視住房保障工作。“十二五”以來，上海建立健全由廉租住房、共有產權房、公共租賃住房及征收安置房組成的“四位一體”的住房保障體系，并將舊住房綜合改造納入保障性安居工程范圍，顯著地緩解了市民的居住困難。

黨的十九大報告指出：經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國的社會主要矛盾已經由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這是新時代的根本特征。進入新時代，我國的社會生產力水平總體上提高顯著，但發展不平衡不充分的問題成為社會發展的主要制約因素。堅持在發展中保障和改善民生，落實在住房發展工作中，就是要解決住房領域發展不平衡不充分的問題，多解人民住房之憂，通過住房發展來補齊民生短板、保障人民的居住權利。黨的十九大報告明確，在全面建成小康社會的基礎上，將按2020年到2035年、2035年到2050年兩個階段，分兩步建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。這就需要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民更好地實現住有所居。

進入新時代，應當推進上海租賃型保障房更加健康持續地發展，這就需要按照黨的十九大報告精神，把握新時代新形勢提出的新要求、新任務，總結以往經驗和教訓，更系統地籌劃改進租賃型保障房各個方面的工作。

一、新時代上海租賃型保障房應當更好地健康持續發展

（一）上海住房保障面臨的新形勢及新任務

2017年12月，國務院批準了《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》，它提出了建設“邁向卓越的全球城市”的總體目標，梳理了上海經濟社會發展的總體新形勢：一是更加注重共享發展，突出多方參與和協同治理，實現政府、社會、市民共治共管、共建共享。二是更加注重開放發展，突出多維融入和區域聯動，要面向國際、服務全國、引領長三角整體發展。三是更加注重協調發展，突出邊界條件和約束因素，注重城市規模與人口和土地的協調。四是更加注重創新發展，突出精細管理和整體配套，在城市建設和管理、社會治理上，加強精細化管理。

2017年7月，市政府頒發了《上海市住房發展“十三五”規劃》，它提出了未來上海住房發展面臨的新形勢：一是發展面臨新約束，常住人口規模、建設用地總量、生態環境和城市安全四條底線不可突破。二是需求出現新變化，中低收入戶籍家庭、非戶籍常住人口中青年人才和部分高端技術人才的居住矛盾突出，且需求存在差異化。三是供應面臨新要求，保障性住房特別是租賃型保障房總量供應不足，供應結構也需優化。四是住房管理邁入新階段，應著重在“上海服務”品牌引領下提高租賃型保障房運營管理和服務的精細化水平。

新時代上海住房保障工作的新任務，就是貫徹落實黨的十九大報告精神，在建設籌措、供應分配、使用管理等環節，建立健全體制機制，強化技術支撐和法律保障，提升管理和服務水平：一是進一步健全完善住房保障體系，準確定位市場與保障的關系，合理確定住房保障標準和范圍，進一步豐富住房保障品類，讓住房保障體系更加合理、作用更加明顯、制度更加健全。二是加強保障性住房建設籌措管理，完善保障房建設和供應機制，強化土地供應、資金投入和稅收減免政策，實現保障房建設籌措的科學、合理、高效、可持續。三是完善保障性住房供應分配機制，優化受理和審核程序，縮短輪候和供應分配周期，推進各品類保障房和各行政區房源之間的轉換和流通。四是優化保障性住房使用管理機制，加大供后違規行為的監督和制約力度，健全退出機制，完善政府監管、市場主導、社會參與、居民自治的社區綜合治理格局，提升保障房社區的綜合治理水平。五是積極推動住房保障管理技術升級，建立健全統一的保障房信息系統和定期的信息溝通機制，推進住房保障信用平臺建設和智慧小區建設，提高保障房的信息化管理服務水平。六是加強住房保障法制建設，加強保障房領域立法、司法和執法研究，形成系統化保障房法治理論和實務操作規則。

（二）新時代上海租賃型保障房健康持續發展的總體思考

2.新時代租賃型保障房應當更好地體現健康持續發展的需求。租賃型保障房已經成為上海“四位一體”住房保障體系的重要組成部分，對促進社會穩定和滿足基礎性居住需求將長期具有重要作用。在新時代，上海租賃型保障房應當更好地實現健康持續發展，適應新的形勢要求。一是要體現更健康的質量。就是房源布局更合理、房型設計更科學、建設質量和進度更有保證、運營上管理效率和經濟管理水平更高、租后服務更加精準和完善、更有效地回應保障對象的現實需求。二是要體現可持續的功能。體現目標可持續、資源可持續、經濟可持續，即長期解決人民群眾居住困難問題的社會效益目標與可持續運營的經濟目標相平衡，規模上托底的基本供應量與土地資金等資源相平衡，經濟上投資與產出相平衡、保本微利與資本回收目標相平衡，滿足新時代發展的需要。

3.新時代上海租賃型保障房發展的主要目標和定位。根據上海租賃型保障房的發展歷程和所面臨的形勢，公租房應定位于“引領、補充、促進”，重點解決新進入本市人員的安居問題，即服務于本市產業轉型和人才引進，引領城市發展；服務于租賃需求供應失衡區域，補充房源渠道；服務于住房租賃行業，促進行業規范穩定和健康發展。基于此，建議公租房的保障規模保持在全市常住人口2%左右（約保障50萬人、20萬-25萬戶）。廉租房應定位于“托底、長期、聚焦”，重點解決戶籍人口中的低收入住房困難對象的基本居住問題，即托底保障社會最困難對象基本居住需求，長期提供穩定連續的政策和保障力度，聚焦和傾斜于孤寡老人、重大病殘等特別困難群體。在發展規模上對于符合準入標準的對象“應保盡保”，建議廉租房的保障規模保持在占全市戶籍人口總戶數1%（5萬戶）/年左右。

二、新時代上海租賃型保障房健康持續發展的對策建議

（一）健全租賃型保障房投資建設的對策建議

1.合理控制建設成本，爭取優惠政策支持。建立科學的投入產出評價指標，形成投資回報評判標準，拓寬和創新融資渠道，爭取優惠政策落地，實現投入產出的基本平衡。

建立科學合理的投入產出評價指標，為項目的投資可行性建立標準，特別對于長期持有的租賃型保障房有著現實的意義。項目折舊與殘值計算的方式、采用的會計準則的不同，將直接影響到回本與資產增值的目標是否能實現。根據項目實際，可考慮建立三類目標，如表1所示。

表1 租賃型保障房投入產出評價目標分類體系

具體項目實施時，可針對不同目標設計具體對應的方案，如政府以土地出讓金作價入股，房地產企業承擔建安成本實施建設，負責15年合作期運營管理并獲得全部租金，15年期滿后企業退出項目經營，全部房屋產權無償歸政府所有。運營機構應充分用好政府已經明確的支持政策，如劃撥土地、稅費減免和貼息等，并努力爭取更多的支持，如爭取商業配套突破總建筑面積10%的限定，增加經營性收入等。

2.注重資本運作水平，爭取社會資本投入。要更多地采取市場機制來深入推動租賃型保障房建設，運營機構應更多地從資本運作、資本管理的層面，開展保障房建設和經營，形成國有資本、社會資本共同投入保障房的局面。表現在資金來源上，就是充分利用低成本長周期的資金如社保金、公積金、保險金等，再利用項目可控、回收可期的優勢，向社會發行信托理財產品或證券，探索符合租賃型保障房特點的ABS融資、產權交易融資、REITs融資、國際金融貸款等多渠道融資模式。

吸引社會資本投入需要呼應社會資本的關切，也要選擇和培養合適的社會資本來源。現在不少大型房地產企業已向長期性經營方式轉型，向社會民生及慈善事業投入的社會資本也在不斷積聚，國家在利用社會資本方面也有不少鼓勵政策出臺，這些都為引入合適的社會資本參與租賃型保障房建設及運營提供了條件。引導社會資本投入租賃型保障房可以采取項目共有產權、建設運營機構股份合資、投資承包建設運營、政府倡導的PPP等多種方式。

3.科學合理布局選址，按需組織設計建設。以需求為導向，合理布局，多方案比較確定房源的選址及籌措方式。如利用城市更新中有一定交通和配套條件的老工業區、“五違四必”整治后的區域、軌道交通場站“上蓋”等，也可代理經租社會閑置住房，修繕改造老舊住房，鼓勵有條件的企事業單位和園區自建單位租賃房，以多渠道籌措公共租賃住房。

之所以要對“什么樣的學生”做一個區分，是因為，除了老師的教導以外，一個學生日后能否成為大師級藝術家，還關乎一個學生的天分。從事藝術創作，天分極為重要。天分高的學生，即使畫得像自己的老師，他也能成為名家，比如吳昌碩的學生諸樂三，張大千的學生何海霞等。而天分低的學生，即使畫得不像自己的老師，也一樣“泯然眾人”。這樣的學生背靠大樹好乘涼。他們把作品畫得像自己的老師，應該是他們的福分。這是第一點。

圍繞集約化、緊湊化原則，設計上可在實現居住功能前提下，適當提高租賃型保障房用地的建設密度，酌情降低對朝向、日照的要求。房型上以緊湊型的中、小型套型為主，并建設籌措一部分針對收入較低的務工人員的宿舍型房源。配套設施應符合租賃對象年齡特點。設計上還應充分融入環保理念，進行設計創新。

4.推動管理部門突破“非改居”的瓶頸。挖掘存量資源，解決中心城區土地供應有限但保障需求集中的矛盾。結合城市更新，突破政策瓶頸，將可利用的老廠房、老公共建筑改造成租賃型保障房。租賃型保障房的各建設運營機構要在“非居改居”建設籌措租賃型保障房方面主動發力、積極探索、創造條件，爭取政府支持幫助，取得實際成效。

5.優化裝修配置標準，嘗試設備共享租賃。合理制定租賃型保障住房裝修配置標準，避免形成福利陷阱。引入共享經濟，嘗試家電家具由采購轉為租賃，節約前期投入，滿足租戶個性化需求，解決后期維保服務問題。

（二）完善租賃型保障房運營管理的對策建議

1.健全租賃信息平臺，提升綜合服務水平。由行政主管部門牽頭，各運營機構積極推進，進一步健全租賃型保障房管理平臺和APP應用。在保障性住房租賃平臺上實現統一申請受理、分配、合同網簽和備案、租戶租賃信息存檔和供后管理，實現信息共享、業務辦理、行政監管等功能，縮短審核周期，強化政策宣傳，方便承租人辦理手續和繳交租金，提升服務能級。這也可使投資、建設、配套服務機構在平臺上實現數據匯總，分析和挖掘大數據，強化日常管理和服務。

2.培養專業經租團隊，加強租賃運營能力。開展培訓和實操，培養專業的保障性房源經租管理團隊和機構，給予一定的資質認定。要研究建立管理和服務的范圍、內容、流程等工作標準，建立測評機制，提升行業整體的管理和服務水平。要研究制訂租賃型保障房租賃租金調整的長效機制，借助市場估價機構，及時掌握市場信息，依規合理調節租金。

3.利用科技管理手段，提升租賃運營水平。采用生物識別技術，使用智能門禁建立統一身份識別管理系統，并與銀行合作，開發租金結算和門禁功能于一體的信用卡，達到加強租戶流動管理、限制轉租、提高房租收繳水平和嚴格準入與退出目的。

4.針對主要違約問題，采取有效處置辦法。分析違規違約產生的原因，把握主要矛盾，重點聚焦經常發生、容易蔓延、后果嚴重的問題，建立及時發現、有效處置的管理機制，針對租金收繳難、退出難等問題，認真總結實際經驗，研究制訂加強針對廉租戶居住管理專門的、系統性的處置辦法，如保障對象戶籍所在地區住房保障部門、街道社區經常開展對違規違約家庭的教育、訓誡、聯動處置，建立擔保人機制、租金直接劃扣機制和懲罰性租金機制，對經濟條件惡化的本地戶籍租戶建立公廉轉換通道，外地戶籍租戶則建立回原籍保障的通道，對于長期惡意欠繳和拒退的租戶進行司法處置，或使用電子門鎖等技術手段。

5.建立健全誠信檔案，連通全市誠信體系。及時建立入住居民一戶一檔的誠信檔案，記錄租戶依規依約使用保障房的信息。研究制訂誠信檔案制度，明確對不誠信行為的記錄標準和誠信信息的實時采集方法，以及誠信檔案記錄、保管、使用的規定，保證檔案信息的真實性、完整性、合法性。更重要的是，要設立誠信記錄信息報告、傳遞的渠道，將其納入各區乃至全市的社會誠信信息系統，約束和懲戒違法違規違約行為，推動供后管理取得新成效。

6.發揮用人單位作用，規范租賃管理運營。一方面通過用人單位對行業和人才進行甄別和選擇，另一方面利用單位對租戶進行制約管理，如租金支付和退出問題由用人單位作擔保等，規范租戶租賃行為。

（三）優化租賃型保障房租后服務的對策建議

1.主動納入社區管理，完善綜合治理方式。將租賃型保障房納入社區常態化管理，根據管理實際需求及不同社區的特點，由房管部門將部分管理職能委托或授權社區實施。運營機構應當主動與屬地街（鎮）管理部門建立日常聯系制度，將供后管理的有關工作納入社區管理平臺，建立健全綜合治理機制，如將保障房的日常管理與社區網格化管理相結合，運營機構與居委、警署、物業公司和居民自治組織、黨員先鋒組織相結合，開展共建、聯建等。

2.加強溝通引導，創設居民自治方式。發揮入住居民的積極性、創造性，形成建設“美麗安居家園”的內生動力，在供后管理和服務方面構建居民自治的主動權、領導權，加強對入住居民的溝通引導，激發居民的積極意愿，提供各種必要的條件，建立居民自治組織，創設居民自治方式。在租賃型保障房項目無居委會、無業委會的情況下，可考慮建立社區志愿者隊伍，與社會機構共同推動居民自治和共治。可借助慈善組織為租戶家庭提供做義工的機會，嘗試允許租戶為保障房做義工來抵扣房租、兌換其他服務等，以提高居民自治管理的積極性。

此外，應加強與公安、民政、社保、教育、醫療等管理單位協調，研究探索將就業、醫療、子女入學等公共服務納入保障性住房社區，以利于保障性住房社區協調發展和良性循環。

3.針對不同對象特點，滿足個性服務需求。在制訂租賃型保障房管理服務標準滿足共性服務需求的同時，針對不同的產業、行業對象以及不同年齡結構、戶籍結構等的租賃對象，提供滿足不同需求的個性化服務，如打造青年創業空間、老年公共活動空間，提供共享廚房等。在保障基本服務的基礎上，可以考慮建立服務平臺，形成網絡渠道資源，擴展服務范圍，采用“菜單式”服務方案，提供部分有償服務。

（四）對政府完善租賃型保障房管理的意見建議

1.明確政府管理要求，推動管理效率提升。應明確租賃型保障房的總體定位，制訂發展規劃，明確規模和布局，建立和完善租賃型保障房運營機構評價標準，切實發揮租賃型保障房對于房地產市場的補充和調節作用，引導住房市場秩序健康平穩。同時做到投入產出平衡，管理效率提升，促進其從粗放型向精細化轉變。

2.提高資產和管理運行效率，探索機構兼并組合。優化各區均設一家以上運營機構的模式，改變管理規模不平衡、運營管理分散的情況，建議參考香港領匯基金對租賃型保障房相關資產進行打包管理甚至上市融資的方式，探索部分區或者全市運營機構實行兼并組合，擴大運營機構整體規模，提高管理運行效率，更好地服務保障對象。

3.打通保障房源用途，增加租賃房源供應。嘗試允許共有產權保障住房受益人將已配已購但暫時空置房源作為租賃型保障房的實配房源，打通房源渠道，增加房源供應。房源申請、租金評估、租金繳交等手續可由屬地化租賃型保障房運營機構操作。

4.充分利用誠信體系，加強違規失信懲戒。以誠信體系建設為契機，嘗試在廉租家庭申請實配時要求提交征信或擔保，將違規違約又拒不改正的租戶列入“失信名單”并納入全市信用管理體系，加大對失信行為的約束和懲戒力度。對不實申請、騙取公共服務資源、違規違約等行為，由輕到重進行分級扣分、懲罰性租金、取消資格、刑事責任追究等懲罰。

5.增加支出情況評估，區分對象重點保障。在既有的準入標準的基礎上，通過專業評估，加入剛性支出指標，在可支配收入上進行扣減修正，對年老、重病、慢性病、中度以上殘疾這部分最需要保障的人群予以傾斜，一方面將保障覆蓋到實質性收入較低的群體，另一方面降低實際困難群體的自付段租金標準，避免其因貧欠繳。

6.平衡項目保障功能，給予直接資金支持。對于在促進社會和諧、引導產業發展、提升營商環境等方面作用巨大而在單位項目的建設運營上盈虧難以平衡的項目，建議政府直接給予專項補貼，或通過退稅等優惠政策間接給予補貼。可在發行債券上劃出一塊專門用于建設租賃型保障房，或允許投資建設公租房時捆綁建設一定比例的經營性項目，在方便居民的同時補充運營單位的收入。

7.加強法律法規支持，提供制度規范標準。完善配套的政策規章，在規范性文件和地方法規方面，制訂將老舊廠房或商業建筑改建為公租房的政策。在基本法律法規方面，加快住房保障條例的立法工作，提升住房保障的法律位階，形成一套健全的管理、監控、懲處的法律制度，加大懲罰騙取社會福利的力度，減少違規現象的發生。同時，在司法、執法上給予租賃型保障房管理運營有力支持，確保按照法律法規將管理要求落實到地。