公共投資項目績效評價與預(yù)算分配研究

吳彥霖　陳聰　吳海宏　李井葵

摘要：農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目績效管理存在績效評價目標模糊、評價指標不準確、評價程序不規(guī)范、評價結(jié)果難應(yīng)用等問題。以項目投入產(chǎn)出目標最大化為原則，構(gòu)建新的績效評價體系，定量開展農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目績效評價，并以江蘇省2017年的部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目為例，進行績效評價，得到投入產(chǎn)出效率，并據(jù)此判定了2018年度預(yù)算分配系數(shù)，以期達到激勵優(yōu)秀、鞭策落后的效果;此外，應(yīng)避免評審決定一切、項目建設(shè)進度滯后和建設(shè)標準不高的問題。

關(guān)鍵詞：公共投資;農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目;績效評價;預(yù)算分配;主成分分析法

中圖分類號： C939;G311文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）09-0326-03

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目屬于財政支出的公共投資項目。公共投資項目的績效管理，在于科學(xué)評價政府對公共財政資源的配置是否最優(yōu)化，項目的投資成本是否最低，建設(shè)效果是否最佳，項目管理和程序是否合理，以達到社會福利與公平最大化的目標。美國Standish Group集團1999年對世界500強企業(yè)失敗項目的調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，只有4%的失敗項目是技術(shù)原因?qū)е碌模繕瞬磺逦⑷藛T結(jié)構(gòu)不合理、原材料供應(yīng)渠道不暢等管理相關(guān)問題是導(dǎo)致失敗的最大原因[1]。因此，對項目進行科學(xué)的管理十分必要。

我國先后出臺了一系列的政策，用于規(guī)范財政支出項目績效管理。財政部于2009年下發(fā)了《財政部關(guān)于進一步推進中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》（財預(yù)〔2009〕390號），2011年進一步發(fā)布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），2016年下發(fā)了《關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預(yù)〔2016〕123號）。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部于2017年1月初下發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展2016年中央部門項目支出績效自評工作的通知》（農(nóng)辦財〔2017〕1號）。但是我國公共投資項目績效管理仍處于起步階段，實踐中也暴露出績效評價目標模糊、評價指標不準確、評價程序不規(guī)范、評價結(jié)果難應(yīng)用等問題[2-3]。

國家農(nóng)業(yè)建設(shè)項目實行分級管理，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會負責(zé)審批立項、監(jiān)管等，省級管理部門負責(zé)各省相關(guān)項目的初步設(shè)計審批、監(jiān)管等。2014—2017年，國家已下達江蘇省農(nóng)業(yè)投資計劃項目371個，累計投資19.28億元，重點用于新增千億斤糧食工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代種業(yè)工程等項目建設(shè)，對江蘇省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到了重要的支撐作用。

本研究以項目投入產(chǎn)出目標最大化為原則，構(gòu)建新的績效評價體系，定量開展農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目績效評價，并以江蘇省2017年的部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目為例，進行績效評價。

1 農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目的績效評價體系

1.1 評價原則

（1）科學(xué)規(guī)范、客觀公正。定量定性相結(jié)合，從管理部門和項目建設(shè)單位2個層面開展評價，力求全面準確客觀。（2）簡便易行、穩(wěn)步推進。選擇易于獲取、有代表性和針對性的核心指標，簡化考核方法和程序，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進。（3）統(tǒng)籌兼顧、綜合評價。評估指標能量化的一律量化，不能量化的要明確評估標準，并對每個指標合理賦分，有效實現(xiàn)對政策項目績效的綜合評價。

1.2 指標構(gòu)建

農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目績效形成大致可分為3個階段，分別是投入、過程、結(jié)果。

（1）投入。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目實施需要人力、資金、設(shè)備和信息等多要素投入，并將投入要素配置給相應(yīng)的實施主體。在諸多農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目投入的要素中，財政資金投入是最重要的資源，應(yīng)該以最小的資金成本完成農(nóng)業(yè)建設(shè)目標。

（2）過程。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目主要由組織者、實施者、使用者等多主體共同參與實施，包括規(guī)劃設(shè)計、組織管理、項目監(jiān)管、項目建設(shè)、資金管理、制度建設(shè)、成果宣傳等諸多環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)建設(shè)項目的實施是組織者、實施者、使用者這三大主體共同科學(xué)調(diào)配，使用投入要素，通過相互配合、形成合力、共同參與，完成項目建設(shè)目標的過程。

（3）結(jié)果。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目最終是為了完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)建設(shè)目標的難易程度，可將總體目標分解為短期、中期、長期目標。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目績效考核多在項目建設(shè)關(guān)鍵期和項目完成時，因此，筆者認為項目建設(shè)結(jié)果應(yīng)評價短期目標的實現(xiàn)程度。

本研究在參照已有的公共建設(shè)項目績效評價指標[4-8]的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目績效考核指標體系（表1）。

1.3 績效評價模式

績效評價的方法較多，主要包括平衡得分法、綜合指數(shù)法、綜合得分法、功效系數(shù)法、投入產(chǎn)出分析法、灰色關(guān)聯(lián)度分析法、層次分析法[9-10]。本研究利用SPSS 19.0中的主成分分析模塊，對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目績效評價進行分析。

主成分分析也稱主分量分析，將多因素通過降維轉(zhuǎn)化成少數(shù)的關(guān)鍵因素，即主成分。各主成分均可以反映因素的主要信息，且相關(guān)信息不存在交叉重復(fù)的情況。該方法可有效地將復(fù)雜問題簡單化，所得結(jié)果也更加科學(xué)高效。

1.3.1 主成分數(shù)學(xué)模型

根據(jù)“成分矩陣”統(tǒng)計結(jié)果，確定主成分Zj的數(shù)學(xué)模型如下：

Z1=a11x1+a21x2+…+ai1xi;

Z2=a12x1+a22x2+…+ai2xi;

Zj=aijxj+a2jxj+…+aijxi。

式中：xi表示第i個評價指標，i=1，2，…，n;aij=第i個評價指標xi對應(yīng)因子負荷對應(yīng)特征值。

1.3.2 投入與產(chǎn)出績效評價指標分值的計算

根據(jù)主成分Zi對總方差的貢獻率，得到主成分Zi在投入與產(chǎn)出績效評價指標中的系數(shù)，從而計算得到投入與產(chǎn)出績效評價指標分值，可用如下公式表示：

V=β1Z1+β2Z2+…+βiZiG。

式中：Zi表示主成分的分值，i=1，2，…，n;βi表示主成分的方差貢獻率，i=1，2，…，n;G表示n個主成分的累積方差貢獻率。

令V投入表示投入績效評價指標分值，V過程結(jié)果表示產(chǎn)出績效評價指標分值。E=V過程結(jié)果V投入為投入產(chǎn)出效率，根據(jù)各農(nóng)業(yè)項目投入產(chǎn)出效率大小，決定各項目下年度的績效預(yù)算分配系數(shù)[11]。當(dāng)E≥1.5時，績效預(yù)算分配系數(shù)=1.5;當(dāng)1.5>E≥1 時，績效預(yù)算分配系數(shù)=1.25;當(dāng)1>E≥0.5時，績效預(yù)算分配系數(shù)=1;當(dāng)E<0.5時，績效預(yù)算分配系數(shù)=0.75。最后根據(jù)新的績效預(yù)算分配系數(shù)與下年度原計劃預(yù)算分配額度，確定下年度新的預(yù)算分配額度。

2 案例分析

將江蘇省2017年實施中的部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目的年度績效指標值代入模型進行運算，得到投入產(chǎn)出效率（表2）。

根據(jù)表2的結(jié)果，得出江蘇省部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目2018年度預(yù)算分配系數(shù)（表3）。

通過對江蘇省部分農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目2017年度投入、過程、結(jié)果分值進行績效評價，得到投入產(chǎn)出效率，并據(jù)此判定2018年度預(yù)算分配系數(shù)，以達到激勵優(yōu)秀、驅(qū)動落后的效果，避免“一評定全程”產(chǎn)生項目建設(shè)精度滯后、建設(shè)標準不高的問題。

3 討論與結(jié)論

3.1 通過“獎罰分明”的預(yù)算分配，提高農(nóng)業(yè)項目資金使用效率

傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)項目資金分配一直沿用按申報計劃撥付項目資金的方法，干好干壞都不會影響項目資金撥付，缺乏相應(yīng)的激勵與懲罰機制。因此，項目承擔(dān)單位重申報、輕管理問題突出，項目建設(shè)成果無法保障，成果應(yīng)用價值大打折扣。本研究提出的加強項目績效評價，并引入“獎優(yōu)秀，罰落后”的預(yù)算分配方法，激勵所有項目承擔(dān)單位主動強化項目管理，提高項目產(chǎn)出，從而提高農(nóng)業(yè)項目資金的使用效率。

3.2 以定量分值為依據(jù)，提高項目績效評價的決策水平

近年來，農(nóng)業(yè)項目績效評價逐步展開，但更多的是采用專家現(xiàn)場走訪與會議評審的方式，通過專家主觀判別提出績效評價結(jié)果，評價結(jié)果影響因素多，無法保障結(jié)果的科學(xué)性和一致性。本研究得出，用主成分分析法科學(xué)測算項目投入產(chǎn)出效率，兼顧過程管理，以績效評價綜合分值為標準判定項目投入產(chǎn)出效率，可有效提高項目的績效評價決策水平。

3.3 本研究的局限性

本研究以農(nóng)業(yè)項目投入產(chǎn)出效率為依據(jù)，確定項目下年度的預(yù)算分配額度，是提高項目資金使用效率的有效途徑，但仍然存在一定的局限性，如實施期僅1年的項目無法通過本研究提出的方法達到調(diào)節(jié)預(yù)算的效果;項目預(yù)算分配調(diào)節(jié)與我國現(xiàn)行的財政制度存在矛盾，尤其是對優(yōu)秀項目進行獎勵無據(jù)可循。

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