公共投資項目績效評價與預算分配研究

吳彥霖　陳聰　吳海宏　李井葵

摘要：農業(yè)基本建設項目績效管理存在績效評價目標模糊、評價指標不準確、評價程序不規(guī)范、評價結果難應用等問題。以項目投入產出目標最大化為原則，構建新的績效評價體系，定量開展農業(yè)基本建設項目績效評價，并以江蘇省2017年的部分農業(yè)基本建設項目為例，進行績效評價，得到投入產出效率，并據(jù)此判定了2018年度預算分配系數(shù)，以期達到激勵優(yōu)秀、鞭策落后的效果;此外，應避免評審決定一切、項目建設進度滯后和建設標準不高的問題。

關鍵詞：公共投資;農業(yè)基本建設項目;績效評價;預算分配;主成分分析法

中圖分類號： C939;G311文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）09-0326-03

農業(yè)基本建設項目屬于財政支出的公共投資項目。公共投資項目的績效管理，在于科學評價政府對公共財政資源的配置是否最優(yōu)化，項目的投資成本是否最低，建設效果是否最佳，項目管理和程序是否合理，以達到社會福利與公平最大化的目標。美國Standish Group集團1999年對世界500強企業(yè)失敗項目的調查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，只有4%的失敗項目是技術原因導致的，而目標不清晰、人員結構不合理、原材料供應渠道不暢等管理相關問題是導致失敗的最大原因[1]。因此，對項目進行科學的管理十分必要。

我國先后出臺了一系列的政策，用于規(guī)范財政支出項目績效管理。財政部于2009年下發(fā)了《財政部關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》（財預〔2009〕390號），2011年進一步發(fā)布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號），2016年下發(fā)了《關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預〔2016〕123號）。在此基礎上，農業(yè)部于2017年1月初下發(fā)了《農業(yè)部辦公廳關于開展2016年中央部門項目支出績效自評工作的通知》（農辦財〔2017〕1號）。但是我國公共投資項目績效管理仍處于起步階段，實踐中也暴露出績效評價目標模糊、評價指標不準確、評價程序不規(guī)范、評價結果難應用等問題[2-3]。

國家農業(yè)建設項目實行分級管理，農業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會負責審批立項、監(jiān)管等，省級管理部門負責各省相關項目的初步設計審批、監(jiān)管等。2014—2017年，國家已下達江蘇省農業(yè)投資計劃項目371個，累計投資19.28億元，重點用于新增千億斤糧食工程、農業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代種業(yè)工程等項目建設，對江蘇省農業(yè)生產能力提升、農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到了重要的支撐作用。

本研究以項目投入產出目標最大化為原則，構建新的績效評價體系，定量開展農業(yè)基本建設項目績效評價，并以江蘇省2017年的部分農業(yè)基本建設項目為例，進行績效評價。

1 農業(yè)基本建設項目的績效評價體系

1.1 評價原則

（1）科學規(guī)范、客觀公正。定量定性相結合，從管理部門和項目建設單位2個層面開展評價，力求全面準確客觀。（2）簡便易行、穩(wěn)步推進。選擇易于獲取、有代表性和針對性的核心指標，簡化考核方法和程序，在總結經驗的基礎上穩(wěn)步推進。（3）統(tǒng)籌兼顧、綜合評價。評估指標能量化的一律量化，不能量化的要明確評估標準，并對每個指標合理賦分，有效實現(xiàn)對政策項目績效的綜合評價。

1.2 指標構建

農業(yè)基本建設項目績效形成大致可分為3個階段，分別是投入、過程、結果。

（1）投入。農業(yè)基本建設項目實施需要人力、資金、設備和信息等多要素投入，并將投入要素配置給相應的實施主體。在諸多農業(yè)基本建設項目投入的要素中，財政資金投入是最重要的資源，應該以最小的資金成本完成農業(yè)建設目標。

（2）過程。農業(yè)基本建設項目主要由組織者、實施者、使用者等多主體共同參與實施，包括規(guī)劃設計、組織管理、項目監(jiān)管、項目建設、資金管理、制度建設、成果宣傳等諸多環(huán)節(jié)，農業(yè)建設項目的實施是組織者、實施者、使用者這三大主體共同科學調配，使用投入要素，通過相互配合、形成合力、共同參與，完成項目建設目標的過程。

（3）結果。農業(yè)基本建設項目最終是為了完善農業(yè)生產條件，增強農業(yè)生產能力，提高農業(yè)經濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)建設目標的難易程度，可將總體目標分解為短期、中期、長期目標。農業(yè)基本建設項目績效考核多在項目建設關鍵期和項目完成時，因此，筆者認為項目建設結果應評價短期目標的實現(xiàn)程度。

本研究在參照已有的公共建設項目績效評價指標[4-8]的基礎上，構建農業(yè)基本建設項目績效考核指標體系（表1）。

1.3 績效評價模式

績效評價的方法較多，主要包括平衡得分法、綜合指數(shù)法、綜合得分法、功效系數(shù)法、投入產出分析法、灰色關聯(lián)度分析法、層次分析法[9-10]。本研究利用SPSS 19.0中的主成分分析模塊，對農業(yè)基本建設項目績效評價進行分析。

主成分分析也稱主分量分析，將多因素通過降維轉化成少數(shù)的關鍵因素，即主成分。各主成分均可以反映因素的主要信息，且相關信息不存在交叉重復的情況。該方法可有效地將復雜問題簡單化，所得結果也更加科學高效。

1.3.1 主成分數(shù)學模型

根據(jù)“成分矩陣”統(tǒng)計結果，確定主成分Zj的數(shù)學模型如下：

Z1=a11x1+a21x2+…+ai1xi;

Z2=a12x1+a22x2+…+ai2xi;

Zj=aijxj+a2jxj+…+aijxi。

式中：xi表示第i個評價指標，i=1，2，…，n;aij=第i個評價指標xi對應因子負荷對應特征值。

1.3.2 投入與產出績效評價指標分值的計算

根據(jù)主成分Zi對總方差的貢獻率，得到主成分Zi在投入與產出績效評價指標中的系數(shù)，從而計算得到投入與產出績效評價指標分值，可用如下公式表示：

V=β1Z1+β2Z2+…+βiZiG。

式中：Zi表示主成分的分值，i=1，2，…，n;βi表示主成分的方差貢獻率，i=1，2，…，n;G表示n個主成分的累積方差貢獻率。

令V投入表示投入績效評價指標分值，V過程結果表示產出績效評價指標分值。E=V過程結果V投入為投入產出效率，根據(jù)各農業(yè)項目投入產出效率大小，決定各項目下年度的績效預算分配系數(shù)[11]。當E≥1.5時，績效預算分配系數(shù)=1.5;當1.5>E≥1 時，績效預算分配系數(shù)=1.25;當1>E≥0.5時，績效預算分配系數(shù)=1;當E<0.5時，績效預算分配系數(shù)=0.75。最后根據(jù)新的績效預算分配系數(shù)與下年度原計劃預算分配額度，確定下年度新的預算分配額度。

2 案例分析

將江蘇省2017年實施中的部分農業(yè)基本建設項目的年度績效指標值代入模型進行運算，得到投入產出效率（表2）。

根據(jù)表2的結果，得出江蘇省部分農業(yè)基本建設項目2018年度預算分配系數(shù)（表3）。

通過對江蘇省部分農業(yè)基本建設項目2017年度投入、過程、結果分值進行績效評價，得到投入產出效率，并據(jù)此判定2018年度預算分配系數(shù)，以達到激勵優(yōu)秀、驅動落后的效果，避免“一評定全程”產生項目建設精度滯后、建設標準不高的問題。

3 討論與結論

3.1 通過“獎罰分明”的預算分配，提高農業(yè)項目資金使用效率

傳統(tǒng)的農業(yè)項目資金分配一直沿用按申報計劃撥付項目資金的方法，干好干壞都不會影響項目資金撥付，缺乏相應的激勵與懲罰機制。因此，項目承擔單位重申報、輕管理問題突出，項目建設成果無法保障，成果應用價值大打折扣。本研究提出的加強項目績效評價，并引入“獎優(yōu)秀，罰落后”的預算分配方法，激勵所有項目承擔單位主動強化項目管理，提高項目產出，從而提高農業(yè)項目資金的使用效率。

3.2 以定量分值為依據(jù)，提高項目績效評價的決策水平

近年來，農業(yè)項目績效評價逐步展開，但更多的是采用專家現(xiàn)場走訪與會議評審的方式，通過專家主觀判別提出績效評價結果，評價結果影響因素多，無法保障結果的科學性和一致性。本研究得出，用主成分分析法科學測算項目投入產出效率，兼顧過程管理，以績效評價綜合分值為標準判定項目投入產出效率，可有效提高項目的績效評價決策水平。

3.3 本研究的局限性

本研究以農業(yè)項目投入產出效率為依據(jù)，確定項目下年度的預算分配額度，是提高項目資金使用效率的有效途徑，但仍然存在一定的局限性，如實施期僅1年的項目無法通過本研究提出的方法達到調節(jié)預算的效果;項目預算分配調節(jié)與我國現(xiàn)行的財政制度存在矛盾，尤其是對優(yōu)秀項目進行獎勵無據(jù)可循。

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