新西蘭惠靈頓地震國家初始響應計劃概況與啟示

文/吳大明 劉志文

近期，新西蘭民防應急管理部發布了《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》，本文通過對該計劃的分析介紹，為加強我國地震災害預案制定完善等工作提供參考和借鑒。

新西蘭是地震災害多發國家，每年發生地震多達上萬次。由于長期吸取總結地震災害經驗教訓，全面開展實施各類防震減災工作措施，新西蘭的地震災害防范水平越來越高。例如，2016年11月14日，新西蘭南島坎特伯雷地區北部發生7.8級地震，僅造成2人死亡。

近期，為了落實新西蘭《國家民防應急管理計劃令（2015）》，新西蘭民防應急管理部（MCDEM）發布了最新的惠靈頓地震響應計劃，即《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》（以下簡稱“計劃”或WENIRP），用于指導未來首都地區地震應急管理工作。本文通過對該計劃的分析介紹，為加強我國地震災害預案制定完善等工作提供參考和借鑒。

計劃制定的目的和適用范圍

惠靈頓是新西蘭首都，是新西蘭政治、經濟、文化和人口中心，具有重要的戰略地位。同時，惠靈頓也是新西蘭國家生命線等重要基礎設施設備的集中區域，是大量交通、通信、電力和物資的交匯集散區。如此重要的國家區域，一旦發生重大地震災害，將會對新西蘭國內及海外造成極其嚴重的影響和后果。因此，做好惠靈頓地震災害應對預防工作顯得尤為重要。

從新西蘭地震災害預案體系上來看，WENIRP位于各類預案體系的第三層級，即：第一層級預案是基于《民防應急管理法（2002）》制定的國家級預案；第二層級預案是《國家民防應急管理計劃令（2015）》和《國家民防應急管理計劃令（2015）指南》；第三層級預案是WENIRP；第四層級預案是各組織機構的民防應急管理計劃，如《惠靈頓地區地震計劃》和《國家健康應急計劃》。

從WENIRP的實施主體來看，其主要適用于國家危機管理中心（NCMC）工作人員，民防應急管理部工作人員，中央政府機構和參與應急響應的政府官員，包括總理和內閣部（DPMC）、國內外安全協調委員會（ODESC）、各地區民防應急管理團體和皇家機構等。

計劃的主要內容

WENIRP的主要內容包括五部分，分別為計劃概況、場景預期與實施環境、響應框架與時間表、響應工作進程和附件。

計劃概況包含計劃的內容和實施條件，著重對計劃相關影響因素作了詳細的說明，指出了計劃啟用的判定條件。一般來說，計劃的啟動分為決策啟動和自動啟動。決策啟動是指當惠靈頓地區遭受重大地震災害后，經過政府機構溝通協商，通過國家警報系統來啟動該計劃；而自動啟動是指在地震災害發生2 h后，災區仍無法與相關政府或國家危機管理中心取得聯系，此時，災區相關機構可自行啟動此計劃，并開展相應響應工作。另外，這部分內容還對計劃啟動的具體判斷細節作了規定，主要為：災害發生后，位于惠靈頓的國家危機管理中心無法正常開展工作時，將在奧克蘭啟動臨時國家危機管理中心；災害發生后，組建國家各部門聯合應急工作組，由民防應急管理部統一指揮管理；災害發生后，即將在24 h后宣布進入國家緊急狀態；災害發生后，通訊、交通（包括陸、海、空）和電力等基礎設施以及城市基本保障供給（如水和煤氣等）受到不同程度的破壞，且需要一定時間來恢復正常使用；災害發生后，發生隨之而來的余震、海嘯、火災、惡劣天氣、洪水、山體滑坡、液化和沉降等次生災害。

場景預期與實施環境主要是對地震災害發生后可能對惠靈頓造成的破壞及嚴重程度作了預判評估，分為基礎設施和受災公眾兩部分。其中，基礎設施包括道路、鐵路、港口、機場和相關生命線等5個部分，主要對基礎設施的破壞程度和恢復時間作了預估，明確了設施功能恢復過程中相關工作的逐步開展。例如，重大地震會對惠靈頓相關港口造成破壞，可先安排滾裝船等裝卸自動化程度較高的船舶開展救援響應；機場遭到破壞后，可先安排民用渦輪螺旋槳飛機等非固定翼飛機開展救援工作；地震會對城市給排水系統造成破壞，在啟用緊急供水分配預案和搶修過程中，應同時開展公共衛生監測工作，避免群體疾病事件的爆發。受災公眾部分，對地震可能造成的人員傷亡及財產損失影響作了預判評估。

響應框架與時間表主要指出了響應總體任務、響應行動、目標、具體任務和責任部門。其中，響應總體任務包括動員、指揮和協調惠靈頓震后國家級初始響應，以降低傷亡損失，為災區公眾需求提供直接的幫助，并保障政府工作的連續開展；響應行動及目標任務等包括指揮協調、信息收集與災情評估、應急醫療與醫護、搜救與消費等12個方面，以實現政府職能持續運行、法規秩序正常實施、國內外交流溝通順暢、重大危險源有效控制和人員物資運輸通順等12個目標。另外，計劃下響應時間表對相關工作的開展進程也作了明確的規定，從國家和地區兩個層面上對災害發生后7日內的響應行動作了細致的梳理和安排。

表 國內應急資源需求及要求

響應工作進程主要是對12個響應目標的具體實施條件、步驟和工作開展作了詳細的規劃。例如，在國內應急資源采購需求方面，對駁船、載貨飛機、直升機、給養、燃料、發電機、重型設備、通信、衛生設備等18個重要資源的采購需求及責任團體機構作了明確的規定，以指導相關團體機構在災害發生后迅速開展行動，及時滿足應急響應需求（詳見上表）；在國外應急資源需求方面，除了關鍵資源需求外，還要求外交和海關等部門為應急響應提供便利條件，如要求海關應加快海關檢查速度，使國外人員和物資盡早投入災區。

附件主要包括惠靈頓地區各公路恢復的時間表、各地區民防應急管理團體分布、災區公眾應急需求清單和相關英文詞匯定義縮寫等4部分，對計劃整體內容起到了補充說明和解釋的作用。

啟示借鑒

《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》是專門針對新西蘭首都惠靈頓制定實施的地震災害專項應對預案，從預案制定目的來看，它填補了災后國家正式應急響應工作開展的空窗期，即在災后正式應急響應之前的一段時間內，各方力量可按照預案規定自行開展行動，以爭取寶貴的救援時間。同時，該預案在內容上也非常詳細，便于各方工作的開展實施。總結起來，可從以下4個方面來完善我國地震災害應急預案體系建設。

加強我國重點區域地震災害應急響應預案完善工作

一般來說，特別重大地震災害需要從國家層面調動一切可以利用的力量，集中全國乃至海內外各界力量來響應救援。但是，通常情況下，國家整體的災害響應計劃未能全面綜合考慮各個地區的基本特點和情況。因此，通過重點區域地震災害應急響應預案的完善，可提高特別重大地震災害發生后的各層級各類別應急預案的銜接性，進而提高國家和區域地震災害應急響應預案整體的能動性和高效性。

全面創新重點區域地震災害應急響應預案體系和內容

從《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》來看，在災情評估方面，將地震災害可能對惠靈頓各基礎設施和相關社會影響作了較為詳細的預評估，提高了預案響應的科學性、準確性和可操作性，因此，應加強災情科學推演，為應急響應提供更多的科學依據。

在應急響應流程方面，應在應急響應的橫縱兩個維度來增強響應的針對性，即一方面要加強應急響應預案中職責分工的完善，另一方面還應明確災害發生后各時段的響應動作。

在應急響應范圍方面，針對國家重點區域，特別是首都及特大型城市的應急響應預案，要綜合考慮本地、周邊、區域、國家和國外等應急響應的具體流程和措施；在應急響應資源方面，應在加強對傳統應急響應資源統籌管理的同時，積極探索新形勢下的新設備、新技術和新方法的應用。

制定政府持續性工作方案及創建副應急指揮中心

從國外各類應急預案分析研究來看，大部分發達國家的應急預案均強調了政府在災害事故發生后的持續性運轉，即為了保障災后應對有力，應提前考慮到災害事故對政府機構及其工作人員的傷害，制定政府癱瘓后的應對預案。從《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》可以看出，一旦災害造成位于首都的應急指揮中心無法啟動，那么，位于奧克蘭的副應急指揮中心將迅速啟動，即對于設立在重點區域的應急指揮中心，應在預案制定時考慮到災害對應急指揮中心的沖擊，并在重點區域之外的地區建立副應急指揮中心。

凸顯應急響應預案的人文關懷與相關工作的開展

從《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》中可以看出，新西蘭政府的應急響應預案全面考慮了各類人文關懷的需求，這不僅體現在對生者的心理咨詢服務，還體現在對死者的殯儀管理。例如，計劃中充分預估了對殯儀管理人員的需求，甚至將國外殯儀管理人員援助納入響應預案。這不僅僅是不同國家民俗風情的反映，更是社會發展進步的充分體現和實際需求。因此，從我國經濟社會發展進程來看，在未來的地震災害應對中，應一邊做好應急響應物資供給準備工作，一邊加快應急響應人文關懷建設，從而提升應急響應預案的整體水平。