新時代中國公共行政價值的回溯與重構(gòu)

楊振華 李凱林

【摘要】隨著新時代社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，中國公共行政價值也將重新審視公平與效率的關(guān)系。通過回溯分析發(fā)現(xiàn)，中國公共行政價值變遷呈現(xiàn)鮮明的階段性特征。自新中國成立以來，公平和效率先后在不同歷史時期成為中國公共行政的主導(dǎo)價值，全面引領(lǐng)該時期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方向，呈現(xiàn)出一個對社會主義建設(shè)規(guī)律執(zhí)著探索的動態(tài)過程。新時代中國公共行政價值的重構(gòu)應(yīng)該兼顧公平與效率，以公平為價值目標(biāo)，以效率為重要手段，并以公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一為實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】新時代 ?公共行政價值 ?公平 ?效率

【中圖分類號】C93 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.12.007

問題提出

改革開放以來，我國遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值導(dǎo)向，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也出現(xiàn)了一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。目前，中國經(jīng)濟(jì)在世界主要國家中名列前茅，國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)80萬億元，穩(wěn)居世界第二，對世界經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率超過30%。[1]但與此同時，經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來了一系列的社會問題。教育、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)境、社會保障及食品安全等問題日益嚴(yán)重，地域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象更加突出，特別是貧富差距的擴(kuò)大無形中加劇了人們在心理上的相對剝奪感。所有這些問題勢必影響到人們對美好生活的向往，甚至誘發(fā)了眾多的社會不穩(wěn)定因素。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，必須盡快采取措施妥善解決這些問題。

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[2]社會主要矛盾是黨和政府確立工作主線的基本依據(jù)，決定了國家治理在未來一段時期的主要內(nèi)容和方向。[3]社會主要矛盾轉(zhuǎn)化預(yù)示著我國公共行政價值也要適時作出相應(yīng)調(diào)整。具體而言，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，強(qiáng)調(diào)的是效率不高所導(dǎo)致的生產(chǎn)力低下問題，政府工作的重點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷地解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力;人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，強(qiáng)調(diào)的是因公平失衡導(dǎo)致的發(fā)展不平衡不充分問題，政府工作的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該首先聚焦為如何實(shí)現(xiàn)全面均衡發(fā)展。由此可見，在社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況之下，中國公共行政價值理應(yīng)順勢而為，重新審視公平與效率之間的邏輯關(guān)系。

實(shí)質(zhì)上，中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的重要論斷，體現(xiàn)了公共行政價值從效率優(yōu)先到更加注重公平的轉(zhuǎn)變。正確看待這一歷史轉(zhuǎn)變需要深化對公平與效率關(guān)系的理解，并基于兩點(diǎn)認(rèn)識前提，一是必須認(rèn)識到效率對于取得現(xiàn)有成就的重要性，二是必須認(rèn)識到公平對于解決現(xiàn)有問題的緊迫性。鑒于此，需要在對中國公共價值進(jìn)行歷史回溯的基礎(chǔ)之上，進(jìn)而探討如何重構(gòu)新時代中國公共行政價值。

中國公共行政價值的回溯

現(xiàn)代公共行政學(xué)自誕生之日起就對公平與效率進(jìn)行了曠日持久的爭論。政治與行政二分法將行政視為技術(shù)性事務(wù)工作，從而確立了以效率為主的公共行政價值取向;[4]20世紀(jì)60年代末至70年代初，新公共行政學(xué)派在認(rèn)同經(jīng)濟(jì)、效率價值的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)公正與社會公平;[5]20世紀(jì)70年代到80年代，新公共管理運(yùn)動體現(xiàn)出的管理主義思想被認(rèn)為是效率優(yōu)先價值的回歸;[6]此后，從20世紀(jì)90年代一直到新世紀(jì)之初，后現(xiàn)代公共行政和新公共服務(wù)理論則認(rèn)為，公共行政應(yīng)該具備正義性、合法性、公共性以及民主性等卓越的價值觀。[7]雖然公共行政的每個發(fā)展階段對于效率和公平各有側(cè)重，但卻并未因此而完全放棄其中任何一項(xiàng)價值，公共行政主導(dǎo)價值的變遷也只是對既往公平與效率失衡的漸次矯正。

同樣，我國公共行政價值的歷史變遷也呈現(xiàn)出階段性特征。新中國成立后，我國公共行政最早確立以公平為主導(dǎo)的價值原則，并將其視為是一種基于平均分配的絕對公平;改革開放以來，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為公共行政的價值原則，充分喚醒了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的活力，使經(jīng)濟(jì)保持了較長時間的高位增長;但隨著改革的深入進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型附帶的一連串問題使“效率優(yōu)先”原則面臨挑戰(zhàn)。為此，十九大報告提出社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的論斷，再次將公平重置于公共行政價值的優(yōu)先地位。這一歷程表明，我國公共行政價值的變遷是在探索中國特色社會主義道路的征程中實(shí)現(xiàn)的。新中國成立初期，因?yàn)榧m結(jié)于“姓資姓社”的意識形態(tài)問題，公共行政的一切活動均圍繞公平目標(biāo)來進(jìn)行，并沒有對實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)所必要的效率原則引起足夠注意。顯然，這種絕對與完全的公平無法建立一個繁榮富強(qiáng)的社會主義強(qiáng)國，反而令生產(chǎn)力水平處于較低的運(yùn)行狀態(tài)，由此也引發(fā)了較高的經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險。故而，在黨的十一屆三中全會以后，我國公共行政提高了對效率原則的重視，明確以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，極大提升了生產(chǎn)力水平，顯著改善了人民物質(zhì)生活水平，同時也將公平兼顧于社會主義各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展之中。但經(jīng)濟(jì)的快速增長也不可避免地造成了發(fā)展不平衡問題，而且與世界發(fā)達(dá)國家相比我國仍然存在發(fā)展不充分問題。只有圓滿地解決這些問題，才能不辜負(fù)全體人民對于美好生活的熱情與向往。因此，新時代中國特色社會主義將公平置于主要地位，也并未忽視效率的重要作用。

毫無疑問，在我國公共行政價值的演變過程中，無論是公平還是效率都服務(wù)于中國特色社會主義事業(yè)。社會公平構(gòu)成公共行政的精神內(nèi)核，但也要求高效率地實(shí)現(xiàn)社會公平。公共性之公平是公共行政的目標(biāo)，也是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。我國公共行政自新中國成立就確立了以公平為主導(dǎo)的價值原則，使我國順利完成了社會主義改造，并為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但“效率優(yōu)先，兼顧公平”的導(dǎo)向并不是對公平價值的偏離，而是為更好地實(shí)現(xiàn)公平價值所經(jīng)過的一個發(fā)展階段。這源于對發(fā)展生產(chǎn)力的現(xiàn)實(shí)需要，也源于對社會主義建設(shè)基本規(guī)律認(rèn)識的逐漸深化。因?yàn)槿魏问挛锏陌l(fā)展都不可能一蹴而就，總是需要一個漫長的探索過程，在我國社會主義建設(shè)事業(yè)沒有外來經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的情況下更是如此。中國特色社會主義的最高理想是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，決定了公平必然是中國公共行政的主要價值目標(biāo)，但在實(shí)現(xiàn)公平的發(fā)展過程中也少不了效率價值的保駕護(hù)航。新時代中國公共行政價值的重構(gòu)也將擺脫意識形態(tài)束縛，在改革實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

中國公共行政價值的重構(gòu)

通過對中國公共行政價值的變遷進(jìn)行回溯分析可知，在新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化背景之下，中國公共行政價值的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)以公平作為價值目標(biāo)，以效率作為價值手段，并超越對公平與效率的“二元化”追求，以公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一作為價值路徑。

以公平作為中國公共行政的價值目標(biāo)。公共行政百年發(fā)展史從未停止過對公共性的探索，公共性既是公共行政的起點(diǎn)，也是公共行政的最終歸宿。公共行政之所以不同于企業(yè)行政，最為本質(zhì)的區(qū)別就在“公共”二字。雖然企業(yè)行政也具有一部分公共性，但這一屬性卻不構(gòu)成其核心理念，只有公共行政才將公共性作為恒常價值。因?yàn)楣残姓?quán)力是一種委托權(quán)力，必須時刻按照人民的公意來行使。公意的體現(xiàn)在于其具有公共性，而公共行政是公意的代表，公共利益順理成章地成為公共行政所追求的終極目標(biāo)。當(dāng)提及公共行政自然會聯(lián)想到政府組織，也正因?yàn)檎M織經(jīng)常被用來與私營組織進(jìn)行類比，效率才逐步成為公共行政價值的一項(xiàng)重要內(nèi)容。與此同時，公共服務(wù)與企業(yè)服務(wù)、公民與顧客等名詞之間也經(jīng)常被相互比較。不過，公共行政是為全體公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而不是為特定顧客提供私人服務(wù)。民主政府是為其公民提供公共服務(wù)而存在，企業(yè)則是為其利益相關(guān)者賺取利潤而存在。當(dāng)然，公共行政可以學(xué)習(xí)企業(yè)家精神，但卻絕不能演變?yōu)槠髽I(yè)化行政。盡管企業(yè)行政和公共行政都應(yīng)該講究效率，但企業(yè)本身是以利益最大化為根本目標(biāo)，故而將效率作為價值目標(biāo)無可厚非。如果公共行政過于追求效率，那么則是對公共行政目標(biāo)和手段的本末倒置，公共行政領(lǐng)域當(dāng)中的效率只是實(shí)現(xiàn)公共價值的一種工具化實(shí)施手段。“公共行政中的效率實(shí)非價值的價值，效率只有依據(jù)既定的目標(biāo)才能被測量。”[8]效率并不能作為一種最終目標(biāo)，公共行政價值中的效率只有根據(jù)公平才能被測量，脫離公平的效率沒有實(shí)質(zhì)性意義，甚至?xí)斐筛鼮閲?yán)重的公共失靈。效率優(yōu)先的公共行政價值已經(jīng)產(chǎn)生了一些亟待解決的公共問題，重新確立公平為主導(dǎo)是中國公共行政價值的理性回歸。在全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，將公平作為中國公共行政的價值目標(biāo)實(shí)屬應(yīng)有之義。

以效率作為實(shí)現(xiàn)中國公共行政價值的目標(biāo)手段。效率是實(shí)現(xiàn)公平的有效保證，在一個生產(chǎn)力還不高的社會，效率本身也是一個重要的社會目標(biāo)。改革開放以來，正是遵循效率優(yōu)先的價值導(dǎo)向，我國的社會主義事業(yè)才得以取得巨大成就。鄧小平提出：“不發(fā)展生產(chǎn)力，不提高人民的生活水平，不能說是符合社會主義要求的。”而效率則是發(fā)展生產(chǎn)力的決定條件，也是提高人民生活水平的關(guān)鍵因素。黨的十九大報告指出，目前我國糧食生產(chǎn)能力達(dá)到12000億斤，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，貧困率已經(jīng)降到4%以下，我國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。[9]足以表明，在以效率優(yōu)先為價值導(dǎo)向之下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力得以充分釋放，廣大人民群眾的生活水平顯著提高，貧困人口總數(shù)也明顯下降，我國的綜合國力和國際影響力獲得大幅度提升。貧困率的降低就是公平價值的鮮明體現(xiàn)，也是解決發(fā)展不平衡、不充分問題的現(xiàn)實(shí)需要。同時，經(jīng)濟(jì)效率的提升為我國政治體制改革提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保障，確保政治體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，而政治體制改革的深化也有助于推動行政效率不斷提高。此外，我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長也改善了全體社會成員的福利水平，尤其促進(jìn)了社會中等階層的崛起，而這部分群體的發(fā)展壯大則為社會穩(wěn)定夯實(shí)了牢固基礎(chǔ)。因此，如果說缺乏公平的公共行政沒有意義，那么也可以說沒有效率的公共行政難以真正實(shí)現(xiàn)。公共行政價值中的效率不能囿于籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，而是要基于特定的歷史階段與不同的職能領(lǐng)域，在公共政策過程和管理環(huán)節(jié)上提出有針對性的方案和措施，通過可操作性的標(biāo)準(zhǔn)對效率進(jìn)行科學(xué)定位。[10]綜上所述，效率價值在政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中發(fā)揮了積極的推動作用，保證了改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了公共行政的工具理性，因而成為實(shí)現(xiàn)中國公共行政目標(biāo)的重要手段。

以公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一作為中國公共行政價值的實(shí)現(xiàn)路徑。公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一不僅是以往發(fā)展的總結(jié)，而且也是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，更是未來發(fā)展的趨勢。相較于企業(yè)行政而言，公共行政以維護(hù)公共利益為己任，體現(xiàn)了對公平價值的至高追求，但公共利益同樣也需要高效地實(shí)現(xiàn)。黨的十九大報告中對于社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史性論斷，正視了效率優(yōu)先原則所造成的現(xiàn)實(shí)問題，表明公平價值將成為下一階段公共行政所追求的主導(dǎo)性目標(biāo)，但實(shí)現(xiàn)人民日益增長的美好生活需要也離不開對于效率價值的關(guān)注。黨的十九大報告也再次明確，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變”。[11]這決定了我國在決勝全面建成小康社會、推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征程中仍需將效率價值放到恰當(dāng)位置，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。由于公共行政價值是社會主義核心價值觀的具體體現(xiàn)，公平與效率也必然高度統(tǒng)一于社會主義核心價值觀。于是，為全方位實(shí)現(xiàn)公共行政價值在公平和效率上的有機(jī)統(tǒng)一，就必須在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”總體布局中，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，這也是實(shí)現(xiàn)公平與效率有機(jī)統(tǒng)一的總體保證。此外，在理論研究視域，有學(xué)者提出公共價值管理這一新的行政范式。主張?jiān)诒ＷC效率的基礎(chǔ)之上兼顧社會公平與責(zé)任，使公共管理具有動態(tài)的調(diào)適性，通過有效連接市場與公共價值來達(dá)成公共目標(biāo)，從而很好地回應(yīng)效率與公平的要求。[12]也有學(xué)者認(rèn)為合作制度的行為模式能夠超越對公平與效率的二元追求，有效實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。合作制組織不是單純以效率或公平為追求目標(biāo)，而是側(cè)重于兩者在互動過程中抵消矛盾與沖突，將以往所產(chǎn)生的不平衡整合為一個有機(jī)整體。[13]因此，公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一不僅是歷史發(fā)展的需要，而且也有理論上實(shí)現(xiàn)的可能性，中國公共行政價值應(yīng)以公平與效率的統(tǒng)一作為實(shí)現(xiàn)路徑。

（本文系國家社會科學(xué)基金重大專項(xiàng)項(xiàng)目“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平研究：基于指標(biāo)體系構(gòu)建和績效評估的問題診斷和對策分析”成果，項(xiàng)目編號：18VZL001）

注釋

[1][2][9][11]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日。

[3]唐皇鳳：《社會主要矛盾轉(zhuǎn)化與新時代我國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2018年第39卷第4期，第7～17頁。

[4][美]弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，北京：華夏出版社，1987年，第41～51頁。

[5][美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第106～108頁。

[6][美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海譯文出版社，2006年，第96～118頁。

[7][美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年。

[8][美]德懷特·沃爾多：《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》，北京：中央編譯出版社，2017年，第249頁。

[10]周志忍：《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》，2000年第4期，第41～45頁。

[12]汪大海、劉金發(fā)：《轉(zhuǎn)型期中國公共行政市場價值和公共價值的整合》，《中國行政管理》，2011年第11期，第10～14頁。

[13]張康之：《論社會治理效率觀的改變》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2017年第2期，第5～13頁。

責(zé) 編∕馬冰瑩