西部重塑新城鄉關系

文 / 本刊記者 張義學

改革開放40年來，我國城市建設突飛猛進地發展，高樓林立的西部城市與東部城市的發展水平差距不大。譬如，站在重慶、成都、貴陽或西安的諸多新區街頭，誰會覺得遜色于東部現代化大都市呢？但是，鄉村發展滯后于城市，特別是西部欠發達地區的鄉村發展水平，與城市發展水平的差距日益拉大，甚至形成難以逾越的“鴻溝”。在西部諸省區，推動城鄉融合發展，有利于補齊區域和農村發展短板，縮小城鄉發展差距；也有利于確保如期全面打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會；更有利于形成以工促農、以城帶鄉的發展機制，實現工農互促、城鄉互補、全面融合和共同繁榮。

重慶 綜改有成就，還須再加力

在推動城鄉融合發展方面，重慶動手要早一些。2007年6月，國務院就同意并批準重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。

重慶是中西部地區唯一的直轄市，地處長江上游、三峽庫區腹心地帶。直轄以來，城市建設突飛猛進地發展，趕上了東部發達地區的發展水平。但是，重慶的鄉村仍是西部欠發達地區水平，改變落后、貧困、閉塞面貌的速度要慢一些。縮小城鄉差距，推動城鄉融合發展，像重慶這樣的西部鄉村比東部鄉村，更加緊迫。

“統籌城鄉綜合配套改革”以來，重慶堅持同步推進以人為核心的新型城鎮化和農業現代化，不斷加強體制機制創新，統籌抓好“人、地、錢”三個關鍵，逐步破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，使城鄉資源要素流動更加順暢，城鄉發展的均衡性、協調性顯著增強。

作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶有著十多年統籌城鄉綜合配套改革的實踐經驗，也取得了一定成就。以璧山區為例，璧山深入推進生態鎮街和生態村（社區）建設，積極治理農業面源污染，推動農村改水改廁、危舊房改造、垃圾收運體系、污水處理設施等建設；發展都市特色效益農業，構建農業全產業鏈體系，推動以觀光、休閑、體驗為主的“周末經濟”，打造“民俗文化”旅游休閑區，滿足市民親近自然、農耕體驗等多樣化的需求；引導農民工返鄉、大學生回鄉、創業者下鄉，緩解農村人口和農業勞動力老齡化問題。

據璧山區區長秦文敏介紹，城市提升方面，璧山樹立了“山水林田湖草”一體化理念，把“園中建城、林中建城、景中建城、水中建城”的大生態觀作為城市規劃指引，為百姓創造一個舒適安逸的城市環境。鄉村振興方面，璧山致力于打造重慶主城的“綠色菜園”“四季果園”“城市花園”，培育壯大“農文旅、產加銷”一體化發展的新產業新業態，推動農業“接二連三”；完善基礎設施，補足補齊農村發展短板；深化農業農村改革，落實農村承包地宅基地“三權分置”制度，穩妥推進農村“三變”改革試點，促進“三社”融合發展，激發鄉村發展動力活力；深入開展農村人居環境整治，有效治理農村面源污染，完善農村生活垃圾收運體系，完成生活污水處理設施升級改造；今后還將打好“鄉情牌”“鄉愁牌”，吸引一批有志之士積極投入鄉村振興。

由于動手早，城鄉融合發展措施得力，重慶城鄉差距日益縮小。據統計，2006年至2018年底，重慶市農村居民收入水平持續穩定增長，城鄉居民收入比從4.03：1縮小到2.53：1，農村常住居民可支配收入達全國平均水平的比例由77.3%提高到94.3%，常住人口城鎮化率由46.7%提高到65.5%，農村貧困人口減少到13萬人，城鄉一體融合發展格局初步形成。

但是，重慶的城鄉區域發展差距仍然很大，協調發展任務依然繁重。正如重慶市發展改革委副主任米本家說，“重慶農村地域面積廣、農村人口數量多，農業基礎脆弱、裝備落后、產業化市場化程度不高的基本狀況依然存在，農村公共服務相對滯后、基礎設施薄弱、資源要素流失的基本局面沒有徹底扭轉，農民文化程度不高、就業技能不多、收入相對較低等共性問題沒有完全解決，城鄉融合發展的任務仍然十分艱巨。”

今年5月5日，國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》后，重慶市委書記陳敏爾進一步指出，“重慶市情特點突出，集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，城鄉區域發展差距較大。只有發揮好獨有的優勢和特色，在加強薄弱領域中增強發展后勁，才能促進城鄉區域協調發展”。

重慶市住房城鄉建委也表態將繼續發力：一是著力完善住房保障體系。抓好公租房建設分配運營管理，抓好新市民住房保障，抓好住房公積金管理，抓好棚戶區及老舊小區改造，確保全年改造5萬戶棚戶區的目標任務按時保質保量完成。二是全面提升城市品質。以“兩江四岸”為主軸推進城市有機更新，增強城市活力和特色；以軌道交通引領城市發展格局，加快推動高鐵、市域鐵路、軌道交通“三鐵”融合發展；積極推廣綠色建筑，加快推廣新型建造方式，促進建筑產業轉型升級。三是建設美麗宜居鄉村。市住房城鄉建委將以改善農村住房條件和居住環境為中心，力爭今年培訓農村建筑工匠3000名，完成農村舊房整治提升或新房建設示范15萬戶，完成36個示范小城鎮環境綜合整治，全面消除建卡貧困戶存量危房，同步消除農村分散供養特困人員、低保戶存量危房，改造3萬戶農村危房，堅決完成保障貧困戶住房安全的脫貧攻堅任務。

四川 布局30個試點，開展6項探索

四川從去年開始開展城鄉融合發展綜合改革試點。

去年5月，四川省農業和農村體制改革專項小組印發《關于開展城鄉融合發展綜合改革試點的指導意見》，確定崇州市、郫都區、廣漢市等30個縣(市、區)作為城鄉融合發展綜合改革試點單位。

在探索城鄉融合發展的體制機制上，四川將從土地、人才、投入、新型集體經濟發展、城鄉民生共享機制、鄉村治理機制六方面展開。

四川省華鎣市陽和鎮三岔河村星羅棋布的農民新居，與優質葡萄、水產養殖基地相互輝映，使鄉村呈現出一幅美麗的畫卷

土地方面：探索綜合利用改革政策，通過多種形式盤活利用農村建設用地、宅基地、農房、耕地、四荒地、林地、草原、濕地、水面等各類資源資產，發展多種形式鄉村產業和業態。

人才方面：探索通過培育新型職業農民、支持農民工回鄉創業、支持科技人員兼職取酬和離崗創業、引進大中專畢業生投身農業生產經營等多種方式，培養現代農業產業經營管理人才和技術骨干人才。探索通過推行“崗編適度分離”、工資待遇和職稱評定政策創新、建立縣域專業人才統籌使用制度、委托培養、定向培養、學歷教育等多種方式，把教育、衛生、文化等專業人才引向鄉村、留在鄉村。探索通過多種方式引進和培養鄉村干部人才和社會管理人才。

投入方面：探索通過政策性擔保、貸款風險金、貸款貼息基金、農村信用體系建設、加強基礎金融服務、合作金融和金融產品創新等方式，引導金融資金加大對鄉村建設發展投入，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。探索通過國有公司、設立引導基金、PPP、特許經營、參股控股、以工代賑、民辦公助、村民自建和政策引導等多種方式，引導社會資金和農民群眾增加對農業農村投入。

新型集體經濟發展方面：探索結合農村集體產權制度改革，盤活利用農村建設用地、宅基地、農房、耕地、四荒地、林地、草原、濕地、水源等各種資源資產，發展壯大集體經濟;探索多種方式支持集體經濟組織發展農業集體經營;探索支持集體經濟組織與城市工商資本合作聯合盤活農村資源資產，發展多種產業業態。

城鄉民生共享機制方面：探索通過多種方式在縣域內推動城鄉基本公共服務均等化、一體化，包括統籌城鄉建設發展規劃、基礎設施建設管護、社會事業發展等。

鄉村治理機制方面：探索通過多種方式，提高鄉鎮政府社會管理和公共服務能力，提高村“兩委”村級治理、公共服務和帶動發展能力。

而對于成都市來說，則是典型的“大城市帶大農村”城市，平原、丘區、山區各占三分之一，中心城區、近郊和遠郊三個圈層之間的經濟社會發展水平差異十分明顯。成都市發展的“十字方針”（兩年前本刊報道過），就處處可見城鄉融合發展的布局。成都按照“十字方針”，形成各區域分工分業、城鄉融合發展的格局——“東進”區域，突出生態休閑和高效農業；“南拓”區域，突出科技創新和農博會展；“西控”區域，突出綠色高端農業和農商文旅融合，率先形成優美城鄉形態；“北改”區域，突出農業商貿和農產品物流；“中優”區域，突出城市生態和景觀農業。

成都市著力培育5個千億元產業集群、推動10家以上農企上市、實施4個“農業+”行動等具體措施，與“特色鎮+林盤+產業”“特色鎮+林盤+園區”“特色鎮+林盤+景區”的特色路徑結合，構建成都特色城鄉融合發展新圖景。

成都明確提出，力爭未來5年間，全市農民人均可支配收入達3.2萬元，城鄉居民收入差距縮小到1.8∶1以內，常住人口城鎮化率提高到75%。這種規劃科學、目標明確的城鄉融合發展模式，相信能帶動四川快速重塑城鄉關系，實現大步伐、跨越式的城鄉融合發展。

陜西 西咸探索特色鎮，高陵“土改”結碩果

西咸新區成立之初的發展理念是“現代田園城市”，這讓很多意欲定居西咸新區者有了新的生活憧憬：或是采菊東籬下的悠然，或是輕松上下班的淡然，或是繽紛都市生活的暢然……無論是在擁擠城市中的都市人，還是在落魄鄉村中的農村人，都希望這個新的現代田園城市能夠成為一個可以實現夢想的地方。

茯茶鎮原本是一個默默無聞的關中小鎮，如今被打造成以茯茶產業為主的關中特色產業小鎮。目前已聚集茯茶產銷企業100余家，當地村民的人均年收入由1萬元增加至5萬元。在推進新型城鎮化的過程中，西咸新區把特色小鎮作為實施城鄉融合發展和鄉村振興戰略的重要平臺，以特色產業為魂，以本土文化為根，以共建共享為支撐，規劃建設了十余個特色小鎮。茯茶鎮就是其中的一個。

秦漢新城302平方公里的區域內有104平方公里都是遺址保護區，僅有15萬畝耕地卻要讓20萬農業人口致富。在遺址保護與開發建設之間，在城市化發展與鄉村振興之間，如何才能找到平衡點和支撐點？秦漢新城推出了面袋子、花房子、菜籃子、果盤子、老院子“五子富民”工程。促進農業升級工程全面展開，促進城鄉融合發展。

對劉家溝村、怡魏村等村子從村莊布局、產業發展、建筑風格等方面進行提升。到2020年，這里將打造300家“室外五千年，室內現代化”的高端農家樂和精品民宿，成為大西安市民休閑度假的“老院子”；以葡小淘原生態葡萄苑、嚴家溝一村一品示范村等為依托，建設時令水果生產、供應基地，到2020年水果種植面積發展到6萬畝，總產7.5萬噸，成為大西安的“果盤子”；以秦漢鮮花港等企業為依托，建成花卉苗木基地4萬畝，交易市場4家，打造大西安綠化美化的“花房子”；以農業農村部和陜西省、西安市各級蔬菜標準化示范園建設為依托，到2020年蔬菜種植面積發展到3萬畝，實現蔬菜供應四季不斷，建成大西安的“菜籃子”；以6.6萬畝糧食生產功能區為依托，以定制模式，打造讓市民放心的“面袋子”。

此外，秦漢新城按照“民生之都，文化之城、田園之城、健康之城”的戰略定位，還將打造澳洲風情小鎮，將建設以澳洲風情為主題的商業、教育培訓、農業體驗及住宅等。小鎮有地道的澳洲本土風格建筑，無論是環境設計還是店鋪門面門牌都遵循了澳洲傳統小鎮的“原汁原味”。商業業主和員工均為外國人，還有歸國海外留學人才提供高端翻譯服務。小鎮還將發揮自貿區優勢，提供琳瑯滿目的進出口商品，引入澳洲本土大型超市科爾斯和沃爾沃斯全天候為游客服務。小鎮內的高端農業運動公園，按照澳洲公園規劃設計，進行種植采摘和運動休閑區域劃分，并有澳洲農業專業人士維護管理。品類豐富的澳洲果樹和色彩絢麗的西方花卉，為游客提供與眾不同的西式果園采摘體驗。

2008年，西安市高陵區被確定為陜西省統籌城鄉綜合改革示范試點區。此后，多角度、多途徑探索鄉村經濟發展之路、縮小城鄉經濟差距，實現城鄉融合發展，成為高陵近十年來發展的主要方向。

2015年3月，高陵區又被確定為全國33個農村土地制度改革試點地區之一。

4年來，高陵探索出一種“鄉村社區”模式——整村退出融合模式。即結合城鎮化發展，一次性退出城鎮規劃圈內的村莊宅基地，通過整村拆舊建新、統籌利用土地資源。田家社區、曹家社區等新建設的居民區，在安置原村民的同時，也吸納高陵區其他各村因宅基地退出或征收須重新安置的村民入住，成為原村整村遷入與外村村民融合集聚的“鄉村社區”。既實現了土地的節約集約利用，又改善了人居環境、提升了居住質量，促進了鄉村融合。

市民在秦漢新城張裕瑞那城堡酒莊拍攝婚紗照

高陵的“鄉村社區”不止于打破村與村的鄉居樊籬，打破城鄉居住的樊籬、建設新生態空間的源田夢工場就是一種新的有益嘗試。由西安市源田農業綜合開發有限公司投資30億元在高陵區開發建設的源田夢工場，充分發揮鄉村田園生態優勢，集農產品銷售到農業種植、苗木培育、田園共享農場的開發與建設、自然草坪教育、生態田園餐廳、農耕研學課堂、生態采摘園區、田園劇場等于一體，取唐代建筑與關中民居結合、大地景觀與田園景觀結合的風格，建設了以農業為主題的鄉村休閑旅游文化新社區。在這里，一二三產業實現了深度融合，城鄉居民都能找到自己生產經營、休閑娛樂與田園生活的新空間。

通過土地制度的改革、土地政策的創新，高陵在發揮鄉村自身優勢、發掘鄉村發展潛力、促進城鄉融合發展方面做出了大膽的探索，取得了新的成效，值得西部各省區借鑒。

今年5月5日，國務院印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求各地按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，并與鄉村振興戰略規劃進行緊密銜接，分為“三步走”。

第一步，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動的制度性通道要基本打通，除個別超大城市外的城市落戶限制要放開放寬，城鄉統一的建設用地市場要基本建成，農村產權保護交易制度框架要基本形成，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上要率先取得突破。

高陵東樊村村民的別墅洋房鱗次櫛比

第二步，到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鄉發展差距和居民生活水平差距要顯著縮小，城鄉有序流動的人口遷徙制度要基本建立，城鄉統一建設用地市場要全面形成，城鄉普惠金融服務體系要全面建成，基本公共服務均等化要基本實現，農業農村現代化要基本實現。

第三步，到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。

中央這一部署，不僅為西部各省區畫出城鄉融合發展的“進度表”，也促進西部各省區在總結“試點”經驗的基礎上，加快縮短城鄉差距，重塑城鄉關系的步伐。