安徽省城市湖泊湖長制“一湖一策”實施方案編制探討

(安徽省水利部淮委水利科學研究院，安徽 合肥 230088)

安徽省地處華東腹地，位于長江中游、淮河下游，跨長江、淮河、新安江三大流域，常年蓄水面積1km2及以上的湖泊有128個，其中不乏在市區建成區、城鄉接合部或城市郊區的城市湖泊[1]。城市湖泊是城市水資源的重要載體，也是城市生態系統的重要組成部分，具有重要的資源功能、經濟功能和生態功能。隨著城市的發展建設，湖泊在城市中的功能定位，已逐步褪去了農業社會的給水灌溉和漁業養殖等自然功能，它們被直接納入到城市的發展規劃中，作為城市發展不可缺少的元素組成，與城市發展息息相關[2]。

城市湖泊無論是天然還是人工的，水體面積相對于天然大型湖泊要小，一般為寬淺型水域，具有淺水型湖泊的特點，且考慮到景觀文化功能，湖泊水面形狀怪異，湖岸極不規則，邊界極其復雜。目前隨著人們對城市湖泊構作“景觀—親水—生態—文化”的理念，對城市型湖泊水體的水質要求越來越高[3]；同時,國家為進一步加強湖泊管理保護工作，全面推行河長制、湖長制，不僅僅對水質提出要求，對湖泊管理保護體系中涉及方方面面均提出了明確要求。

中央《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》要求各地區、各有關部門要針對不同類型湖泊的自然特性、功能屬性和存在的突出問題，因地制宜，因湖施策，科學制定“一湖一策”方案。“一湖一策”實施方案是全面推行河長制的重要抓手，是各級湖長部署、調度、考核湖泊管理保護工作的重要依據。針對城市湖泊編制“一湖一策”方案，對落實生態優先綠色發展戰略，實現城市發展與湖泊保護相協調，具有重要的意義。

本文以安徽省蚌埠市龍子湖為城市湖泊代表，通過對其現狀進行多方面分析，探討了龍子湖湖長制“一湖一策”管理保護體系，并結合實際情況初步提出了“一湖一策”的主要任務、措施及建議。

1 基本情況

1.1 龍子湖概況

龍子湖是蚌埠市最大的城市內湖，位于蚌埠市龍子湖區，發源于湖南岸多條山間河流，經南北走向，至湖北岸湖面狹窄形成龍子河，最終由曹山閘控制注入淮河，湖面大致形狀為扇形。集水面積140.0km2，湖面南北長約8km，東西寬450～1400m，在蓄水位17m時，水面面積8.2km2，容積0.13億m3。

龍子湖三面環山，山水相依，湖岸曲折多變，水面縱深開闊。湖東岸有曹山、錐子山；南側有大小多條溝渠，是龍湖發源地；西側有雪華山、梅花山。龍子湖地文景觀地質構造典型度較高，地形地貌觀賞性較強，人文景觀文化科普較好，隨著蚌埠市城市總體規劃和龍子湖總體建設規劃的順利實施，龍子湖已初步發展為具有綜合性游覽、休閑健身、度假功能的臨城市型風景名勝區。

龍子湖南以農業灌溉用水為主，中以景觀娛樂用水為主，北以漁業用水為主。根據《安徽省水功能區劃》，龍子湖水功能一級區劃為龍子湖蚌埠開發利用區，水功能區二級區劃為龍子湖蚌埠景觀娛樂用水區。依據《地表水環境質量標準》(GB 3838—2002)，龍子湖水質不得低于Ⅲ類標準。2017年龍子湖水功能區代表斷面龍子湖湖心大橋水質類別達到Ⅲ類，水體營養化程度為輕度富營養，現狀水質總體良好。

1.2 龍子湖在城市中的地位和作用

《蚌埠市城市總體規劃(2012—2030年)》提出要“著力打造特色鮮明以及宜居、宜業、宜游的現代化山水園林城市”和“保護重要生態區域”。龍子湖作為蚌埠市城區湖泊，其扇形水面是城市形象重要組成部分，風景區三峽一湖的自然景觀特點，加之一定的人文景觀，使龍子湖成為蚌埠市建設山水園林城市的基本要素；另外作為重要的生態區域，為保護好龍子湖生態岸線，結合城市公共設施建設，可將其打造為蚌埠未來城市面貌的集中展示區，建設成為現代化城市的高品質的生活休閑、文化娛樂、商業服務和旅游度假勝地。因此，龍子湖對于蚌埠的城市生態體系建設、城市經濟發展和品位提升起到了舉足輕重的作用。

1.3 龍子湖特性分析

龍子湖既是城中湖也是城郊湖。龍子湖原本位于城市邊緣，隨著城市的發展、規模的擴大、功能的增加和改善，逐漸變成城中人們休閑娛樂場所、重要生態景觀公園。因此，龍子湖不僅受到來自城區生活垃圾和污水的影響，還會受到來自湖區南部農村的農業面源污染。

龍子湖既受地理因素限制也受自然條件限制。龍子湖周邊地勢低洼，集山丘區來水于湖內，源近、流短、峰高，流域內地勢落差大，水流匯集速度快，水土流失現象嚴重，湖泊逐年淤積[4-5]；汛期受淮河水位頂托，難以排解周邊地區洪澇水患，非汛期或干旱期缺乏匯流和補給水源。

龍子湖既有防洪排澇任務也有農業灌溉任務。龍子湖現已建成約20km城市防洪圈堤，多座防洪排澇閘站，初步形成了依靠城市防洪圈堤和防洪排澇閘站控制的防洪減災體系，為城市防洪排澇提供了重要保障；南部建有電灌站提供周邊農田灌溉用水[6]。

龍子湖既要滿足管理保護相關政策要求，又要滿足城市規劃社會發展需求。龍子湖作為城市湖泊，既要滿足《蚌埠市城市總體規劃(2012—2030年)》中“建設山水園林城市”“構建綠地系統、山水格局”的要求，同時又需要滿足湖長制中“改善湖泊生態環境、維護湖泊健康生命、實現湖泊功能永續利用”的要求。

2 實施方案編制依據與基本原則

“一河(湖)一策”實施方案要貫徹當地全面推行河(湖)長制工作方案，依據部門要求、相關規劃和有關方案，結合湖泊現狀、特性特征編制。

實施方案基本原則：生態優先，綠色發展；問題導向，精準施策；落實責任，部門聯動；強化監督、嚴格考核；層層發動、社會參與。

3 湖長制管控體系確定

3.1 管控范圍

依據《安徽省湖泊管理保護條例》《安徽省水工程管理和保護條例》，結合湖泊實際情況，確定湖泊的管理范圍和保護范圍。由此確定龍子湖管控范圍為南起金家崗，北訖龍子河口，左岸10.6km，右岸10.2km，及所有入湖溝渠河口。

3.2 控制斷面

充分利用和整合“水十條”的國控斷面、省控斷面、國家重要水功能區和省水功能區監測斷面，并結合湖泊實際情況，選取和設定考核斷面(點位)。另外需結合湖長制要求，設置入湖支流河口及跨界控制斷面，具體可根據實際情況取舍。龍子湖管控范圍內共選取4個斷面，見表1。

表1 龍子湖控制斷面

3.3 湖長制控制性指標體系

依據水利部印發的《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》，圍繞湖長制工作任務，在選擇首選項的基礎上，根據湖泊實際情況，另外選擇可選項或新增指標。共細化控制性指標14項，其中分解落實到湖泊上的湖泊型指標8項，分解落實到相應行政區上的面上型指標6項，見表2。

表2 蚌埠市龍子湖“一湖一策”主要控制性指標

續表

4 龍子湖存在問題梳理

在城市發展過程中，由于房地產開發、工農業發展、旅游開發、不合理開發等行為，城市湖泊普遍面臨著湖泊面積萎縮，破碎化嚴重、連通性降低，水質下降、生態惡化等一系列問題。針對湖長制六大任務，結合城市發展與湖泊保護要求，梳理出以下突出問題。

4.1 水域空間管控

龍子湖景區條例雖已明確了龍子湖管理保護范圍，但由于歷史原因，確權劃界仍然未完全落實，致使侵占水域、與水爭地等現象時有發生，相關管理部門已進行過相應清理整治行動，但仍未完全清除，湖面違章建筑仍然存在；部分旅游設施存在未批先建現象，涉湖建設項目有待進一步規范。

4.2 岸線管理保護

龍子湖原為一湖，因修建京滬鐵路和勝利路被分為北湖、南湖。北湖湖岸存在飯店侵占岸線問題，此外還存在一些違法耕種問題；南湖在建項目——湖上升明月景區建設的部分旅游設施建設有待進一步規范；龍子湖湖區仍存在違法垂釣行為。水域岸線功能分區未落實，岸線管理事權不清，責任不明，缺乏統籌協調。岸線無專人管理維護，部分岸線長期存在亂占、亂堆、亂倒等現象。

4.3 水資源保護和水污染防治

蚌埠市降雨分布不均，年際變化大，多年平均降雨量為910mm，多年平均水面蒸發量為984mm，蒸發量大于降雨量，特枯年份降雨量非常少，水資源可利用量不足；龍子湖主要提供景觀娛樂用水，正常情況下，用水需求基本可以滿足，但在干旱年份，上游河道來水水量有限，不能滿足用水需求，資源性缺水問題仍存在。

龍子湖周邊區域部分排水設施尚不完善，雨污分流及截污能力有待提高，管網漏損、暴雨漫水導致部分污水匯入湖內；附近小區陽臺污水排放系統缺乏有效規劃，居民洗衣污水隨陽臺雨水管網進入龍子湖，對龍子湖水質造成一定的污染；沿岸魚塘、果園等點源污染也對龍子湖水質造成了一定的影響。

4.4 水環境綜合整治

2011—2016年蚌埠市地表水環境質量狀況數據顯示，龍子湖南和龍子湖中斷面水體營養化指數在輕度富營養和中度富營養之間浮動，總體為輕度富營養化，水體富營養狀態不夠穩定。

農村人居水環境亟待改善。因歷史遺留問題，部分湖區人居基礎設施建設滯后，生活污水、垃圾收集處理水平較低，缺少專項規劃，建設管理不統一，垃圾分類減量和資源回收利用不足，部分生活污水未經處理匯入湖體，局部湖面漂浮物及岸線垃圾較多。

4.5 生態修復與治理

龍子湖流域面積較小，自身匯流量小，降雨多集中在汛期，非汛期缺乏匯流和補給水源，水量更新周期延長，水體不能自然循環，自凈能力降低，生態流量難以保障。

龍子湖底泥主要由周圍水土流失沖積形成的湖積物和周邊城鄉排污攜帶的顆粒態污染物沉積物組成，因水體流動性差，逐步淤積于湖底，形成底泥。由于生產廢水和生活污水的長期排放，底泥中重金屬含量和磷含量均已達到一定濃度，嚴重威脅龍子湖的生態環境。底泥污染是龍子湖的污染內源，也是龍子湖污染的主因。

龍子湖現存濕地保存面積小，隨著人類活動長期干擾和影響，濕地面積不斷減少，濕地生態功能不斷下降。上游東蘆河和西蘆河長期未經治理，植被覆蓋率低，水土流失問題較嚴重，導致泥沙淤積，影響湖泊水體自然循環。

4.6 執法監管機制

為加強景區管理，蚌埠市人大常務委員會出臺了《龍子湖景區條例》，執法履責相關問題條例雖已明確，但仍未成立相關管理部門，景區條例未完全落實，對違反景區條例的行為執法力度仍需加強。違法水事活動處置、聯合執法等執法監管機制不健全，執法監管手段不完備；信息化建設滯后，執法監管信息準確性、全面性、實時性亟待提高。

5 龍子湖湖長制重點措施及建議

城市湖泊的保護在城市發展進程中逐漸受到重視，大多城市規劃中都對改善城市湖泊水質、修復城市湖泊生態等提出一定要求和措施，其中不乏污染源控制、湖區底泥清淤、生態治理等手段。針對城市湖泊存在突出問題，把握可行性、實用性和有效性原則，結合已有相關規劃納入的工程，從湖長制六大任務中分別制定龍子湖管護重點措施。

5.1 水域空間管控

嚴格湖泊水域空間管控。嚴格控制跨湖、臨湖建筑物和設施建設，確需建設的必須符合相關規劃并科學論證，嚴格執行工程建設方案審查等制度。對已侵占湖泊水域的開展退地還湖、退耕還湖、退漁還湖。

5.2 岸線管理保護

加強岸線保護與節約集約利用。研究制定龍子湖岸線保護與開發利用規劃，推進岸線保護區、保留區、控制利用區、開發利用區劃定工作，禁止不符合湖泊功能定位的涉河開發活動。

5.3 水資源保護和水污染防治

嚴格水功能區監督管理。根據湖泊納污容量和限制排污總量，嚴格污染物達標排放要求，制定入湖污染物削減方案；提升水功能區監測能力，對水功能區實施全覆蓋監測與評價。

落實省市區“水十條”。全面排查入湖污染源，針對排查情況，落實責任主體和責任人，明確年度目標和工作任務，完善入湖排污管控機制，加強綜合防治，重點強化城鎮生活污水和生活垃圾治理，加強農業面源污染防治。

建立多部門聯合防控機制，實現水利、環保、住建、城管等多部門聯合防控，及時有效防范和處置水污染糾紛。健全合作組織機構，建立聯席會議制度。

5.4 水環境綜合整治

改善湖泊富營養化。實施龍子湖清淤疏浚，減少湖區氮磷物質含量，控制藻類生長；保護濱水生態岸線，打造生態濕地，發展生態農業。

農村人居環境綜合整治。結合農田水利工程、中小河流治理、美麗鄉村建設，持續推進農村環境保護基礎設施建設，綜合運用截污治污、清淤疏浚、岸坡整治、河道保潔等措施，開展農村河道綜合治理。

5.5 生態治理與修復

加強水生態空間管護。全面退出人工養殖，科學實施增殖放流，發展生態漁業；推進濱水濕地植被保護與修復，減少人為擾動，增強河湖的自然恢復能力；加強河湖水系連通，積極謀劃天河-龍子湖水系溝通工程；科學實施生態引調水，確保生態需水。

實施生態修復與建設工程。實施岸線整治工程，開展岸坡治理，增加岸線景觀；開展綠化造林，恢復湖區南部濕地，控制水土流失；開展入湖河道生態修復，清挖淤積底泥，加強河道岸坡保護，建設入湖河口人工濕地。

5.6 執法監管機制

落實《龍子湖景區條例》中執法履責制度，盡快成立龍子湖景區管委會，明確責任主體與責任事項；完善涉湖建設項目管理、水域占用補償和岸線有償使用等制度體系；推進聯合執法，完善行政執法與刑事司法銜接機制，建立健全湖泊管護信息公開制度、湖泊日常監管巡查檢查制度，實行湖泊動態監管。

6 結 語

城市湖泊作為重要的城市水體形態和財富資源，對城市社會經濟發展、生態環境改善、形象品位提升具有重要作用。在湖泊開發利用時，既充分利用城市湖泊資源，又保護城市湖泊環境，是實現城市建設與城市湖泊協調可持續發展，更是在湖泊實施湖長制的重要舉措。

通過編制城市湖泊“一湖一策”實施方案并加以實施，構建職責清晰、責任明確的河湖管理保護機制，統籌推進水域空間管控、岸線管理保護、水資源保護和水污染防治、水環境綜合整治、生態修復與治理和執法監管機制，既能逐步實現河(湖)長制“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管理保護目標，又能滿足提升城市形象品位，構建城市生態系統，帶動城市良性發展的需求。