提高公共服務領域PPP項目審計質量的建議

◆朱心詩 賀 駿/宜昌市審計局

2016年10月12日，財政部下發了《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，要求在垃圾處理、污水處理等市政公共服務領域新建項目強制應用PPP模式。作為政府重要監督部門的審計機構，對PPP公共服務領域項目履行審計監督職責責無旁貸。但由于多方面原因，目前我國在PPP公共服務領域項目審計監督體系中存在諸多不足，審計效果欠佳，造成一些負面影響，制約了PPP公共服務領域項目的發展，需要加以改進和完善。

一、加強PPP公共服務領域項目立項審計

多數地方政府在實施PPP公共服務領域項目時往往“重融資、輕管理”，在沒有嚴格做好PPP公共服務領域項目前期準備工作的情況下，盲目立項，造成部分項目實施效果不佳甚至爛尾，具體表現在：項目識別階段，PPP項目的篩選存在盲目性，最核心的“物有所值評價”環節沒有受到足夠重視；PPP項目準備階段，實施方案制訂不清晰，盲目要求政府補貼，對補貼額度的計算和確定缺乏科學依據；對PPP項目運營年限測算不準確，甚至人為拉長運營年限等，造成部分PPP公共服務領域項目實施效果不佳甚至爛尾。究其原因，主要是由于我國目前對PPP物有所值的定量評價還在研究和探索階段，對如何科學、合理地比較PPP模式下公共服務領域項目支出成本現值（PPP值）與公共部門比較基準（PSC值）各地做法均有所不同，有的地方甚至差異較大，難以發揮PPP模式在降低成本和提升效率方面的優勢。有些地方（或項目）只考慮融資功能而不注重成本降低和效率提升，PPP僅能起到延遲財政資金支付時間的作用，造成高估項目的收入來源，低估未來的政府補貼金額，隱藏了政府性債務風險。

因此，建議地方政府在做好PPP公共服務領域項目融資規范化的同時，加強項目的全面管理，平衡融資和管理的關系，加強自身誠信建設和法制建設。審計機關還應該提前介入，從PPP項目選擇立項開始，從項目規劃、可行性研究、項目審批等前期開始進行介入和把控，降低社會資本及政府決策失誤的風險，提高PPP項目的成功率。

二、建立PPP公共服務領域項目社會審計咨詢機構的管控機制

（一）建立PPP公共服務領域項目社會審計咨詢機構的采購平臺

通過招投標的方式對PPP公共服務領域項目社會審計咨詢機構進行篩選，使得PPP公共服務領域項目審計任務的委托做到公開、公平、公正，減少審計咨詢機構在承接業務中的不法行為和惡性競爭，提高社會審計咨詢機構的工作積極性和參與熱情。按照國家相關規定，除非特別原因，PPP公共服務領域項目審計任務一般應進行公開招標，擇優選取社會信譽好、技術力量強、工作認真負責的社會咨詢機構參與PPP公共服務領域項目審計工作，并定期對入選的社會審計咨詢機構進行考核評價，對評價較低和不合格的機構要進行警告和訓誡，甚至從備選庫中剔除。對于在實際招標中可能會出現的因低價中標而影響審計質量的問題，也應該通過設計評標辦法等技術措施加以解決，從源頭上把好PPP公共服務領域項目審計的關口。

（二）建立PPP公共服務領域項目審計高效的溝通協調機制

在PPP公共服務領域項目審計任務實施的過程中，審計機關人員要對審計任務不斷進行跟進和追蹤。對于審計初期發現的每一項問題端倪和可疑苗頭都要深入追究，不能放過任何蛛絲馬跡，因此高效、良好的溝通協調機制是做好該項工作的前提和保證。如社會審計咨詢機構要定期對審計結果進行整理歸納，并向審計組長進行匯報，分階段提供審計報告，使審計組長對審計中的問題做到心中有數；在審計過程中，定期組織審計階段性成果溝通會議，審計組長和社會審計咨詢機構人員就審計中的問題進行交流，確定審計重點，發現問題線索，協商處理方案，做到既全面覆蓋，又重點突出，通過良好的溝通協調機制，形成審計合力，提高PPP公共服務領域項目審計的質量和效率。

（三）建立嚴格的PPP公共服務領域項目審計質量審查制度

國家審計機關要對PPP公共服務領域項目的審計報告進行復查、抽審，確保審計報告的質量。審計機關最后出具的審計報告具有法律效力，審計機關必須對社會審計咨詢機構出具審計結果的正確性負責。因此在對社會審計咨詢機構的審計結果進行審查時，要注意社會審計咨詢機構在審計過程中有沒有違法和不遵從審計程序的行為，對于檢查出的行為應該做記錄。復查和抽審使得國家審計有別于第三方審計，必須確保國家的利益得到保障。

只有通過嚴格的質量審查制度，才能保證PPP公共服務領域項目的審計質量，讓PPP公共服務領域項目的審計成為審計工作的標桿和旗幟。

三、建立統一的PPP公共服務領域項目審計質量管理平臺

為了順應時代潮流，國家審計也應建立審計質量管理平臺，對PPP公共服務領域項目的審計尤其要公開透明。審計質量管理平臺應該依托信息技術和網絡工程技術建立，對社會審計咨詢機構參與國家審計的情況進行實時反饋。該平臺應秉持“把好準入關，嚴控實施關，注重評價關”的“三關”原則來實施監控。全過程的監督審計咨詢機構，完善對審計咨詢機構的考核評價，提高審計質量。通過制定標準的審計委托合同，明確雙方的責任和義務。在國家的審計平臺上公示委托合同的樣本，明確雙方的權利和義務，委托社會審計的工作任務、工作質量、工作時間限制等條款接受公眾監督，同時注明違約的責任，審計費用支付的金額與支付方式等內容。雙方簽訂好的委托合同可以上傳到平臺端以備核查，讓PPP公共服務領域項目的審計工作徹底暴露在陽光下，讓一切違法違規行為都無所遁形。

四、提高審計機關工作人員素質和入職標準

審計機關作為PPP公共服務領域項目監督部門，其入職人員素質和標準對審計結果起到關鍵作用。目前我國審計機關人員由于多種原因，開展工作時大多停留在財務審計層面，對工程審計的了解較少，需要工程專業人員輔助進行審計工作。必須提高審計人員的素質和入職標準，不僅要對其專業水平進行考核和評估，更要對其職業道德水準進行把關，如此選拔一批德才兼備、技術業務嫻熟的審計人員從事PPP公共服務領域項目的審計工作，在這批人員的帶領和組織領導下要求所有從事PPP公共服務領域項目的審計人員自覺、主動融入審計大集體，增強各類審計人員的責任心和使命感，確保PPP公共服務領域項目審計質量。

總之，PPP公共服務領域項目審計是一項新的事業和工作，需要我們整合各方審計力量，優化審計資源，充分利用各項審計技術和方法，在實踐中不斷探索和總結，才能真正發揮審計的監督職能，為國民經濟平穩、健康運行保駕護航。