基層央行領導干部經濟責任審計探索

◆王 園/中國人民銀行西安分行

2006年，新頒布的《審計法》確立了經濟責任審計在審計體系中的法律地位。2010年12月，中辦、國辦正式頒布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號印發），對經濟責任審計的目標、主體、內容、步驟及成果運用等作出了具體規定，成為了指導經濟責任審計工作的綱領性文件。2014年7月，審計署等部委聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（審經責發〔2014〕102號印發，后簡稱《實施細則》），對經濟責任審計目標、原則、內容、實施及成果運用等作了進一步的細化和完善。因此，在人民銀行系統開展經濟責任審計既是嚴格執行中央的規定和要求，也是健全干部監督機制，督促領導干部正確行使職權、不斷提高管理水平的現實需要。

一、人民銀行系統經濟責任審計發展現狀

2013年和2015年，總行分別修訂了《中國人民銀行領導干部離任審計制度》和《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法》。對比之前的離任審計制度，離任審計口徑由“領導干部任職期間履行職責情況”聚焦為“履行經濟責任情況”，內容上刪減了對金融機構實施監管、重大問題反映報告、執行干部管理制度等情況，更加凸顯了履行經濟責任的情況。新的履職審計辦法較原履職審計辦法，將經濟活動列為首位，并給出了經濟活動的審計內容框架。新修訂的兩項文件均強調了對審計對象履行經濟責任情況的高度關注，與《實施細則》中“經濟責任審計應當堅持任中審計與離任審計相結合”的要求一致。

二、西安分行在經濟責任審計方面的探索

（一）理論探索

雖然總行新修訂的履職和離任審計制度在審計內容方面給出了框架性指導，但未明確具體的經濟責任內容。西安分行在探索中細化了轄內離任、履職審計實施細則及審計方案，按部門對離任和履職審計中涉及經濟責任的內容進行了明確。

一是重點突出、功能側重。力求在突出經濟責任審計這一重點時，通過細化審計內容明確兩者的功能差異，將《中國人民銀行領導干部離任審計制度》中規定的七方面二十一類審計內容進行了細化，分為了三十六個具體項目，將《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法》中規定的經濟活動、行政活動、其他業務與管理活動三方面審計內容劃分為十六大類六十一個具體項目，與此同時將辦公用房清理、公務用車改革、津補貼發放、公務出國與出差、公務接待、會議計劃執行等細化項目納入審計內容，確保審計監督服務于政治要求和中心工作。

二是以“務實標桿”為原則設計了績效評價指標體系。西安分行內審處在以問題和風險為導向的基礎上，以“務實標桿”為原則重新設計了績效評價指標體系。鑒于西安分行原有基于“平衡計分卡”原理的績效評價體系存在指標過多、數字難取、打分主觀等不足，新的履職績效審計方案中，按照發達國家中央銀行開展績效審計所采用的“務實標桿”原則，把經濟活動、行政活動、其他業務與管理活動從12個方面，按照事先分析確定的“三性”（經濟性、效益性、效果性）組合，細化設計了140個具體指標組成的參考指標體系。在具體審計項目中，內審人員可根據業務特點和審計目標，靈活選取能夠反映問題嚴重程度或者證明工作績效高低的指標。

三是對審計報告進行優化。一方面，對報告總字數和篇幅進行了要求，并在審計報告前加摘要頁，方便閱讀者快速了解審計報告相關內容。另一方面，要求審計報告中不能出現審計對象的業績描述，所有數據和語言必須客觀真實精煉，必要時將被審計單位相關材料作為報告附件。

（二）實踐探索

自總行印發新的審計制度及辦法以來，西安分行按照新的審計制度及辦法，共開展地市中支行長履職審計25項，共發現審計問題780個。具體情況見表1。

表1 西安分行開展經濟責任審計發現問題的情況 單位：個

如表1所示，近年來地市中支行長履職審計發現問題分攤到每個項目之后的問題數量浮動不大；經濟活動、行政活動和其他業務與管理活動占比分別為38.08%、18.08%、43.85%，各自占問題總數的比例變動情況如下圖1所示。

圖1 經濟活動、行政活動、其他業務與管理活動變動情況

1.經濟活動類問題呈上升趨勢。統計發現，2016年經濟活動類問題占比為38.71%，較2015年略降3.51%，主要是由于2015年底總行推動解決了分支機構人員經費和工資不匹配的問題，硬性調賬、擠占串用等問題相應減少。但由于近幾年隨著中央八項規定、厲行節約、反對浪費等新規推行，以及審計對經濟責任的重點關注，2017、2018連續兩年經濟活動類問題持續上升，其中，由于經費充足后產生的預提虛列、采購不合規等問題尤為突出，有部分單位還存在集中采購制度執行不嚴等較嚴重的問題，給基層人民銀行帶來了較高的資金風險和舞弊風險，需引起重視并重點關注。

2.行政活動類問題開始下降。為規范各分支機構“用權”，降低潛在的法律風險，總行從2016年起將依法行政審計納入常規審計，要求每年對履行行政許可、執法檢查、行政處罰職責情況進行審計。從近年的審計情況看，行政活動類問題從2015年的13.6%下降到2018年的9.38%，地市中支的行政活動逐步得到規范，依法行政審計已初顯成效。

3.業務和管理活動類問題占比較高。為了凸顯經濟責任，圍繞“一把手”的履職情況進行審計，西安分行于2017年對經濟責任審計方案進行了精簡，由于此客觀原因，業務與管理活動類問題比例有所下降，但仍占比較高，且多集中于基礎性操作層面，是現階段地市中支工作的薄弱環節，對持續提升履職整體效率和效果的影響不容忽視。

三、人民銀行經濟責任審計中存在的問題

（一）審計成果運用存在“審、用兩張皮”現象。

所謂“審、用兩張皮”，就是審計工作對被審計單位管理工作未發生應有的作用。根據前文分析，經濟責任審計中經濟活動類問題呈上升趨勢，業務和管理類活動占絕對比重，而對這兩類問題進行統計分析，有62.8%的問題不止一次出現，尤其是業務管理類問題，大多集中在基礎性操作方面。分行內審處每年均對經濟責任審計發現的問題向全轄進行通報，但問題仍有較高的重復發生率，這表明審計成果沒有得到較好的轉化運用。

目前，經濟責任審計主要由內審部門負責實施，成果運用主要依靠各個業務部門，客觀上造成了審計與結果運用的隔離。審計部門完成項目審計，提交審計報告就標志著該項目審計工作的基本完結，至于投入大量人力物力形成的審計結論能否發揮作用、能發揮多大作用，關注較少。重審輕用的現象比較普遍，這無疑是對審計資源的一種浪費。

（二）注重合規，未體現績效，缺乏合理明晰的評價指標體系。

西安分行最初采用“平衡計分卡”原理設計了一整套績效評價指標體系，但存在指標過多、數字難取、打分主觀等不足，為加以改進，在以問題和風險為導向的基礎上，以“務實標桿”為原則重新設計了績效評價指標體系，把經濟活動、行政活動、其他業務與管理活動從12個方面，按照事先分析確定的“三性”（經濟性、效益性、效果性）組合，細化設計了140個具體指標組成的參考指標體系。但實踐中該指標體系至今仍難以大規模運用，根據收集到的轄區審計報告來看，只有1.6%的報告存在績效評價部分。

績效評價中會涉及到各類財務指標和非財務指標，部分財務指標本身難以量化，同時影響被審計單位績效的因素較為復雜，因此衡量被審計單位的績效標準難以統一，存在較高的不確定性。與此同時，審計人員能力水平和實踐經驗的差別，也為績效評價的隨意性留下了很大的空間。

（三）離任和履職審計存在功能趨同、差異模糊的現象。

雖然總行出臺了新的離任、履職審計制度及辦法，西安分行也出臺了配套制度對二者予以明確，但實踐過程中由于二者均涉及落實中央八項規定精神和厲行節約、反對浪費等各項規定，在辦公用房清理、公務用車改革、津補貼發放、公務出國與出差、公務接待、會議計劃執行等內容上，審計內容、權限、程序、責任界定和處理等方面較接近，二者各自重點并不突出，因此分支行普遍感覺離任和履職審計存在功能趨同、差異模糊的現象。

四、完善經濟責任審計的相關舉措

（一）多渠道推動審計成果運用。

實行經濟責任審計是加強干部管理和監督的重要環節，通過多種方式運用審計成果，將審計結果作為領導干部管理的重要環節，為組織人事和紀檢監察提供第一手資料，才能不斷提高經濟責任審計的效力。針對目前離任審計大多于領導干部離任后開展，功能性較弱的現象，可以前移干部監督關口，在安排經濟責任審計時，可適當安排在其任中，結合年度崗位目標責任制執行情況，開展履職審計，將事后審計轉變為事中監督，這一方面有利于及時發現領導干部任職期間存在的各種問題，另一方面，離任審計可以直接利用任中審計的結果，減輕離任審計的工作量，達到事半功倍的效果。

（二）健全審計問責機制，確保整改效果。

可以通過建立經濟責任審計聯合工作機制，構建領導干部經濟責任審計數據庫，運用統計計量、數據模型等方式，對審計結果進行計量分析，從中發現一些帶有普遍性、傾向性、規律性的問題，找出體制、機制方面的原因，提出針對性的意見和建議。與此同時，對審計發現的問題，加大問責力度，根據其嚴重程度的不同，采用限期整改、通報批評、談話、建議免職等多種方式，對審計對象進行問責，通過審計問責機制，促使審計成果得到有效的落實。

（三）優化履職評價，突出績效審計。

為進一步區分履職審計和離任審計，應當強化履職審計中的績效評價部分，需要建立一套科學、合理、規范、實用的評價標準，根據人民銀行的業務特點和管理模式，可以以實務標桿的模式，進一步進行深入研究，將定性與定量相結合，涉及包含履職各個方面的評價體系，并運用統計計量、數學模型等方法和手段.通過縱向、橫向的比較分析，建立開放式的績效評價指標體系，科學反映不同區域相同職位的領導干部履行經濟責任和義務的業績與效果，與此同時，根據業務變化不斷調整相應指標，建立動態、均衡的績效評價體系，為全面合理的評價被審計對象提供參考和依據。