建立循證政策的基礎

編譯 夏冰

沒有選民會天然支持循證政策。按理說，一般公眾希望從政府（以及政府基金）獲得最多。然而，和大多數政客一樣，普羅大眾常常無法意識到評估方法和證據背后錯綜復雜的聯系。長久以來，智庫顧問和學者一直在填補這方面的空白；未來，他們也很可能會在這

方面起到關鍵作用。但是，2019年年初正式成為法律的一項法案，通過將更多科學證據引入項目的過程，可能會改變美國政府官員設計項目的方式。以美國兩黨循證決策委員會提出的建議為基礎，這項“2018循證決策基礎法案”（簡稱“循證法案”）有助于引導文化向循證政策方向轉變，并由此讓我們對許多政策挑戰（包括福利、犯罪預防、藥物濫用和不平等）產生新的認識。這項法案得到了來自國會的廣泛支持，這表明不少立法者逐漸開始意識到如下的價值：確保他們資助的項目能夠實現預定目標，決策流程的透明化。不過，這項法案只是地基而非整座大廈。從這項法案到更有效的政策效果意味著：要讓相關部門和機構接受這樣一種新文化：即嚴格的評估在設計和資助項目時更重要。

美國循證政策的歷史要追溯到建國之初，憲法需要人口普查。在過去的兩個世紀里，國會建立了若干部門以獲得國家統計數據。最近，國會產生了運用數據改善政府項目效率的興趣。例如，1993年的政府績效與結果法案（Governance Performance and Results Act，GPRA）就是機構管理現代化的實踐，該法案在2010年進行了更新。機構會設定目標、衡量結果、報告過程。換句話說，這似乎很像試圖用立法來規定政策的證據基礎。雖然這個法案沒有要求對個別政策工具進行嚴格評估，但它確實列出了衡量結果的具體步驟。不過，盡管法案得到了國會的大力支持，機構卻陷入了掙扎。數據和經驗的缺乏、跨部門項目的困難、領導力薄弱、沒能發展出相關策略等，都是導致該法案最初失望效果的相關因素。

2017年，政府問責辦公室開展的針對聯邦管理者的政府廣泛調查表明，項目評估機制缺失問題已經相當嚴重。只有40%的管理者報告稱，過去5年間他們參與的所有項目、操作或計劃都完成了評估環節；另有39%的管理者稱，他們不清楚自己經手的項目是否完成了評估；還有18%的管理者則報告說，自己經手的項目根本沒有進行評估。

盡管面臨諸多此類問題，循證決策委員會仍舊提出了許多實例，說明嚴格評估流程使具體項目的實施有所不同。例如，旨在為無家可歸者提供穩定居所的政策、旨在緩解藥物濫用現象的政策（其中有許多在開始階段并不十分奏效）、旨在提供職業培訓的政策。

隱私、學習、獲取

2019年出臺的這項新法律的宗旨是：希望能在上述成功的基礎上再上一層樓。它會從3個基本模塊入手，幫助聯邦執行機構進行更多、更好的項目評估。

第一，它非常重視數據隱私。公民希望得到保證：政府收集的他們個人信息會正當使用。如果沒有此類保證，公眾很可能不愿意為了政府統計而分享自己的個人數據，而統計是良好項目評估的基礎。作為對這種擔憂的回應，循證法案要求對特定數據的公布作全面風險評估，法案還編纂了指導關鍵機構通過保密來保護數據信任的語言。循證法案有助于創造雙贏的機會：既能改善隱私保護又能產生新的政策見解。例如，人口普查局已經在使用差異化隱私保護算法，以幫助保護隱私并同時為研究提供數據。另外，通過更好的技術和流程，我們也有機會提高數據隱私，和研究者分享反識別數據。

第二，這項法律要求相關機構實施與建立證據體系相關的學習計劃，而這個證據體系應該把評估效果和決策者希望回答的關鍵問題結合起來。相關機構必須向管理與預算辦公室（Office of Management and Budget ，OMB）提交建立證據的年度計劃。相關機構還必須指派高級公務員管理數據并監管證據的產生。例如，住房和城市發展部提出的“研究路線圖”就確定了與該機構任務相關的關鍵研究挑戰。

第三，這條法律降低了政府和學術研究者獲取數據的難度，而公眾也知道了哪類數據是可以獲得的。這個法案要求：設立可用信息的詳細清單、默認以機器可讀形式發布非敏感數據、開發應用程序進入受限數據源的單一入口。

這條法律會幫助機構員工和外部研究人員：評估政策、以知情的方式為制定更有效的干預措施作出貢獻、同時增加保護個人隱私的舉措。這些都是值得稱贊的效果。但是，要想將循證政策文化植入政府部門（即看到新想法的第一反應就是詢問證據在哪的工作環境）還需要做很多工作。我們需要創造更多、更好的證據，然后確保證據在制定政策時發揮了作用。數據對外部研究人員的日益開放有助于實現上述目標。失敗的計劃總是有可能被學者或記者通過挖掘數據的方式曝光，為了全面推行這條法律，需要更加有力的措施。

使用證據的證據

《政府績效和結果法案》頒布后，機構面臨的困難讓我們思考了下一步應該做什么。相關機構需要提升開展評估的能力，單單指定某個人負責和索要計劃是不夠的。政府部門和機構需要專業知識和保持協調，這意味著需要資金。國會可以為機構內專為評估政策、項目及規章的新職位提供資金。另一種方案是將國會資助項目的部分資金（比如0.5%—1%）用于項目的評估。如果能夠把資助的資金水平和機構評估活動產生的預期凈收益聯系起來，那也會頗有助益；或許可以賦予管理與預算辦公室權力，獎勵更高效執行自身評估任務的機構。最后，國會應該要求：所有聯邦機構的項目評估結果進行匯總并在單一網站上公布（那些公布出來會對國家安全等其他公共政策目標產生不利影響的評估結果除外）。這樣一來，公眾、研究人員以及決策者都能輕松看到：在特定背景下，哪些干預工作能夠起作用，而哪些不能。

各類機構還需要從最佳實踐案例中吸取經驗，并且學會在跨部門合作項目的評估工作中通力合作。至于相關程序問題，新設立的評估官員應該直接向部門或機構領導匯報。這會提高該職位在機構的重要性，并且可以讓這些官員在開展機構間合作的工作時擁有更大權力。與此同時，評估官員要想在機構內做好自己的工作，就必須與研究部門和數據部門保持緊密聯系。

這項法案為產生更好的證據奠定了基礎，但我們可能還需要一些激勵措施鼓勵相關機構使用這些證據。我們還需要學會挖掘那些有助于決策的證據，學會衡量特定證據對決策的影響。換句話說，我們需要開發出使用證據的證據。如何在管理項目的過程中應用證據的這個議題是國會需要決策的事務。除了提供資金支持之外，國會還應該考慮設定一項硬性要求，即大型項目必須經過嚴格的效果評估，并且未來提供的資金支持也會與該評估結果直接掛鉤。這么做會迫使決策者用準確、具體、清晰的語言描述項目預期取得的效果，要知道，這在現在的工作中一直是很有挑戰性的任務。理想情況下，對項目有效性的定義應該包含：在可能的條件下應用現代項目評估方法、應用一些措施能夠表明項目收益大概率超過成本。

如果從產生新知識或改善決策方面的影響來說，可以視循證法案為成功；那么國會應該考慮以三種方式擴展該法案的應用范圍。

第一，國會應該要求像聯邦儲備委員會和聯邦通信委員會這樣的獨立機構成為新法案的適用對象。原則上說，完全沒有理由把這些聯邦獨立機構排除在循證法案之外。

第二，對法案作適當修正就可以促使各州、地方在產生項目有效性的見解方面發揮重要作用，并且可能為那些能夠造福其他州公民的新型數據共享計劃提供資金支持。許多州已經開始采取創新方式組織、共享、使用管理數據以推行循證政策，例如華盛頓公共政策研究所和密歇根流浪漢問題跨機構委員會。此外，還有機會從其他國家（比如加拿大、英國和德國）為推行循證政策、數據共享以及決策透明化所作的努力中汲取經驗教訓。

第三，國會或許希望提高機構決策的透明度，要求確定構成政策和監管決定基礎的數據和模型，并在合適時分享。在政府朝著根據科學證據作出更好決策這個方向轉變的過程中，循證法案是個很好的開端。不過，如果沒有進一步的努力，那么這個方案的效用也就到此為止了。