邢臺市貧困地區鄉村振興與土地資源開發利用研究

王文俠 楊進華 柴新紅

[摘 要]在黨中央把“三農”問題作為工作重心，國家大力實施鄉村振興戰略，精準扶貧的背景下，積極探索研究邢臺市土地資源開發利用方面存在問題，借鑒其他同類地區和本市典型案例，提出可行性的建議措施，以期達到促進邢臺市貧困地區鄉村振興事業的發展。

[關鍵詞]鄉村振興;土地利用;脫貧

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A

1 背景分析

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。在黨中央指明了農村的發展方向和國家全力實施鄉村振興戰略的大環境下，要針對當前鄉村特別是貧困地區農業農村的客觀實際情況，進一步從深化土地改革、強化支農惠農、指導產業發展、完善鄉村治理和重視人才培養等五個方面進行著力，全面實施鄉村振興戰略，切實解決“三農”問題，為決勝全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實的基礎。

2018年《政府工作報告》指出，大力實施鄉村振興戰略。中央一號文件更是明確指出，做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰的有機銜接。鄉村振興，擺脫貧困是前提。實施鄉村振興戰略和堅決打贏脫貧攻堅戰是確保我國如期實現全面建成小康社會奮斗目標的重要戰略支撐，反映了我國“三農”工作面臨的新形勢和扶貧工作面臨的新任務，具有重要戰略意義。

解決“三農”問題，搞好脫貧扶貧，振興鄉村經濟離不開土地，土地不僅是我們生產生活的載體，更是一種重要的生產資料，也是一種不可再生的資源。我國人口眾多，土地質量不高，耕地后備資源不足，土地資源相對不足是基本國情，也是制約我國社會和經濟可持續發展的一個重要因素。

我國1986年頒布《中華人民共和國土地管理法》，1987年1月1日 開始實施，使我國土地利用、保護、管理進入了有法可依的階段。在這部法律中，強調了土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展。1998年12月24日頒布《基本農田保護條例》，1998年12月27日頒布《中華人民共和國土地管理法實施條例》，2002年8月頒布《中華人民共和國農村土地承包法》等法律條例，這些都體現土地的合理開發利用在國民經濟發展中的重要性。

2 邢臺市概況

邢臺市位于河北省南部，地處東經113°52- 115°49，北緯36°50-37°47之間，全市土地總面積12486平方公里，占河北省總面積的6.61%，地勢西高東低，地貌復雜多樣，有中低山、丘陵崗坡，平原及洼地，年降水量550毫米。目前在邢臺市的廣大農村有部分農民仍處于收入低、生活差的境況中，有臨城縣、巨鹿縣、新河縣、廣宗縣、平鄉縣、威縣等六個貧困縣，所以應積極探討研究鄉村振興的方法策略，拓寬農民收入來源渠道，使這部分農民盡快過上好生活。本文著重分析其中的與農村發展相關的土地利用問題。

3 我市貧困地區土地利用方面存在的問題：

3.1 土地撂荒現象嚴重

由于很多農民外出務工，或是由于照顧子女在城鎮就學等多種情況，農村的青壯年勞力越來越少，留守的多是老人小孩，使得農村部分土地出現撂荒。有的土地即使沒有荒廢，實際上也沒有得到有效利用。

3.2 土地產出效益低

一方面由于留守人員的年齡，文化層次等因素的制約，無法獲得新信息，不能充分利用農業新技術，從種植結構上，種植作物種類較為單一，有的地方僅僅種植小麥和玉米等等，從農產品產量和品質上得不到提高。另一方面由于信息不暢，生產活動無法與市場經濟接軌，即使遇上豐收年，也會出現增產不增收的情況。

3.3 土地資源配置無可續性

有的地方在土地開發過程中，為追求產量盲目開發、過度墾殖，造成水土流失，出現土地沙化、鹽堿化，使耕地質量下降;在土地耕種過程中，過多地使用化肥和農藥，破壞了農業生態環境。有些村辦企業“三廢”排放不達標，造成土地環境污染。

3.4 農村居民點占用土地較多

農村居民點建設處于自發狀態，村落邊緣向外擴張，違法占地現象時有發生，宅基地審批程序不嚴，未批先建，亂圈亂占，亂搭亂建現象嚴重，影響村容村貌，又浪費土地。另一方面，由于多年來大量農民涌入城市就業、購房，使得部分農村房屋不再有人居住，逐漸坍塌荒廢，形成了很多閑置宅基地。

4 對策建議

4.1 因地制宜編制村土地利用規劃，助推美麗鄉村建設

在進行村土地利用規劃中要針對其發展狀況，采用扶貧模式，設定合理的規劃目標，統籌農業及農村各項土地利用活動，因地制宜地科學安排規劃內容，才能有效引導村莊改變村容村貌，盡早奔小康。

邢臺市巨鹿縣借助當地農業資源以及人文、生態等優勢積極探索“特色小鎮+扶貧”新路，打造了一系列的休閑農業和旅游小鎮。位于巨鹿西部的柳洼鎮有1279村民，343戶，土地5445畝，但多為鹽堿地，低產田，農民收入差，有200多戶貧困戶。2016年，借助扶貧攻堅，美麗鄉村建設的契機，柳洼鎮人深挖本村資源，利用地勢低、水面多的特點，在空閑宅基地、閑散荒地、河渠兩側種植各種柳樹600余畝，打造中國柳樹博覽園;把水面整理分為深淺水區，既可養魚，又能賞花觀柳。村里又建立合作社，發展葡萄、辣椒等果蔬種植，依托柳樹栽培發展柳編手工等，村民收入大幅提高，2016年底貧困戶降到70余戶，2017年底降到9戶。

4.2 加強土地整治

土地整治是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃、城市規劃、土地整治專項規劃確定的目標和用途，通過采取行政、經濟和法律等手段，運用工程建設措施，通過對田、水、路、林、村實行綜合整治、開發，對配置不當、利用不合理，或是未被充分利用的農村用地實施深度開發，提高土地集約利用率和產出率，改善生產生活條件和生態環境的過程。

新河縣位于邢臺市東北部，新河縣仁里鄉楊十戶村和徐十戶村，人口1225，農業生產條件較差，機械耕作程度較低，缺乏電力設施，各種基礎設施不完善，無統一規劃布局，不能有效防范各種自然災害，土地得不到有效利用，經濟發展受到一定限制，人均收入2781元。近幾年，通過土地整治進行渠、田、路、林、村綜合整治，以村鎮定路，以地形定排水溝，路溝結合劃塊定方，建成后，田成方，路成網，基礎設施完備，整體功能較強，森林覆蓋率提高，人均土地面積從0.059hm2增加到0.1002 hm2。土地利用率從65.57%提高到74.42%，灌溉設施的建設解決了項目區年降水量降水較少制約的影響。通過土地整理改善了生態環境，優化了村民的居住環境，耕地地數量的提高和輔助設施的完備為農民收入增加，脫貧致富提供了有利保障。

4.3 積極探索多種有效的土地流轉模式促進鄉村振興

目前，農村有一部分農民外出務工，脫離土地從事非農生產，造成一些土地撂荒，土地資源浪費。另外小規模的經營與大市場經濟難以接軌，不利用勞動力和土地等資源的合理配置，無法實現規模經營和集約經營。所以要在穩定家庭承包經營的前提下，以農戶為主體，引導和規范土地流轉，各地可以因地制宜，采用轉包、租賃、委托、股份合作等模式，使土地資源得到有效利用，保護農民的合法權益和長遠利益，使農民收入持續穩定增長。河南省虞城縣是國家級貧困縣，該縣史橋村與廣西桂柳牧業有限公司合作，132戶貧困戶一期流轉70畝地，建立17個鴨棚，養鴨純收入達200多萬元。隨后二期又擴大一倍。村民算了一筆賬，2畝地流轉出去，每年地租2000元，入股分紅每年1000-1500元，每天在養鴨場打工六七十元，三項加起來，一人一年能掙3萬元，大大增加了收入。

4.4 積極盤活居民點用地

為支持深度貧困地區脫貧攻堅，國家將允許深度貧困地區集體經濟組織以出租、合作等方式盤活宅基地，采取入股、聯營等方式支持農村新產業新業態。根據國土資源部印發的《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》，深度貧困地區在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，積極探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地;通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，鼓勵以入股、聯營等方式，支持農村新產業新業態和農村一二三產業融合發展。建議在做好村級土地利用規劃的基礎上，積極推進宅基地整治，堅持以人為本，改善農村居民的生產生活環境條件，開展閑置宅基地和危房的清理工作，盤活存量建設用地。通過城鄉建設用地增減掛鉤，從建新區的出讓金中返回一定比例，用于鄉、村村莊整治。積極探索農民建房用地管理新模式，走集約用地建設新農村的新路子。

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[收稿日期]2018-12-27

[基金項目]本文系邢臺市社會科學基金規劃項目課題（編號：xtsk43）。

[作者簡介]王文俠（1972—），女，河北邢臺人，高級講師，學士，主要從事土地利用規劃研究。