寧波市試點司法援助保險解“執行不能”之困

鞏劍劍 中國人壽財產保險股份有限公司責任保險部

努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義是新時代深化我國司法體制改革的工作目標。完善司法救助形式是中國特色社會主義司法制度的內在要求，是改善民生、健全社會保障體系的重要組成部分。刑事附帶民事訴訟案件是法院執行工作的一大難題。要緩解“執行不能”帶來的不良后果，在現行國家司法救助制度之外配套一個新型的、補充性的刑事被害人救助機制勢在必行。目前，司法援助保險已經在寧波落地試行，該試點通過保險解決刑事附帶民事案件中人身損害賠償金的“執行不能”問題。司法援助保險具有政府保障的普惠性，對未能得到經濟賠償的被害人及其家屬提供輔助性托底補償，成為我國現行救助制度的有益補充。但該模式在實務中也顯露出部分問題，本文從建立保險費率動態調整機制、優化保險賠付方案、豐富救助資金籌措渠道、擴大保險救助范圍、升級運作模式等方面提出了一些政策性建議。

一、“執行不能”之困

在我國，“執行難”和“執行不能”問題一直困擾著法院和當事人?！按蜈A了官司，卻拿不到賠償款”的現象損害當事人的合法權益，妨礙司法公正，影響社會和諧穩定?！皥绦须y”是指判決后被執行人有財產、有履行能力，但因種種原因判決執行不了的情形?！皥绦胁荒堋笔侵副粓绦腥藷o可執行的財產，或者財產被全部處置后仍有部分不能執行到位，抑或雖有財產但由于立法等方面的原因而不能執行到位的一種客觀執行狀態。

“執行難”問題可通過加大執行力度、強化執行監督、規范執行行為、實行執行聯動等措施來解決。而“執行不能”則屬于無論采取什么執行措施都不可能執行到位的情形，這是任何國家、任何時期都無法避免的客觀存在。據最高人民法院執行局統計，實踐中無財產可供執行的案件占執行案件總數的40%左右，且這一類案件逐年積累遞增。

2009年以來，各地法院紛紛探索將終結本次執行程序作為處理金錢債權類無財產可供執行案件的一項退出機制。所謂終結本次執行程序，主要是指對確無財產可供執行的案件，法院將暫時終結執行程序并做結案處理，待發現財產后繼續恢復執行的一項制度。終結本次執行程序是程序性終結、暫時性終結，而非實體上的徹底終結，一旦發現被執行人具有可供執行財產，應當依法及時恢復執行。

2015年12月，中央政法委會同財政部和政法系統等6部門出臺《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》。國家司法救助的對象主要是遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償，造成生活困難的當事人或近親屬。國家司法救助以支付救助金為主要方式，與思想疏導、宣傳教育相結合，與法律援助、訴訟救助相配套，與其他社會救助政策相銜接。救助標準以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準，一般在36個月的工資總額之內。

通過表1可知，在涉司法類案件中，政府針對經濟困難群眾給予了多方位權益保障措施。在源頭端通過減免法律服務費用、訴訟費用等方式確保當事人獲得平等的法律保護，在訴訟后為無法獲得有效賠償的當事人提供輔助性經濟救助。但“執行不能”的客觀存在，使得過程公平無法完全等同于結果公平。被害人的權益保障亟需通過機制創新予以逐步完善。

二、“司法援助保險”應運而生

司法救助制度實質上始于我國2004年在司法實踐中開展的刑事被害人救助工作，2009年出臺的《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》使得刑事被害人救助工作在全國范圍內全面推開。

在刑事案件中，犯罪人多將面臨長期監禁或者死刑，其對被害人進行人身損害或物質損失賠償的意愿往往較低，且刑事犯罪人可供執行的財產相對較少，此類案件的“執行不能”問題較為突出。當人身損害賠償金無法執行到位時，被害人處境將雪上加霜，有時甚至使得整個被害人家庭因此陷入生存困境。這很容易導致他們不斷地到法院催促執行，甚至會進行私力報復和鬧訪濫訪等，一定程度上影響了法治社會、和諧社會和平安社會的建設，影響了被害人的人權保障和社會公平正義的實現，也會影響到執行公信力和司法權威的樹立。

根據“國家責任說”理論，國家對刑事被害人有一定的救助責任。國家壟斷了暴力打擊犯罪的權力，個人已將保護自己人身和財產安全的權力交給國家來行使，國家應當保護公民的人身和財產安全。如果不能遏制犯罪，國家又不允許私刑的存在，那么當被害人的人身和財產受到犯罪行為侵犯后又無法從加害人處獲得有效賠償時，國家就應當給予被害人補償，這是由國家義務所衍生的國家責任。

通過前文分析可知，司法救助（訴訟救助）、法律援助等保障形式難以對無法獲得相應賠償的刑事被害人及其近親屬在事后提供有效的幫助，最有幫助性的僅有國家司法救助制度。然而實踐中國家司法救助對刑事被害人執行權益的保護存在一定的困境。

據寧波市中級人民法院的統計數據顯示，全市法院刑事附帶民事案件中涉及人身傷害賠償金部分有近90%的未執行率，其中絕大部分屬于“執行不能”。為改變這一現狀，切實有效維護當事人合法權益，保障社會公平正義，促進社會和諧穩定，寧波中院與市財政局、金融辦、原寧波保監局以《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》為法理依據，在嚴格規范終結本次執行程序的前提下，在刑事附帶民事“執行不能”案件中探索建立司法援助保險制度。

2017年5月19日，最高法院指定寧波中院為全國唯一一家試點工作法院，試行在部分“執行不能”案件中引入保險理賠機制，同時要求寧波中院努力為全國法院創造出一條可復制可推廣的經驗。2017年12月，寧波市中級人民法院與保險機構簽訂了寧波市司法援助保險合同，標志著“司法援助保險”正式落地。

該項目由政府安排專項資金343萬元支付保險費，保險金額為保險期間內刑事附帶民事執行案件中人身損害賠償金的累計執行立案金額，即1500萬元。每案根據實際未執行到位金額分三檔進行部分補償，保險公司在理賠后享有追償權，其承保理賠的過程與結果接受多方監督。

三、司法援助保險的設計邏輯與運行優勢

（一）瞄準痛點，發揮保險“社會穩定器”功能

刑事附帶民事案件中人身損害賠償部分屬“執行不能”的重災區。司法援助保險的承保范圍限定了“刑事附帶民事案件”和“人身損害賠償”這兩個關鍵因素。在“執行不能”案件保險理賠試點工作中，財政資金的運用一是要科學，不能無限度地用財政資金來做“慈善”。在選取“執行不能”的案件情形時，自然要聚焦痛點，優先解決好重災區的問題。選擇對當事人傷害最嚴重的、且最難實現完全執行到位的涉人身損害的刑事附帶民事案件作為保險范圍，既體現了社會主義制度下政府對弱勢群體的幫扶，又緩解了社會矛盾，降低了不穩定因素。二是要嚴謹。保險理賠中限定了以“終結本次執行程序”為依據?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》對“人民法院窮盡財產調查措施”規定了極其嚴格的認定條件，以避免損害申請執行人的正當權益。以“終結本次執行程序”為依據能防止法院執行人員借助保險之利而不盡力履行職責的情況。

保險具有強大的風險管理功能，在促進資源合理再分配、助力社會治理、實現社會正義等方面具有重要的作用。中國特色社會主義新時代下的保險行業應積極參與社會治理工作。《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》提出：“保險是現代經濟的重要產業和風險管理的基本手段，是社會文明水平、經濟發達程度、社會治理能力的重要標志。”在司法領域引入保險可以充分發揮其事前預防風險、事后化解糾紛的作用，促進人權保障，維護司法權威。通過司法援助保險協助人民法院在完善國家司法制度、民生救助方面的工作，是保險作為“社會穩定器”功能的重要體現。

（二）保障高效透明，制度普惠托底

在機制運行方面，司法援助保險的賠付程序清晰簡明。保險公司于立案后十個工作日內確定理賠金額，將理賠款直接匯付至援助申請人的賬戶。據公開報道的一則真實案例，保險公司在接收到申請執行人申報司法援助保險金后，3日內便完成了理賠金支付。

在機制覆蓋方面，司法援助保險屬于普惠制托底型經濟補償。國家司法救助的受眾對象相對狹窄，只有國家規定的“經濟困難”的人群才能夠適用，但在實踐中，常常遇到刑事附帶民事執行案件中的被害人因為達不到該標準，而導致其受到的傷害完全無法得到補償的情況。與此不同，司法援助保險的被保險人就是刑事附帶民事賠償中因人身權利受到犯罪侵害而遭受物質損失的被害人，“經濟困難”標準不再是制約被害人維護其權益的絆腳石。

?表2 寧波市司法援助保險的主要內容

司法援助保險本質上是政府主動承擔了幫助刑事案件被害人的政府責任，中央財政通過政法轉移支付，屬于政府購買社會服務的延伸，是一個實實在在的惠民工程，是為公平公正公開的司法工作提供社會化服務的一項創新舉措。

四、試點實務中存在的問題

（一）民事賠償金額因司法管轄不同而差異較大

中院與基層法院執行案件的差異，主要存在于司法管轄的不同。中院管轄的一審刑事案件主要為被告人可能會被判處無期徒刑甚至死刑，基層法院管轄的一審刑事案件為有期徒刑及以下。中院一般在被告人判處無期徒刑及以上時，刑事附帶民事判決的民事賠償金額較低，大多不超過二十萬元；基層法院刑事附帶民事判決的民事賠償金額一般高于中院，金額較大時達一百多萬元。

（二）實踐中保險適用范圍需進一步優化

基層法院普遍提出刑事民事分開判決的案件雖然表象上不符合附帶訴訟的情形，但其根本上也是基于刑事責任而對受害人的人身損害，當民事賠償“執行不能”時，也應納入承保范圍。此外，交通肇事案件作為過失犯罪類型，亦存在分開審理分開判決的情況。

（三）分段賠償標準的設計存在一定不公平

目前寧波市的司法援助保險將每案賠償限額根據每案人身傷害賠償金未執行到位金額劃分為三個檔次，如表3。此方案設計對于相鄰兩檔之間未執行到位金額的被害人而言，賠償金額可能跨檔，會造成一定的不公平性。

（四）保費測算需進一步精細化

試點首年寧波市采用同一個承保理賠方案，保險金額暫時以其歷年平均值估算，保險費率統一，理賠標準統一，保證在寧波市全轄區內同類案件保障一致。作為保險創新產品，司法援助保險可以參考借鑒的行業經驗和精算經驗有限，在初始階段很難根據大數法則進行費率厘定，保險定價的困難需要一段時間去適應。基層法院以個體為單位時，其歷年數據幾乎不能形成有效的參考值，而且會出現法院提取的歷史數據錯漏等情況，較大地影響了保費的準確性，需要根據運行情況做后續調整。

五、后續試點政策建議

（一）建立保險費率動態調整機制

司法援助保險作為國家現行救助制度的補充，其本質目的是為了救助、撫恤刑事附帶民事被害人及其親屬，并非簡單地給法院救助工作做延伸，更不是法院救助金的托管機構，而是完全獨立的保險保障。保險公司作為司法援助保險的重要一方，本身是一個商業主體，需要保持一定的盈利空間。但作為財政資金全額支付的政府保險業務，為使財政資金的效率實現最大化，國有保險公司基本以微利或保本為原則參與社會治理服務?；诮⒔】悼沙掷m的長效機制，建議建立保險費動態調整機制，對每年的保險費和實際的賠付金額進行平衡。

?表3 寧波市司法援助保險的賠付標準

（二）優化保險賠付方案

寧波中院首年保險合同已到期，經過一年的實務運行，需要結合2018年度理賠情況對第二年方案進行優化升級。特別是分檔定額賠付的方案，明顯對申請執行造成了新的不公平，政府應與保險公司一道探索更優解決方案，例如可按以一定比例的方式進行理賠。

（三）豐富救助資金籌措渠道

試點階段，司法援助保險的保費資金只有地方財政單方面補貼，而僅靠地方財政有限的支持并不是司法援助保險發展的長久之道。地方政府可參照國家司法救助資金的籌集原則，堅持政府主導、社會廣泛參與，積極拓寬救助資金來源渠道，鼓勵個人、企業和社會組織捐助救助資金。

（四）逐步擴大保險救助范圍

目前司法援助保險的救助范圍僅限于刑事附帶民事訴訟的申請執行人。在現行實務中，道路交通事故人身傷害及刑事民事分開判決等其他類型案件也面臨“執行不能”的緊迫性。隨著司法援助保險實踐運用的逐漸成熟，有必要逐步擴大救助的范圍，從而保障更多當事人的合法權益，促進社會的和諧穩定。

（五）升級運作模式

為確保法院、申請執行當事人、保險公司三方間信息高效傳遞，提高執行工作的效率，可探索對部分關鍵但不涉密信息實現數據對接、信息交互和流程對接，依托保險公司風險管理技術協助法院做好數據管理工作，盡快建立起有關數據庫，為長效機制做好充足準備。同時，保險公司可探索借助激勵機制，協助申請執行當事人查找可供執行的財產線索，其本身也是降低保險賠付的一個方式。