西南民族地區產業帶動精準扶貧的實效性分析

李璇 袁曉楠 蔣夢露

摘要：通過闡述中國西南少數民族地區的歷史發展與產業帶動精準扶貧的現狀，從精準扶貧政策的核心要義出發，結合少數民族聚集區的實際情況，旨在分析產業扶貧在實施過程中存在的問題和困境。分析得出產業帶動精準扶貧過程中政策執行和農戶自身存在的問題，并以楚雄彝族自治州煙草產業為例，提出相應的精準識別、合理配置資源、提升素質和改變思想觀念的對策與思考，進而提高精準扶貧效率。

關鍵詞：地區產業 時效性分析 煙草產業

一、問題背景

（一）西南少數民族聚集區的貧困現狀

1.少數民族眾多，貧困程度較深

西南地區，主要是指云、貴、川、藏、渝5省、自治區、直轄市，這一地區，是我國少數民族分布的集中區。此外，西南地區也一直是我國貧困的最主要地區，人均收入低，貧困發生率高，貧困程度也較深。在《國家八七扶貧攻堅計劃》劃定的592個國定貧困縣中，少數民族自治縣達到258個，258個少數民族自治縣中，有224分布在西部地區，其總數占據民族貧困縣的86.8%。

2.自然環境惡劣，貧困形態復雜

由于歷史及自然原因，我國西南地區自然環境十分惡劣，部分少數民族生活在以卡斯特地貌為主巖溶地區，溝壑縱橫，山高地少，土質差，缺乏水資源，給當地農戶日常生活造成了很大的不便，此外，這些地區多旱、多風、多雹等自然災害，神態環境脆弱，加之高速的人口增長，造成了多方面的尖銳矛盾，同時疾病多發，致貧因素眾多，貧困形態十分復雜，扶貧任務艱巨、難度較大。

3.科技嚴重落后，教育十分薄弱

西南少數民族所聚集的農村地區，因供養子女讀而致貧的情況屢見不鮮，因貧困而失學外出打工等現象也十分嚴重。且這些地區科技水平低、人才匱乏、信息閉塞，農戶農業生產具有盲目性，自身發展能力受到限制，難以增加農業生產收入。

4.因病致貧、返貧現象突出

西南少數民族聚集的農村地區，衛生室、衛生員嚴重缺乏，農戶收入低，無力負擔醫療費用，勞動力不足等因貧致病，因病返貧現象突出。

（二）產業帶動精準扶貧的內涵與發展

農業產業化扶貧是政府利用扶貧開發資源推動貧困地區農業的產業化經營，目的是實現貧困地區農民的脫貧致富，并使其獲得可持續發展的能力。農業產業化扶貧模式的出現，旨在彌補以往扶貧模式中政府和市場的雙重失靈，結合政府龍頭企業，農民專業合作社，農戶等多方力量，充分發揮政府的資源優勢和市場的優越性。扶貧開發，貴在精準、重在精準、成敗之舉在與精準，因地制宜選擇扶貧產業，使農戶持續穩定增收，增強內生動力，即是產業扶貧的根本目的。

二、楚雄彝族自治州煙草產業扶貧運行機制分析

云南是煙葉種植大省，年種植煙葉500多萬畝，生產煙葉1600多萬擔，占全國煙葉總產量的38%左右，煙農種煙總收入超過120億元，上繳煙葉稅27億元，每年有100多萬戶煙農以種植煙葉為主要經濟收入。而楚雄州是我國的第三大煙區，煙草產業是地區的支柱性產業，煙草企業實施幫扶已有數十余年的歷史，農戶通過種植煙草、售賣煙草來獲取經濟收入來源，而煙草公司、卷煙廠等企業盈利后又通過“反哺”的方式，來幫助當地農戶增強基礎設施配套，包括修建水窖、修建希望小學、修建道路等，使當地發展得更好，近幾年，隨著脫貧攻堅腳步的加快，相關政府部門、企業等，再次加大了精準扶貧的力度，取得了很好的成效。

2018年楚雄市計劃種植烤煙10.32萬畝，隨著脫貧攻堅的進一步推進，烤煙生產補貼政策也正在執行并完善，在煙葉生產投入補貼方面，無機復合肥補貼達289.2萬元，補貼由州煙草公司直接補助，煙農實際購買價為補貼后價格：全市煙葉綠色防控實施1.5萬畝，補貼22 5萬元，每畝補貼1.5萬元;全市煙蚜繭蜂防治推廣補貼1.6萬元，實施10.32萬畝，每畝補貼5元;有機肥施用補貼280萬元，總實施7000畝、供應7000噸;廢棄地膜污染治理補貼105萬元，實施2.1萬畝，每畝補貼50元：專業化補貼項目計劃實施25.95萬擔，煙農給與每擔10元補貼，合作社每擔補貼35元;自然災害保險項目，按合同簽訂面積每畝投保50元，其中省財政補貼10%，煙草公司補貼70%，煙農承擔20%（建檔立卡貧困戶全免，由煙草公司和保險公司各按50%承擔）。煙葉生產基礎設施建設項目補貼方面，共建煙水工程280件，申請煙草補貼資金112萬元，其中水窖280個，基本煙田受益面積1400畝。其中，在楚雄州著名的煙糧基地子午鎮，近年來憑借著當地政府的高度重視和煙草公司的大力支持，利民煙葉種植專業合作社經營漸入佳境，2017年度內種煙農戶實現分紅16730元，為助力脫貧攻堅，促進煙農增收，實施鄉村振興戰略發揮了應有的作用。在煙草閑置設施利用、煙田前作經濟作物規劃種植、煙農勞務輸出等方面精準發力，培優做強促農增收項目，煙草促農增收項目預計實現產值8000萬元左右，形成“主業穩收、輔業增收、扶貧助收”的煙農增收新格局。

三、楚雄州民族地區煙草產業扶貧中存在的主要問題

（一）政策執行方面

1.精準識別執行困難

基于實地調研發現，由于少數民族聚集區人員居住相對較為分散，且居住環境惡劣，扶貧過程中，貧困人口識別不精準，造成上級有關扶貧部門對貧困人口估算有誤，地方最終所獲扶貧名額少于實際數量，根據煙葉交售合同簽訂規則，該地區所分配煙葉種植指標偏低，給農戶造成一定的經濟損失。此外，貧困戶的評選，仍存在“關系優先”現象，名額易被與村干部等關系好的農戶所占，且農戶的維權申訴意思薄弱，再一次導致煙葉交售合同簽訂的不合理。

2.貧困戶參與度低，資源浪費嚴重

在實施煙草產業扶貧的過程中，合同簽售數量雖優先滿足貧困戶，但從總體上看，貧困戶由于疾病困繞、自身殘障、思想消極等原因，造成勞動力缺乏，無法滿足合同簽訂種植數量的基本勞動力需求，更不用談主動學習新技術、新知識等，參與煙草種植的積極性不高，年末無法達成合同銷售指標，而另一些農戶卻是有能力但缺少指標，如此一來，造成了指標分配的不合理，資源極大的被浪費。

3.保險支持及理賠問題

由于民族聚集貧困區農業基礎設施薄弱、生態環境脆弱，煙葉抵御自然災害的能力較弱，雖然煙草公司已為煙農補貼購買了自然災害保險，但在煙葉實際受損后，損害等級判定較為苛刻，能獲取的賠償數額很少，往往連成本損失都無法完全彌補，未起到降低風險、保障生產的作用。

（二）農戶自身情況

1.勞動力素質低，缺乏技術支持

由于民族地區基礎教育落后，煙農素質較為低下，自身綜合能力較差，對相應新技術、新科技的掌握程度低，許多煙農從栽培、收割到烘烤，存在不同程度因缺乏技術而造成的經濟損失，對現代化農業生產方式的接受程度低，限制了生產效率的提高和收入的增加，使很多扶貧措施難以發揮作用。

2.信息閉塞，存在需求排斥

貧困戶所在地區不同，貧困表現、貧困原因、貧困特點和貧困需求等都存在差異，在具體幫扶過程中，要實現精準，就應該做到“按需幫扶”。但在實際幫扶過程中，由于民族地區群眾對幫扶政策了解甚少，宣傳形式較為單一，標準化提供幫扶資金、生產資料，對不同貧困戶的不同情況欠缺考慮，其實，不少貧困戶擔心的仍是銷售問題，不僅僅只是資金和種植過程。

3.缺乏內生動力

長期傳統的生活方式，滋生了部分彝族人民“等靠要”的懶惰思想，這種思想表現在具體行動上，即為有地不耕、有合同不種，缺乏長遠考慮，不為將來打算，只滿足于當下。“扶貧先扶志”，思想觀念不轉變，扶貧僅停留在“輸血層面”，給煙草產業脫貧帶來了極大的挑戰性。

四、政策建議

（一）提高扶貧對象識別的精準性方面

精準識別貧困對象，是實施幫扶的第一步，也是極其重要的一步，要想實現精準識別，就要在現有貧困戶檔案庫的基礎上，加強動態流動管理、實地走訪，讓村干部、企業負責人以及村民自身都參與進來，定期開展貧困普查，深入了解貧困戶的具體情況，包括致貧原因、貧困需求等，建立健全檔案資料，不斷修正和識別真正的貧困戶。此外，還可以拓寬監督渠道，創新監督方式，不僅僅是農戶監督干部，也可以是農戶監督農戶、干部監督農戶，提高扶貧工作的透明性。

（二）提高資源配置的合理性方面

與精準識別、動態管理相結合，實地考察煙草種植戶的勞動力情況，收集與種植能力有關的信息，在優先滿足貧困戶合理種植需求的基礎上，評估其能力和實際情況，看是否能達到預期煙葉合同簽售數量標準，若達到則可簽訂合同，若未達到則再進行種植數量方面的增減，通過多次調整，實現資源的合理分配，以達到促進貧困戶增收最大化。

（三）自身素質提升方面

加大技術培訓力度，特別是實地培訓，利用相對不農忙的時段，為其進行具有連續性、針對性的技術培訓，培訓內容不易過于深奧，應以一種簡明易懂的方式，為煙農傳授實用性強的技術知識，為其種植高質量的煙葉提供保障，同時也為提高農戶自身經濟效益創造條件。疏通反饋渠道，積極收集農戶想法、聽取農戶意見，不斷改進，使培訓發揮作用。

（四）思想觀念改進方面

針對“等靠要”思想嚴重的少數民族農戶，挨家挨戶進行長期的思想轉變工作，例如，可對其舉出實際脫貧案例，將其“要我脫貧”的思想轉變為“我要脫貧”，通過發展產業，在民族貧困地區形成一種人人想脫貧、人人要脫貧的氛圍，拒絕用政策使貧困戶成為懶人，最大程度降低返貧率。

五、總結

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央聚焦我國經濟發展的最大短板一貧困問題，堅持問題導向，形成了習近平精準扶貧思想，承諾到2020年全部貧困人口在現行標準下如期脫貧，解決區域性的整體貧困問題。黨的十九大也指出從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期，要深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。要實施區域協調發展戰略。加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展。而實施產業扶貧，是實現扶貧從“輸血式”向“造血式”轉變的最重要方式，產業發展了，農民才能夠獲得可持續性的收入，才能從根本上擺脫貧困。

政策方針的制定應基于大量的基層調研，只有通過實地調研，深度了解人民群眾最真實的訴求，才能制定出合理的政策方針，最大程度降低基層農村貧困戶承擔失敗的風險，徹底擺脫貧困。