核電站乏燃料管理資金研究

中國核科技信息與經(jīng)濟研究院 劉群 張紅林 韓紹陽

安全高效發(fā)展核電的一個重要前提是實現(xiàn)核電站乏燃料的安全管理。包括乏燃料運輸、貯存及后處理在內(nèi)的乏燃料安全管理是一個長期過程，所需資金龐大，幾乎所有發(fā)展核電的國家都設立了專門的乏燃料管理資金，以滿足對乏燃料進行長期管理的資金需求。

本研究通過調(diào)研國際上乏燃料管理資金的主要模式以及后處理國家乏燃料管理資金制度等，梳理我國核電站乏燃料管理資金的管理現(xiàn)狀，分析存在的問題，并提出措施建議，為完善乏燃料管理資金相關(guān)法律制度及管理辦法提供參考。

國外核電站乏燃料管理資金現(xiàn)狀

乏燃料管理資金的主要模式

一般按照“誰產(chǎn)生，誰負責”的治理原則，由乏燃料產(chǎn)生者承擔乏燃料管理的財務責任，目前，國際上主要有“基金”“儲備金”“國家預算撥款”三種乏燃料管理資金模式，政府負責制定或?qū)徟Y金的計提與管理原則。

“乏燃料基金”是指核電站業(yè)主按年度售出的核電電量，根據(jù)國家規(guī)定的費率，從發(fā)電成本中交付的列支。一般情況下，政府為乏燃料基金的管理機構(gòu)，負責基金的保值增值、征收標準的動態(tài)調(diào)整與合同管理等，但也有例外，如日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省設立了一個非盈利的第三方實體，專門負責基金管理。美國、日本、瑞典、瑞士、芬蘭、加拿大等大多數(shù)核電國家都采用基金制。

“乏燃料儲備金”模式是指乏燃料產(chǎn)生者根據(jù)法律法規(guī)確定的計價辦法，自己測算每年的儲備金數(shù)額，按年度注入自己財務系統(tǒng)中獨立的儲備金賬戶，目前采用儲備金模式的國家有法國、德國、荷蘭、南非等。

“國家預算撥款”是指一切與乏燃料有關(guān)的費用均由政府按照計劃統(tǒng)一安排，核電站不需要支付費用，目前采用這種方式的主要是俄羅斯。

乏燃料管理資金征收辦法

乏燃料管理資金主要有兩種征收辦法：一是在核電電價中征收，二是由乏燃料產(chǎn)生者分攤，分攤的數(shù)量通常由政府計算并確定。國際上絕大多數(shù)核電國家把乏燃料管理資金作為成本納入核電電價，以此設立基金或預先征收儲備金。

主要國家乏燃料資金管理概況

由于我國明確采取閉式核燃料循環(huán)政策，本文選取了法國和日本兩個典型的乏燃料后處理國家，其中法國是開展乏燃料后處理最成功的國家，為其他國家開展乏燃料后處理樹立了典范；而日本于上世紀90年代開始建造后處理廠，由于技術(shù)引進以及工藝技術(shù)改進等原因，嚴重拖期和超概，但一直堅持不懈，這對計劃建造后處理大廠的我國，在資金管理方面具有重要借鑒意義。

1.法國

法國于上世紀90年代投運了兩座后處理廠，由于面向不同客戶，其建造和運行的資金來源也不相同。其中UP2-800后處理廠的建造資金是通過原高杰瑪公司（現(xiàn)ORANO）和法國電力公司（EDF）簽訂了一個長期服務合同(1981年-2000年）獲取的，高杰瑪負責建造和運行UP2-800廠，由于當時EDF沒有建立乏燃料儲備金制度，該合同沒有預付款，由高杰瑪先行墊資建造，從1981年開始，EDF按合同約定支付實際發(fā)生的建造費和運行費，還支付了一定的利潤；2000年以后，兩公司每10年簽訂一次一攬子合同，包括乏燃料運輸、貯存、后處理及廢物處理處置等，EDF建立儲備金制度后，合同中的相關(guān)費用來自于儲備金。

資金管理模式選擇方面，法國采用企業(yè)內(nèi)部儲備金模式。

儲備金征收標準方面，乏燃料儲備金一般在乏燃料產(chǎn)生7年～10年后，當乏燃料可以進行后處理時才收取。儲備金以單位核電成本中乏燃料管理所占份額乘以當年發(fā)電量來計算，核電成本中乏燃料管理占約10%，法國核電成本為33美厘/千瓦時，因此，乏燃料儲備金收費約為3.3美厘/千瓦時。

儲備金使用方面，與乏燃料管理有關(guān)的資金交割以商業(yè)合同形式處理，使用時需經(jīng)國家財政部批準后，從儲備金中支付給執(zhí)行單位。

儲備金保值增值方面，EDF對于攤?cè)氚l(fā)電成本的乏燃料“儲備金”承擔了5%的投資增值義務。

2.日本

由于缺乏鈾資源，為了盡可能減少對進口天然鈾和濃縮鈾的依賴，日本積極謀求核燃料的穩(wěn)定供應，逐步建立一套完整的核燃料循環(huán)體系。

日本10家電力公司共同投資組建了日本核燃料有限公司（JNFL），JNFL作為六個所后處理廠業(yè)主，負責后處理廠的建造與運營。由于六個所后處理廠嚴重拖期，費用增加，截至2017年底，六個所后處理廠成本已達到13.9萬億日元（1220億美元）。長期以來，為了應對資金不足的局面，采取了三個對策：一是電力公司增資，二是電力公司以基金形式預付后處理費，三是由電力公司擔保向銀行貸款，大部分貸款來自于政府銀行。目前六個所后處理廠70%的建造資金來自于電力公司，另外30%來自銀行貸款。

基金來源與征收方面，早在2005年頒布的《乏燃料后處理基金法》中規(guī)定，電力公司要為后處理廠的建造與運行建立專門的“基金制度”。2016年5月頒布了《乏燃料后處理執(zhí)行法》，相比2005年的《乏燃料后處理基金法》，基金的征收標準發(fā)生了變化，新法要求核電站業(yè)主向乏燃料管理機構(gòu)（SFRO）按年繳納乏燃料后處理基金，數(shù)額要滿足對上一財年產(chǎn)生的乏燃料進行后處理及將回收的鈾和钚制成MOX元件的資金需求，改變了之前繳納0.5日元/千瓦時的征收標準，且SFRO不需要與每個核電站逐個談判簽定合同。

基金使用方面，JNFL必須每年制定具體計劃，向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣提出申請，被批準后，JNFL才可以從乏燃料基金提取款項。

3.啟示

一是通過國家立法建立了乏燃料管理收費機制，明確經(jīng)費的征收方法、使用范圍和保值增值的管理要求。

二是收費標準與資金的使用范圍密切關(guān)聯(lián)。日本“乏燃料基金”除用于乏燃料后處理外，部分可用于后處理廠的建造；而法國“乏燃料后處理儲備金”主要用于乏燃料后處理；相比之下，后處理廠建造需要巨額投資，因此，日本的收費標準比法國高。

三是建立定期評估調(diào)整機制。隨著通貨膨脹、技術(shù)進步以及管理現(xiàn)狀等因素的變化，資金的征收標準并非一成不變，而是通過建立定期評估和調(diào)整機制，可上調(diào)或下調(diào)。

四是建立基金（或儲備金）保值增值機制。為核電企業(yè)繳納的資金建立了保值增值機制，盡管措施不同，有的只限于購買國債、有的可以購買股票和債券，但總體上，都起到了保值增值的作用，投資收益率能夠保持在4%～5%。

我國乏燃料管理資金現(xiàn)狀及存在的問題

制定了相關(guān)管理辦法

2010年7月，國家財政部、國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（財綜【2010】58號，下文簡稱《暫行辦法》），確定了國家核電站乏燃料管理模式。要求商業(yè)運行5年以上的壓水堆核電站的核電廠按年度的實際上網(wǎng)銷售電量，以0.026元/千瓦時的征收標準繳納乏燃料處理處置基金；屬于政府性基金，納入中央財政預算管理。2014年3月，國防科工局印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（科工二司【2014】314號），在《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，明確了基金項目的管理部門和主要職責；規(guī)定了基金項目的申報與審批，基金項目年度計劃及預算申報與審批流程；明確了項目組織實施、財務決算與項目驗收以及項目財務管理、獎勵與處罰條款。

基金的征收和使用情況

《暫行辦法》明確了我國的乏燃料處理處置資金計入核電廠發(fā)電成本，按照“收支兩條線”原則納入中央財政預算管理。乏燃料處理處置基金具體項目的安排與使用由國防科工局負責。截至2018年底，累計支出近28億元，結(jié)余近130億元，總體支出比例不高。

存在的主要問題

沒有明確相關(guān)方的權(quán)責利。現(xiàn)行基金制度沒有明確有關(guān)各方的責權(quán)利關(guān)系，包括核電站業(yè)主作為乏燃料基金上繳方，在繳納基金后，是否仍是乏燃料的所有者；政府在收取基金后，是否接管乏燃料的管理職責等。

缺少保值增值機制。隨著核電企業(yè)不斷上繳基金，乏燃料基金已積累超過一百億。乏燃料基金作為乏燃料長期管理的資源來源，如果基金在賬戶里作為靜態(tài)資金，實際是一種浪費，可能導致未來支取時不能滿足需求，影響乏燃料安全管理的具體實施。

缺少定期調(diào)整機制。調(diào)整機制和具體辦法一直沒有明確。

資金支出使用難以適應乏燃料管理需求。

保障措施與建議

完善乏燃料處理處置基金管理辦法

在《核電站乏燃料處置基金征收使用管理暫行辦法》和《核電站乏燃料處理處置基金項目管理辦法》的基礎(chǔ)上，進一步梳理明確乏燃料基金所承擔的業(yè)務范圍，研究制定基金管理細則，優(yōu)化基金使用和監(jiān)管流程。

成立專門基金管理機構(gòu)

國家成立專門機構(gòu)，負責基金額度的定期評價、征收標準的調(diào)整、基金的保值增值以及制定基金中長期使用規(guī)劃、重大項目評價和審查、特殊情況應對制度等。

建立基金的保值增值機制

建立基金保值增值機制，并明確管理單位的責任、保值增值手段和目標。

設立基金的動態(tài)調(diào)整機制

設立基金動態(tài)調(diào)整機制，在保證核電競爭力的同時，保障乏燃料安全管理對資金的需求。

擴大乏燃料管理資金的征收范圍

按照“誰產(chǎn)生、誰負責”的原則，對于重水堆、高溫氣冷堆、研究堆等非壓水堆乏燃料，應由產(chǎn)生方負責籌集乏燃料處理處置相關(guān)費用，既可以納入現(xiàn)行的乏燃料處理處置基金管理，也可以采用企業(yè)儲備金模式，由企業(yè)自行管理乏燃料資金并負責安排安全管理的相關(guān)事項，確保產(chǎn)生的乏燃料能夠得到妥善處理處置。