蘇州工業園區產業政策實踐觀察

鄭愛軍

蘇州工業園區親商服務水平聞名遐邇，已經成為“園區經驗”的重要內涵。在親商服務之外，“園區經驗”還有很多值得借鑒和探討的內容，其中產業政策的實踐就是重要的一項。蘇州工業園區作為開發區，產業政策是經濟發展的重要抓手，其在產業政策應用實踐方面有著自己特殊的邏輯和路徑，建立了具有示范效應的運作案例，某種意義上是對產業政策理論和實踐的豐富。

蘇州工業園區產業發展的特征

蘇州工業園區產業發展的特征可以概括為：500強主導的外資經濟，亟待推進的本土民營經濟，以及蓬勃發展的科技產業。

一方面，蘇州工業園區與珠三角雖然同屬外向型經濟，但蘇州工業園區是以引進500強企業為主，而珠三角則多是港臺韓資的中小企業，這樣一個微觀結構實際上也決定了蘇州工業園區和珠三角之間的經濟發展結果的差異。500強企業在經營上的一個特點就是其產業鏈是全球布局的，在企業內部形成了全球產業協作生態圈，它們對投資目的地的基本要求就是良好的營商環境，這也是新加坡模式的核心理念。所以，蘇州工業園區在親商服務方面做得非常好，已經成為園區軟實力的不二品牌。眾多世界500強企業的持續投資，幫助園區免除了漫長的發展準備期，快速地看齊國際化高度，取得了輝煌的發展成就。

另一方面，蘇州工業園區的民營經濟發展還不夠充分，沒有形成規模性的本土傳統工業集群。這與蘇南其他地區相比，同樣也存在著明顯的差異。這種情況造成了園區未來的發展風險和瓶頸，在今天各地都在大力優化營商環境、提升親商服務水平的背景下，園區壓力尤為巨大。事實上，就目前情況來看，園區的經濟主體部分仍然集中于外資經濟，本土經濟尤其是民營經濟的占比還是要小于其他地區的平均水平。

也正是意識到產業發展方面存在的問題，所以園區才在過去的十幾年時間里，持續地推進科技創新，推動本土科技產業的發展，并且取得了較好的成績。與珠三角的深圳進行對標，蘇州工業園區發展本土科技產業存在著很多先天不足。以人才引進為例，南下珠三角的高科技人才主要的流向就是廣州和深圳，為深圳的科技產業發展提供了較好的人力稟賦條件。而江浙滬本土人才多數流入了滬寧杭三個城市，外來人才資源的分流渠道很多，除了滬寧杭，還有周邊的無錫、常州，以及蘇州市域范圍內昆山等地。所以，蘇州工業園區發展科技產業，面臨著巨大的挑戰。不過，經過十余年的努力，園區的科技新興產業也已經初具規模，而且基礎扎實，目前在園區集聚了十幾萬各類高新技術和現代服務業人才，可以說是一個了不起的成就。

蘇州工業園區產業政策分析

園區產業發展的背后，除了營商環境以及政府的親商服務外，最核心的仍然是園區政府對產業政策的合理規劃和應用。中國40多年來的高速發展與政府積極的產業政策是分不開的，蘇州工業園區也不例外，借鑒新加坡成功經驗，核心之一便是其產業政策。

在園區25年的發展歷程中，其產業政策可以分為兩個階段。第一階段，是積極學習借鑒新加坡成功經驗，高標準建設基礎設施，同時大力引進500強企業，發展外向型經濟。這個階段產業政策的重點在于基礎設施建設、優化營商環境以及項目招商，這些舉措都帶有功能性產業政策的特點。第二階段，是從2007年左右開始，園區大力推動科技創新，逐步聚焦發展生物醫藥、納米技術及應用、人工智能等戰略性新興產業，同時逐步頒布了一些產業升級、“騰籠換鳥”、淘汰落后產能的政策，這是一種選擇性產業政策。另一方面，大力引進科研院所，建設公共技術平臺，發展科技金融等，產業政策又帶有功能性的特點。總的看來，蘇州工業園區產業政策類型是混合性的，但在經濟發展的前期，功能性產業政策的成份相對更多一些。只有在經濟發展到一定的階段時，才可能根據高質量發展的要求，有選擇性地發展一些與本地經濟稟賦條件相適宜的產業。

蘇州工業園區作為開發區，產業政策往往要服從國家、省、市等各級政策的大框架，本級的騰挪空間實際是有限的。園區在產業政策方面的基本思路是：避開了產業政策宏觀決策層面爭議或者可能存在的失誤，而把主要精力放在了微觀的政策執行層面上，通過建立積極有效的業務體系和基礎設施，來保證產業政策能夠被快速地落實、快速地試錯、快速地糾錯，整個過程能夠被全面監控。由于信息透明，通過建立迭代修正的機制，從而能夠把產業政策從一個決策行為轉變成為一個可管理的過程。

從理論上來總結，產業政策的制定往往處于高層，可能因為多方面的考量而存在一些非理性的因素;而地方政府是直接面向企業的，是推動地方經濟發展的責任主體，同時也是產業政策的執行主體。因此地方政府要解決的首要矛盾是產業政策的運作實施，需要通過建設有效的執行工作體系，把各級產業政策與本區域的實際情況結合起來，通過執行體系進行政策篩選，并且進行迭代修正和優化，最終形成適合本地發展的政策組合，從而讓產業政策能夠真正地落到實處，為本地發展作出貢獻。這種基于實踐的產業政策方法，有利于推進當前產業政策理論的創新。

蘇州工業園區科技產業政策的實踐

蘇州工業園區在科技產業政策方面進行了有效的探索，在政策實施運作方面做了一系列工作，形成了產業政策執行體系。具體而言，園區的做法在兩個層次得到體現：一個是基礎設施層次，一個是業務實施層次。

在基礎設施層次，主要是建立了產業政策的信息化平臺，利用大數據、軟件系統來支撐產業政策的業務實施。園區由科技主管部門牽頭建設了“科技信息樞紐平臺”，把科技創新創業、科技人才引進和產業發展方面的政策以及相關的業務經辦全部納入平臺，實現了政策宣傳、政策遞送、業務申報、政策兌現、政策考核等全流程業務的信息化，保證了產業政策實施的高效率和高質量。在科技樞紐里，最核心的是科技財政資金數據庫，這是產業政策運作的“會計賬本”，全面管理產業政策與科技財政資金相關的數據，形成了“科技財政資金一本賬”，最終把紛繁復雜的產業政策通過財務報表的形式收口管理。在該系統里，園區把自2007年以來科技產業政策所涉及的全部財政專項資金的項目、支付記錄、企業資金賬本都做了數據結構化處理，建立了科技資金大數據。現在，這項成果已經應用到園區所有產業政策中，凡是涉及財政專項資金管理的業務都實現了信息化，園區把它叫做“資金一戶通”。也就是以企業為核心，通過建立一個賬戶來全面管理企業所獲得的財政專項資金的數據，實際上是把銀行的管理思想引入到政府財政專項資金管理業務中，這是一個創新性的設計。通過“資金一戶通”，產業政策從宏觀的制度發布、到微觀的企業政策扶持，以及事后的績效考核等全流程都被管理起來，形成了一個可以通過迭代進行政策校正的閉環，這也是國內在產業政策方面的創新實踐之一。

在業務實施層次，園區按照事前、事中、事后等環節形成了一系列的特色工作規范。在事前，發揮園區親商服務優勢，做好政策宣傳、政策解讀工作，把政策遞送到企業手中，讓企業能夠了解和理解政策，及時申報政策項目，享受政策紅利。在事中，通過加強對項目質量的控制，把產業政策資源投放到預期效果最好的項目中。這方面具體的做法有很多，比如在科技領軍人才項目中強化項目評審的管理，建立專家數據庫，對項目評審落實專家回避制度，對專家評審行為進行全程監控，根據積累的數據給專家分類評級，優選合格的專家來保障項目評審的質量。然后，可以根據項目完成的情況，及時兌現政策。在事后，因為有信息化基礎設施的支持，所以可以記錄產業政策全流程的數據，因而可以建立績效模型，評估政策的實施效果，并且為新一輪的政策優化調整提出建議。□

（作者單位：蘇州工業園區信用建設促進會）責任編輯：王?婷