迎接變革的德國“工業戰略”抉擇

徐清

2019年2月，德國經濟和能源部雄心勃勃地發布《國家工業戰略2030》草案，旨在更長久地確保德國工業在歐洲乃至全球的競爭力。然而，這份被當局寄予厚望的國家工業戰略計劃，卻在德國國內引發很大的爭論，一些聲音質疑該草案是否嚴格遵循了社會市場經濟的基本原則，特別是其明確提出了產業和企業的發展方向，被質疑形成了實質上的產業政策框架。社會市場經濟模式，亦稱萊茵模式，是二戰后影響聯邦德國經濟和社會發展的最重要的思想，更被視為其成功實現整個社會經濟體制重塑和轉型的核心要因。該模式強調一國經濟政策應以市場經濟為主、國家調節為輔，國家在市場經濟中主要負有調節的任務，可規定市場活動的框架條件，而非直接干預經濟事務，如頒布政府經濟計劃和科技計劃。因此，奉行社會市場經濟的德國對“計劃調節或國家引導”持非常保留的態度。其實，上述討論表面上涉及產業政策是否與社會市場經濟相背離，而歸根結底是在全球化與“逆全球化”不斷交鋒、自由主義與保護主義相互抗衡的今天，德國奉行多年的社會市場經濟將朝哪個方向進行改革，應該選擇怎樣的一條道路使德國保持國際競爭力的問題。

走社會市場經濟“第三條道路”

二戰后的西歐，一端是英國的自由市場經濟體系，另一端是以法國為代表的中央管理的經濟體系。而德國所提出的社會市場經濟模式，究其本質而言，是在國家和市場兩者之間尋求與上述兩種模式不同的新的平衡，故而被稱為“第三條道路”。

社會市場經濟的概念是阿爾弗萊德·米勒—阿爾馬克于1947年提出來的。他認為，社會市場經濟是“一種秩序思想，其目標是，在競爭經濟的基礎上，把自由主動精神同正在通過市場經濟成就得到保證的社會進步結合起來”。之后“社會市場經濟之父”、德國新自由主義學派的代表人物——路德維?！ぐ虏粌H在其著作《大眾的福利》中系統闡述了社會市場經濟理論，還在從政后將這一理論付諸于實踐，在不到20年間為當時的聯邦德國建立和健全了一系列新的經濟法規和經濟管理結構，使改革的成果最終擴展成全面的經濟改革，標志著社會市場經濟成為聯邦德國發展模式。

在設計貨幣改革時，艾哈德就宣布“要憑借貨幣改革回到市場經濟”。一方面，他強調要發揮市場競爭機制的功能，徹底地廢除當時西方盟軍占領當局制定的食物和日用品的配給和價格管制，放開市場競爭，并以100∶10進行新馬克兌換，短時間內使流通貨幣量減少了93.5%，恢復市場秩序成為可能。從1948年6月20日，貨幣改革正式開始實施，經過短期的物價飛漲，1949年物價開始平穩，到1950年，物價開始下降，工業生產恢復到戰前的水平。另一方面，他強調加強國家在制訂立法和規則方面的職能對一國社會經濟發展的必要性，指出要形成完全競爭、保衛自由的市場經濟秩序必須依靠國家的力量來完成，只不過，國家的經濟職能應限于建立和維護經濟秩序這個層面，對于經濟過程則不應過多干預。為了堅決而又穩妥地進行貨幣改革，除了建立比較完整的中央銀行和商業銀行體系外，還同期頒布了四項法律——《貨幣法》《債券發行法》《轉軌法》和《固定帳戶法》，從而為貨幣改革提供了可靠的法律基礎。

應對內部挑戰的自我修正

上世紀末，兩德統一一度為德國的經濟帶來沉重負擔，特別是在社會保障支出方面，國家財政支出持續上升，偏離了社會市場經濟的原則，進而導致“德國病”的出現。主要表現在，高福利導致的道德風險和逆向選擇問題在社會保障的各個領域都普遍存在，進而造成國家財政的包袱越來越重。

內部危機要求德國必須改革，重新界定國家和市場個體的關系，回歸社會市場經濟的本源。2002年，時任德國總理的施羅德在任期內開始啟動大刀闊斧的改革。特別是在勞動力市場領域，要求每一個失業者不能完全依賴于國家和政府的支援，也不能無條件地享受著這種支援;政府通過實施再培訓、創造公共部門就業崗位、給雇主或雇員工資補貼、改善和促進勞動力市場匹配度等政策，激勵失業者必須為擺脫失業而付出自己的努力去尋找就業機會;其中包括做出個人妥協而接受勞動服務部門介紹的工作。這種改革使德國向社會投資型國家轉變，將事后補救型福利變為事前預防型福利。與其花費巨額財政填補失業保險的虧空，不如將其用于勞動者的教育、培訓以及就業服務，以此消除或減少福利制度對促進經濟增長和促進就業的阻礙因素。穩定住社會保險的保費繳納比例，控制好勞動力附加成本的上升，改變勞動力市場以及失業保險的負激勵效應，同時使僵化的勞動力市場靈活起來，增強勞動力的流動性，減少體制機制所造就的懶惰者，促使他們回歸經濟生活，也增強國家財政資金的使用效率。

2008年國際金融危機時，德國失業率已下降到7.8%，長期失業者比重下降到1998年以來的最低點。2010年，德國更成為唯一一個失業率比危機前更低的西方主要工業國家。同時，德國財政狀況也趨于好轉。2007年財政獲得了盈余，金融危機期間赤字和債務再度上升，2009年德國通過“債務剎車”條例，此后，財政在2012年再次獲得盈余。正是由于貫徹社會市場經濟的原則進行了改革，德國在金融危機和歐債危機的表現在西方國家之中是“一枝獨秀”。

面對全球變革的深刻反思

如果說，社會市場經濟幫助德國完成了一場深刻全面的經濟改革，成就了今日德國的經濟奇跡，那么，面對當今世界百年未有之大變局，面對外部世界的競爭，社會市場經濟是否依舊能夠應對挑戰？

目前，德國是世界第四大經濟體，更是制造強國，但在工業領域已越發感到巨大的競爭壓力，以往的優勢在不斷縮小。第四次工業革命方興未艾，搶抓科技變革歷史機遇期，原來以低成本優勢嵌入全球價值鏈的國家正在依靠自主創新逐步擺脫低端鎖定。德國此次公布的《國家工業戰略2030》草案不無憂慮地指出，在人工智能、電子信息技術、生物技術等新興產業發展方面德國沒有取得領先優勢，甚至存在落后于國際發展趨勢的風險;全球知名互聯網、平臺經濟、分享經濟的公司幾乎都來自美國和中國，而德國企業缺席榜單;更棘手的是，德國研究與創新專家委員會認為，德國正在陷入一個“能力陷阱”——已有的優勢產業不斷吸引研發投資和優秀的科研人員，而新興產業卻不斷失去優秀人才，無法獲得充分的發展。一個鮮明的對比就是，最具創新活力的初創企業在德國難以做強做大，而傳統優勢產業，如汽車產業規模繼續擴張、就業人數屢創新高，但后者卻正面臨新技術的巨大沖擊，如無人駕駛。

眼前的繁榮能否保證未來的發展？理性、務實的德國人開始思考，過去一直“避之不及”的“產業政策”是否具有現實上的積極意義和可取之處，如通過產業政策有效地對產業和企業進行引導和支持，克服市場個體缺乏全局觀的不足。于是，《國家工業戰略2030》草案很有針對性地提出很多全新的舉措，如制定“關鍵工業部門”列表、政府有針對性地重點扶持企業、甚至持股等。

仔細閱讀這份草案，不難發現德國當局借鑒了很多成功執行產業政策國家的經驗，在此基礎上試圖推出一項總體工業政策，通過引入政府干預的手段，為企業提供更有針對性的支持，來修正市場失靈，提升競爭力。具體表現在以下三個方面：一是當市場個體無法判斷新技術的研發前景或承擔新技術的研發成本的時候，需要政府用前瞻性的眼光和政策加以支持，如草案專門列舉出德國經濟未來發展的九大“關鍵產業”。二是現在的技術創新很多都不是一種單個的創新，而是集成創新或形成創新鏈，因此協調合作的成本相當高，需要政府發揮組織、管理和協調聯動的作用。例如，草案建議政府出面協調建立跨企業聯合體，來共同開發如人工智能等前瞻性科技。三是路徑依賴阻礙創新時，特別是當市場上的企業因為舊技術已有專利保護而不愿意再進行研發創新，或新的創新產品無法打入現有市場，政府就要采取引領性的舉措激發創新。路徑依賴往往是發達國家失去競爭優勢的主要原因，對此經歷歐債危機的德國已有充分的認識。草案甚至提出了國家可在“非常重要的情況下”，在“一段有限時間內”收購、持有公司股份。

鑒于德國一直所遵循的社會市場經濟理念一向反對政府直接干預企業運營行為，這份被外界認為產業政策色彩濃厚的“工業戰略”，實則是講究邏輯的德國人對自身的發問：產業政策是否意味著對社會市場經濟原則有所偏離？雖然學術爭論尚未有結果，但德國工業界普遍支持政府在此時推出指導色彩更強的“工業戰略”，同時也坦率地指出草案過于關注做大龍頭企業而忽視德國經濟的中堅力量——高度專業化、極具創新能力和競爭力的中小企業。

眼下，德國國內關于這份“工業戰略”草案的討論還在繼續，但有一點是明確的：任何一種發展模式都必須與時俱進，拋開思維定勢和成見，以開放的心態去學習和借鑒他國發展道路與治國理政的成功經驗。

（作者單位：復旦大學理論經濟學博士后流動站、江蘇省社會科學院世界經濟研究所）

責任編輯：何樂