“一帶一路”背景下蘇北沿海縣市發展戰略對策研究
——以江蘇省灌云縣為例

劉立文

灌云縣自然資源和規劃局 江蘇 灌云 222200

一、研究背景

2014年12月，習近平總書記在江蘇考察時明確指出，江蘇處于絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的交匯點上，要按照統一規劃和部署，主動參與“一帶一路”建設，放大向東開放優勢，做好向西開放文章，拓展對內對外開放新空間。江蘇省地緣優勢獨特，人文底蘊深厚，發展基礎良好，對外開放度高，與一帶一路沿線國家和地區各領域的合作潛力巨大，一帶一路沿線發展必將對江蘇未來發展格局產生深遠影響。

從社會、經濟、文化建設諸多方面來看，蘇北、蘇中、蘇南發展的不平衡問題仍然存在，“一帶一路”對蘇北地區的影響顯而易見。本文試以連云港灌云縣為例，通過闡釋分析一帶一路背景對灌云縣帶來的外部發展機遇，并結合灌云自身優勢與發展短板，提出灌云縣未來發展宜采取的戰略對策及建議。

二、“一帶一路”背景下的外部機遇

1、更豐富的物流市場空間

作為距離連云港市區最近的縣城，灌云有條件受益于連云港國際物流中心建設，在大宗散貨交易、多式聯運、保稅物流等方面宜有所突破，融入大物流格局。

連云港是中亞國家最便捷的出海口，也是日韓貨物進入中亞乃至歐洲的最佳中轉地，陸上辟有國際班列，海上開通60多條近遠洋航線，區位優勢突出，自然成為江蘇落實“一帶一路”戰略的先導區。新亞歐大陸橋海鐵聯運，過境運輸占全國的60%，連云港發展多式聯運具有先天的條件。

圖1 灌云在大物流格局中的分析示意

從國際東西方經濟聯系來看，隨著中國經濟崛起，全球經濟重心向亞洲轉移越發明顯，新亞歐大陸橋在世界經濟格局中扮演更加重要的角色，成為促進亞歐大陸經濟聯系的重要橋梁。連云港未來可面向日韓市場，吸收日韓產業轉移，同時積極爭取作為東歐機械設備、中亞能源、礦產輸出和輕工、日用消費品進口的戰略通道。

從物流格局來看，連云港市確定發展中哈物流中轉、上合組織出海兩大基地。依托中哈物流中轉基地，加快建設大宗散貨交易中心、保稅倉儲、多式聯運中心、國際物流分撥配送；依托上合組織出海基地，建設多式聯運、大宗商品儲運交易中心、保稅物流、加工增值服務、物流支撐服務及商務、生活服務功能于一體的綜合現代化物流園區。物流功能拓展對于灌云有重要指示作用。

2、更完善的交通體系

從交通格局來看，連云港致力于加快“公鐵水空”集疏運體系建設。港口方面，打造區域性國際航運中心，連云港組合港四個港區建設，包括連云港港、贛榆港區、徐圩港區、灌河港區，規劃到2020年，一級公路直通四大港區。交通廊道方面，縱向強化沿海通道，建設連鹽、連淮揚鎮、青連鐵路；橫向釋放隴海線運能，強化東隴海走廊，建設隴海鐵路；總體上形成“一橫兩縱”交通廊道。

灌云位于重要的交通樞紐位置，未來宜深入對接區域交通發展格局，進一步提升自身交通通達性。

圖2 灌云在大交通格局中的分析示意

3、更開放的產業體系

隨著我國經濟發展的腳步放緩，產能過剩、庫存過高等一系列經濟發展中的問題開始暴露出來，供給側改革迫在眉睫。江蘇要抓住“一帶一路”的發展機遇，加強與沿線國家的交流合作，針對這些國家國內基礎設施建設需求旺盛的特點，將省內的優質過剩產能輸送出去，一方面為沿線國家的經濟發展提供幫助，另一方面也能夠緩解產能過剩帶來的壓力，緩和產業結構調整帶來的矛盾，為供給側改革創造有利條件。

灌云縣臨港產業區主動融入“一帶一路”，灌云燕尾港港口建設明顯加快。日前，燕尾港2號碼頭加快掃尾，2臺40噸門機完成調試，照明、監控等附屬設施正在施工；1號碼頭規范運營，1至6月份完成吞吐量110萬噸；3號碼頭2個5萬噸級通用泊位，加快開展前期準備工作和行政許可報批。燕尾港港口物流園加快建設。新建堆場1.5萬平方米。口岸開放有序推進。相關手續已報江蘇省政府，海事、海關、國檢、邊檢四家查驗單位均已簽訂臨時開放合作備忘錄，1.2萬平方米口岸開放聯檢中心基本建成，灌云燕尾港港口查驗設施和港口信息化規劃等加快推進。

三、灌云自身優勢與挑戰分析

（一）客觀優勢

1、公路建設

灌云縣高速公路網絡覆蓋度處于全省平均水平，高于灌南，但與新沂、吳江等交通樞紐城市相比，略有不足。從通行能力上看，沈海高速為6車道，長深高速為4車道，平均車道數處于全省平均水平，但目前長深高速灌云段平均日交通流量已達23760pcu/d，飽和度達0.6以上，服務水平有待進一步提升。

圖3 高速公路面積密度及車道數對比圖（單位：km/km2）

普通國省道，從現狀網絡密度上看，灌云基本達到全省平均水平。從規劃路網上看，高于灌南、新沂以及全省平均水平，與現狀規模相比尚有約144公里有待落地，需加快推進普通國省干線建設。

圖4 2015及規劃普通國省道面積密度圖（單位：km/km2）

2、空港建設

目前，以“空港”“鐵路”為主導的重大基礎設施在積極建設中，設施建設級別高，未來發展帶動潛力大。

空港方面，花果山國際機場規劃定位高，預期吞吐量規模大，對于連云港現狀機場輻射帶動能力是戰略性的彌補。連云港作為一帶一路戰略的橋頭堡，現狀白塔埠機場吞吐能力不足百萬，與其規劃定位相差巨大，現狀機場由于用地空間等局限，拓展受限。落戶小伊的連云港新機場目標打造江蘇省第三大國際機場，僅次于南京祿口和蘇南碩放國際機場，發展定位為“適應“一帶一路”交匯點建設需求的國際航空港”。規劃新機場，近期2020年旅客吞吐能力250萬人次，遠期規劃旅客年吞吐量達到800萬。

從空港物流功能拓展情況來看，蘇北、蘇中空港物流發展基本空白，連云港新機場具有較大拓展空間。除南京、無錫、南通、常州外，其他機場貨郵吞吐量均不足萬噸，蘇北地區空港物流發展基本處于空白。

表1 灌云花果山機場與周邊地區機場等級對比一覽

圖5 連云港新機場與江蘇其他機場、附近臨沂機場的旅客吞吐量一覽

圖6 江蘇其他機場、附近臨沂機場的貨運吞吐量一覽

3、鐵路建設

鐵路方面，連淮揚鎮高鐵建設，將進一步助力灌云融入寧連大通道，是灌云聯系蘇中、蘇南地區的關鍵要道。連淮揚鎮鐵路灌云段全長26.8公里，規劃建設標準為客運專線、時速250公里，預計2020年全線建成通車；高鐵建設將直接帶來區域出行效率的提升，灌云縣將進入“快速鐵路時代”，客運量將呈現大幅增長。據統計，由高鐵誘發生成的“新增客流量”占高鐵客流量的50%，對于灌云產業發展將帶來更多機遇。

此外，連鹽鐵路建設也將對灌云縣域中部楊集發展帶來一定正面影響。連鹽鐵路是規劃沿海鐵路的重要組成部分，過境灌云，在楊集設貨運站。規劃運輸能力為連云港至鹽城段客車46對/日、貨運8750萬噸/年。該條鐵路為沿線大型企業服務，主要運輸大宗工業原料，如石化產品、鋼鐵、鐵礦砂、煤炭等。

（二）面臨挑戰

1、人口外流

2016年，灌云縣常住人口約80.5萬（數據來源于2016年灌云縣國民經濟與社會統計公報），與戶籍人口105.1萬存在約24萬左右的差值。該部分差值人口主要為外流到其他地區務工的勞動力。

據人社局提供數據，灌云縣外出勞動力近年總體上規模平穩，并未呈現進一步擴張趨勢，近年基本上維持在23-24萬左右外出規模。

造成勞動力資源流失的一個重要原因，在于縣城要素集聚水平總體上有限，未能充分有效吸收周邊剩余勞動力。灌云縣現狀中心城區人口為21.6萬人左右，人口規模低于規劃近期（2015年）預測值31萬人。農村勞動力不進縣城，直接外出務工，外出務工勞動力占農村勞動力總數的78%左右。灌云外出的農村勞動力約22萬左右，只有約5萬人選擇在縣內打工，約17萬以上選擇外出到灌云縣外打工，主要務工去向為蘇南地區。

2、重大區域交通設施配套服務水平有限

燕尾港后方港口功能用地預留有限，港口后方物流服務功能及相關商務配套、展示貿易等功能拓展，均缺乏足夠的用地支撐。隨著后方臨港產業區內企業相繼落戶，燕尾港港口用地需要有進一步有效供給，目前受到后方用地限制，燕尾作業區港口作業及物流功能仍集中在海堤后方約150m縱深的陸域范圍內完成，場地僅能滿足港口生產作業的日常堆存使用，現有港口用地不足。同時，與港口物流服務功能及園區企業物流配套服務功能相關的公共倉儲、流通加工等物流加工功能，以及與港口航運發展相關的商務配套、金融流通、展示貿易等高端配套功能拓展，均缺乏足夠的土地資源支撐。因此，在燕尾作業區新一輪開發建設過程中，應結合港口及物流相關產業發展需求，對后方土地給予充分配套，保障港口、物流產業的可持續發展。

港口集疏運體系有待加強。目前雖然已初步建成公路和水路集疏運通道，但整體建設水平、規模和作業效率等都還有很大提升空間。燕尾作業區與后方產業園區連接的主干路網僅為緯九路，作業區后方地塊南北向連系路網僅為經七路。隨著三期碼頭的建成投產，港口作業區與后方產業園區內的物資流通運輸量將不斷增加，現有道路將無法滿足港口集疏運的需求。

城區內部內河等級、碼頭發展有限，對燕尾港構建海河聯運中心支撐薄弱。東西向內河航道級別低，包括善后河、四圩河和東門河，善后河雖然為三級航道，但為灌云北部界河，對內河航運意義有限，四圩河和東門河均為五級航道，直接影響內河航運對燕尾港的疏港能力。現狀內河碼頭僅裕豐作業區內河碼頭，吞吐能力為83萬噸。

3、道路交通通達性有待提升

縣域內部幾大重要功能性區域（縣城、燕尾港區、旅游景區）之間的交通聯系并不通暢。從縣城—港區聯系來看，現狀僅有204國道-324省道一條道路連接，雖已改造提升但仍然無法滿足發展需要；從旅游景區周邊交通來看，目前旅游發展主打的“一區三園”旅游交通配套設施并不完善，尤其伊蘆山景區對外交通不便，道路通達性有限。

此外，鄉鎮間交通聯系十分薄弱，伊蘆、圩豐、同興等鄉鎮交通可達性較差且路況建設水平薄弱。據交通局資料，灌云鄉村道方面，2015年底鄉村道雙車道四級公路占比僅為9.8%，低于連云港平均水平（20%）和全省平均水平（27.5%），農村公路亟需提檔升級任務迫切。此外尚有19處渡口嚴重制約沿線群眾出行，亟需進行撤渡建橋，保障群眾出行安全。

四、戰略與對策建議

（1）承接“一帶一路”，積極融入區域大格局

融入區域大交通發展格局，對接連云港建設綜合交通樞紐目標，灌云宜加強燕尾港港口基礎設施建設，打造高效的港口立體綜合集疏運體系，融入連云港“一橫兩縱”交通廊道格局。

融入區域大物流發展格局，對接連云港建設國際物流中心目標，灌云在大宗散貨交易、多式聯運、保稅物流等方面宜有所突破，完善物流體系功能。

（2）迎合重大設施建設機遇，依托區域基地提升綜合發展地位

承擔海河聯運重要節點樞紐，迎合江蘇海河聯運市場蓬勃發展，整合燕尾港全港各方資源，實現從海港到碼頭裝卸，再從碼頭到內河，最終到廠家地頭的無縫對接，信息共享、一站服務，從海河聯運全程節約成本，提升燕尾港臨港物流服務附加值。

積極建設空港產業園：依托連云港新機場（花果山國際機場）的建設，打造集國內干線機場、蘇北國際機場、蘇北綜合交通樞紐、臨空經濟功能于一體的專業化空港產業園。

（3）依托與連云港市區的近鄰關系，在產業功能方面與其構建分工協作關聯

打造連云港產業轉移承接地，利用沿海開發帶來的交通條件改善，發揮港口、土地、勞動力等資源優勢，承接連云港生物醫藥、新能源、新材料等戰略性新興產業及現代物流、服務外包等生產性服務業的外移。

建設連云港重要的農產品基地和旅游地，利用自身農產品特色，塑造品牌，承擔連云港重要的農產品基地和旅游選擇地職能。

作為連云港組合港南翼特色港區，對接連云港產業發展綱要，積極承接連云港港區散雜貨向運輸功能，加速提升貿易增值服務功能，完善海上通道，加快連云港組合港南翼特色港建設。

（4）依托重大基礎設施，科學規劃產業發展空間并優化功能組織

充分發揮重大交通基礎設施增長極作用，優先確保四大產業片區用地。縣城經開區以連淮揚鎮高鐵站、內河碼頭為增長極，未來以發展都市工業、現代商貿服務為主導；空港物流園區以連云港新機場（花果山國際機場）為增長極，未來以發展倉儲、貨物進出口、出口加工及保稅等業務；臨港產業區以燕尾港為增長極，積極發展石化及下游配套產業散雜貨運輸及化工品、海工產品運輸，船舶制造等；楊集物流園，結合連鹽鐵路，強化商貿物流，發展農副產品商貿物流、儲運基地。

科學規劃產業發展空間，優先確保四大產業片區用地，即縣城經開區、空港物流園區、燕尾港臨港產業區和楊集物流園，充分保障基礎設施建設與信息化配置水平，推動園區產業集聚、智慧發展。

（5）構建合理完善的綜合交通體系，支撐要素、信息流動，為縣域提升發展奠定有效支撐基礎

以完善“公-鐵-水”對外綜合交通體系建設為依托，全面融入連云港“一橫兩縱”走廊。鐵路方面，加快推進連淮揚鎮及連鹽鐵路建設與站點設置，打通燕尾港-徐圩港區道路、鐵路、航道聯系；公路方面，加強與連云港市區的南北向區域交通干線聯系，打通連云港市區-新機場-城區-海港-高鐵站之間的一級路快速通道；港口-水運方面，多種港口建設（海港、內河港），積極融入連云港樞紐體系，同時重視內河碼頭建設。