上海市遠郊鄉村精明收縮策略研究
——以橫沙鄉為例

賴劍青

上海市城市規劃設計研究院 上海 200040

前言

鄉村人口收縮是全球快速城鎮化地區普遍面臨的問題，隨著我國城鎮化率的進一步提升，農業人口的持續轉移為城鎮人口，鄉村收縮這一趨勢仍將持續。上海作為一個超大型城市，是長三角城鎮群的龍頭和國家參與全球化競爭、合作的主要窗口，其城市建設的成就有目共睹，但是，上海的鄉村與同其地區鄉村一樣出現了因人口流動帶來等收縮問題。長期以來，上海的建設“重城輕鄉”，在鄉村振興戰略下，上海也提出將上的鄉村全面振興，農業農村基本實現現代化，努力把都市農業和郊區農村建成可持續發展的示范區和宜居城市的后花園，與上海建成卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市相得益彰的目標。研究基于在上海遠郊地區的橫沙鄉規劃實踐，通過調研、社會調查了解收縮鄉村發展的難點，并對此類鄉村精明收縮提出的策略進行了討論。

1 上海遠郊鄉村收縮特征解析

1.1 區位及人口結構特征

遠郊鄉村主要是以村莊與新城及中心城區的距離來定義，村域內居民點距離中心城、新城2 km以上可以定義為遠郊鄉村。這類收縮性地區主要位于遠郊遠離主要城鎮的地區，如崇明、青浦、浦東及金山。

從人口規模來看，農村戶籍人口逐年下降，近年年均下降幅度約為4%；從人口結構來看，人口老齡化嚴重，呈現倒金字塔結構，60歲以上常住人口占常住人口比重在20-50%之間，老齡化程度在性別和年齡結構失衡，以老人和當地務工男性為主。

1.2 人居空間特征

在上海的城鎮化進程中，城市建用地擴展與長期行政合并政策推行，上海市村莊數量大副減少，行政村數量從1978年的3000個減少至2016年的1500個左右。但同期農村人均居住面積卻從不足30平方米/人擴大到58平方米/人，同時顯現人均居住面積由近郊向遠郊增大的趨勢，整體土地使用效率偏低，住宅空置問題較為嚴重“空心村”、“空殼村”現實矛盾比較突出。由于公共服集中布置于城鎮地區，鄉村地區公共服務配套水平相對低下，且表現與其老齡化需求不匹配的特征。

圖1 上海農業人口與農村人均居住面積變遷圖

圖2 上海各區村莊居民點人均用地現狀情況

1.3 從業特征

農業已非鄉村主導產業，鄉村產業城市化，農業從業人員占鄉村就業人比從1978的76%下降為2016年的23.6%。農村家庭經營純收入占家庭總收比由1990年的32.3%下降為2016年的5.4%，工資收入與轉移收入成了農村家庭主要收入來源。1990年到2016年農村居民家庭可支配收入增長15.3倍，同期城市居民家庭可支配收入卻增長了26.4倍，城鄉收入增長差距進一步擴大。

2 研究區域簡述

2.1 區位特征—遠郊收縮型農業生態島

橫沙鄉位于上海市遠郊，長江出海口，南與浦東新區遙相呼應、北與崇明島隔江相望、西與長興島毗鄰、東接東海，是典型的遠郊生態型鄉鎮。橫沙鄉下轄24個行政村，1個街道居民委員會。歷年上海市及崇明區對其發展定位是主要是農業生態旅游島，并在歷版總規劃對橫沙建設用地進行了嚴格的控制，提出了減量的要求。雖然橫沙擁有優越的生態區位優勢，但其產業發展停滯，人口外流嚴重，因而存在一系例上海遠郊收縮型農業生態地區特征。

2.2 人口結構—人口持續收縮下的少子老齡化

農村人口空心化是當前農村發展面臨的較為突出且各地普遍存在的，與中西部農村人口呈現“兩頭大、中間小”的“蘋果核”結構不一樣，橫沙人口結構是“倒金字塔”的少子老齡化。從2000年至2016年，橫沙常住人口從3.06萬下降至2.53萬人，平均每年下降1.2個百分點。戶籍人口流出率穩定在30%左右。同時期，橫沙老齡化從2000年的上升2016年的41.5%，60歲以上常住人口數為1.05萬人，人口年齡結構呈深度老齡化。15年間，18歲以下的學齡人群小幅減少2.4個百分點，橫沙鄉2016年在校中小學生及幼托人數為1093，占橫沙鄉常住人口的比重僅為4.3%。由此可見，橫沙鄉外來人口補充量少，由此推測未來在沒有外部政策因素強勢作用下，橫沙鄉人口將持續減少，老齡化程度進一步加加深。

圖3 橫沙鄉常人口結構圖（2016年）

圖4 橫沙人口變遷圖（注2000年、2010年 為普查數據， 12-16年為公安數據）

2.3 鄉村空間—人口流失下的村莊空心化

橫沙鄉村莊空心化主要表現在人均宅基地面積過大及空置率增多，現狀調研發現狀農民房21%左右常年空置，人均宅基面積約2000年的人均111平方米增長到2016年的人均240平方米左右，遠大于國家規定標準水平。導致人地關系不匹配有以下幾個方面，一是因人口流出后宅基的減量在時間上有一定滯后性。而另一個根本原因是進市成本太高，“雙棲人口”的存在。

2.4 工業空間—生態政策限制下活力喪失

橫沙因其生態區位，長期定位為生態旅游島、農業島，保障上海北部生態空間及基本農田空間，對島上的工業發展的更是采取了引導減量退出的政策，雖然2000年后對工業空間有三個集中的引導政策，但橫沙在歷版總體規劃中也沒有劃定集中工業區。在政策導向1下，橫沙少量的工企業經營困難，其中大部分工業地塊已經停產成為閑置工業用地。而原來二產就業人員也轉入其它就業或者外出就業。雖然上海對生態地區橫沙有注冊經濟優惠政策，可以有效解決遠郊生態地區的鄉政財政，但注冊經濟無法帶來相應的就業，工業企業退出同也加快橫沙的人口收縮速度。

2.5 農業空間—純農導向下低效率生產

2015年末橫沙鄉從業人員數共19325人，其中一產從業人員數9995人，二產從業人員數4886人，三產從業人員數4444人，三次產業從業人員數比例為5.2：2.5：2.3。農業人口在規模上占據主體。橫沙鄉地地流轉率較低，目前全區流轉率約為之一。

圖5 橫沙鄉經濟增加值（2016年）

3 上海遠郊精明收縮鄉村的難點

農村人居空間的“精明收縮”，是指“在農村人口和勞動力實質性減少、農村生產組織方式相應改變的條件下，農村人居資源合理退出和優化重組”這樣一種人居空間發展狀態，旨在使個體和社會整體福利都能得到有效提升。

上海市作為一個特大城市，在其鄉村收縮應對上有特殊性，特別是在建設用地零增長的背景下，鄉村低效的建設用地的收縮與重組還關系到上海建設世界卓越城市目標的實現。上海精明收縮的難點可總結以下幾個方面：（1）鄉村價值的評估，雖然主流的價值導向主要是考慮經濟效率、資源可持繼及區域活力等，但估評鄉村發展的好壞在不同的人設、不同的語境下其評估標準不盡相同，特別是在建設卓越的全球城市背景下，對鄉村價值認識統一與鄉村價值的重新認識是識別鄉村收縮應對的一個難點。（2）鄉村收縮過程中各方利益的統籌與保障，鄉村收縮的過程不僅涉及老百姓及企業的現實利益，同時還涉及各區、區與鎮（鄉）之間的用地指標及資金統籌，如何在收縮的過程保障百姓利益、統籌用地指標及資金也是其中的一大挑戰。（3）鄉村收縮過程中，鄉村社會的重組與活力的延續的挑戰。

4 “精明收縮”導向策略探討

4.1 收縮趨勢下的鄉村價值審視

鄉村是上海大都市區的生態空間，是生態之城的綠色本底，是生態文明建設的主戰場；鄉村是廣大農人（本地農民和新農民）生產、生活、創業空間，是廣大市民享受田園生活、親近自然的體驗空間；鄉村還是承接全球城市新興業態，承載創新制造的新空間，是打造具有全球影響力的科技創新中心的新動力，也是弘揚江南文化、農耕文化的新載體。首先在認識定上一定了解，在無上海市重大政策區劃入橫沙的情況下，橫沙人口收縮是必然的，橫沙的發展應積極應對這一情況，以更加精明的策略使橫沙的收縮中找到自身競爭力和發展機遇。除去島內發展要求之外，橫沙更加關注自身生態優勢在上海卓越全球城市建設中成為健康、品味、低碳的生活休閑方式承載地，成為跨越工業化階段進行綠色發展的代表。在建設規模收縮的前提下研究橫沙的發展問題，提升單位土地的產出價值，用提升價值來節約土地，來實現收縮中的“增長”。

4.2 “合理拆減，適度集中”村莊的活力延續

4.2.1 環境引導、合理拆減，制定靈活的拆減機制

當前，上海市在市級層面將全市的鄉村歸類劃定為拆除類村莊與“保留（保護）村”，其中拆除類村莊又分為近期折除與遠期折除兩類，針對折除類村莊主要的導向為進鎮集中安置及村內平移集中安置。雖然村莊的拆并及農民集中居住是實現城鄉一體化的重要途徑，既為提升農民居住品質提供了綠色通道，應對鄉村人口收縮的有效方法。橫沙在集鎮區用地受限，土地財政收益無法平衡的現實情況下，農民集中及宅基拆減舉步維艱，橫沙的建設用地沒能實現減少，還出現了公服配套與人口結構不適應的情況。

為了應對這一現實情況，規劃依托城鎮圈實現跨鄉鎮聯動安置的思路。通過而根據問卷調查，橫沙的老百姓也有30%希望被安置到長興島或者上海市區，而這些地區土地價值高，具備了跨鎮圈聯動安置的意原條件，在全市用地減量、兩規合一的總體導向下，城鄉空間總量平衡和“增減掛鉤”流動指標背景下。引導本島環境敏感區域的鄉村建設用地指標轉入高效益開發地區，換取島內宅基地退出所需的物質條件。

4.2.2 適度集中、分類引導，推動鄉村聯動發展

當人口不再增長，增長就只能通過人的連、釋放人的交互的潛力來實現。應對人口的收縮，需要更加積極的應對，在適當的推進村莊建設用地集中的同時，更應從村莊的功能、產業、公共服務方面進行分類，以實現其聯動發展。事實上之前重點建設中心村，集中配置公共服務設施的導向在橫沙推行不順，不能真正引導橫沙鄉村發展面臨的核心問題。橫沙下一步的發展在強化鎮區作為公服核心區外，不絕對的追求中心的集中，而是適度集中導向下將橫沙的村莊分類田園農業發展型、公服配套聯合型、旅游發展聯合型三類村莊，以鄉村的聯動來尋求收縮中的增長。隨著社會經濟水平的發展，以親近自然、重返鄉土、回歸農作等理念為核心的鄉村體驗成為潮流，帶著家人一起體驗大自然、回歸田園重拾鄉愁、體驗農業生產和地域民俗等活動正在逐漸受到大眾青睞。另一方面遠郊農村勞動力的不斷外流加速了農村“空心化”，傳統的生產型農村不斷萎縮衰落。這些鄉村應當注重農村地區的活化建設，在保留傳統農村物質空間的基礎上注重對鄉村生活模式的保留，將農村地區普通的居住生產空間注入休閑體驗功能。

4.3 “生態導向，有機更新”下工業空間的轉型

對現有的工業用地分成三類，第一類是與橫沙生態島發展功能相匹配的工業，如農業產品加工，這類產業可以與橫沙特色產業融合，滿足橫沙產業轉型需求的工業類型。第二類是已經停產的工業，對這類工業用地進行回收，將回收工業用地根據基區位條件重新規劃為鄉村公共服務設施或者鄉村旅游用地。第三類是與橫沙島產業發展定位不符的污染型企業，對這類企業采用政策政策倒逼，引導其退出或者轉向與轉向適合生態島總體定位的休閑、旅游、度假、康復理療等現代服務業。

圖6 橫沙工業用地減/存轉型示意圖

4.4 生態導向下農業的多元增長

4.4.1 創新土地整治、推動農業生態化、規模化

應綜合型土地整治推進轉型發展”為戰略導向，并結合橫沙實際，聚焦“增加耕地數量”、“提高集約水平”、“完善生態網絡”、“優化空間形態”的四大目標，把農村居民點整治和零星工業用地整治作為土地整治的重要內容之一，并創新性的土地整治。在土地整治項目實施層面，通過田、水、路、林、村的綜合整治，改善了生產、生活條件和生態環境。結合橫沙中部易澇的特征，在中部實施“退塘還濕”的綜合土地整治，將污染嚴重的漁塘通過打通，串聯形成新的生態湖泊濕地，為解決中部水澇及提升島內水環境提長創新方法。

4.4.2 產業協作、互融共生，實現農旅互生增長

精明收縮理論旨在促進生活與生產空間收縮的基礎上，保護農地，實現集聚效益的優化。橫沙以“海·島·田園”的突出優勢作為上海近郊最主要的生態旅游吸引點。加強對橫沙鄉村田園、原生濕地的資源的合理利用，開展可持續的鄉村旅游。推進一產，引進三產，完善風貌。加快現代水產養殖業提升轉型，以一產的形態、三產的功能，拓展鄉村旅游，促進農村一二三產業融合發展。不斷延伸農業全產業鏈，充分挖掘橫沙鄉村旅游資源，加快休閑農業發展，開發建設鄉村特色生態旅游產品和精品線路，打造綠色生態鄉村旅游產業鏈，提升農業的附加值。

5 結語

鄉村空間的“精明收縮“是一個新命題，本研究以上海市遠郊生態地區橫沙鄉為研究對象，在上海市零增加背景下提出對橫沙鄉村的生活、生產、農業空間的發展策略。其中不少策略是需要從市區層的政策及資金的支持下才能實施，下一步需要在本研究中各類空間發展策略的基礎上，進一步對接市層務部門政策，實現鄉村空間的高效集聚與良性發展。