關于構建減貧新體系的思考

歐陽煌

2020年將是我國扶貧歷史上具有里程碑意義的一年，按照既定規劃，我國將消除絕對貧困，進入全面小康社會。但貧困作為世界性難題，全面小康后仍然將長期存在，必須深入思考設計新型減貧體系，做好新舊政策體系銜接，推動實現減貧防貧常態化、制度化、規范化和國際化，為實現“兩個一百年”奮斗目標打下堅實基礎。

邁入減貧新時期

黨的十八大以來，各地按照黨中央統一部署，深入推進精準扶貧工作，脫貧攻堅取得了顯著成就。到2018年年底，全國貧困人口實現85%左右脫貧，貧困村80%左右退出，貧困縣超過50%摘帽。2019年，我國將繼續減貧1000萬人以上，再摘帽300個縣左右，到2020年只剩600萬人以下的貧困人口和60個左右的貧困縣。

但必須充分認識到，隨著2020年我國全面建成小康社會，按照現行標準的農村絕對貧困將會暫時在統計上消失，但這并不意味貧困問題的終結。從經濟學角度看，貧困問題是個體問題，除非收入和財富分配絕對平均公平，否則貧困永恒存在，貧困與消除貧困將成為一對永恒矛盾。扶貧開發、消除貧困將是一項長期而艱巨的歷史任務，既不可能一蹴而就，也不可能坐等花開，要用發展的、比較的眼光審視這個問題。

2020年后我國將邁入減貧新時期。在這個新時期里，過去意義的絕對貧困基本消除，但是又出現了更高標準、更大挑戰的相對貧困難題需要解決。

把握減貧新特征

全面建成小康社會之后中國的貧困問題將呈現出六個新特征。

從絕對貧困轉向相對貧困。2020年后，絕對貧困現象基本消除，但相對貧困問題卻隨之而來。可以預見，隨著貧困線的動態提高，處于收入低端的人群將成為新的減貧對象，減貧的內容也不僅僅是追求溫飽與生存，而是追求更高層次的發展與共享，貧困的相對性特征將更為突出。從國際經驗看，世界任何國家都存在10%左右的相對貧困人口。有關資料顯示，美國貧困人口比例在10%～15%，歐盟是15%，英國是18%。

從連片貧困轉向散點貧困。隨著全國集中連片特困地區整體脫貧、國家扶貧開發重點縣集體摘帽，地域性、連片化、塊狀型的貧困將總體不復存在。貧困將呈現出彌漫狀、散點型、插花式的狀態，星星點點，散落全國，有的在農村，有的在城市。可以預見，盡管我國減貧的重點和難點仍會在農村，但城市減貧也會成為一個新的重要議題，城市“三無”（無生活來源、無勞動能力、無法定撫養義務人）人員將成為幫扶的重點人群。

從常態貧困轉向偶發貧困。隨著幫扶力度的加大以及風險保障體系的完善，將來貧困發生率或返貧率將維持低位水平，呈現偶發性、短期性、可逆性。之所以具有偶發性，是由于造成貧困的原因主要與素質、能力等個人稟賦，以及自然災害、投資失利、重大傷殘等突發性事件有關，而非普遍的結構性因素。之所以具有短期性和可逆性，是因為在強大的外部幫扶下，貧困者能夠有效應對外界沖擊，用不太長的時間就能擺脫貧困，不至于長期掉在“貧困陷阱”難以自拔。

從收入貧困轉向能力貧困。1996年，聯合國開發計劃署（UNDP）在《人類發展報告》中首次使用“能力貧困”這一概念。目前，我國脫貧攻堅主要考量的是經濟維度，所用關鍵指標是農村年人均純收入，對于能力貧困特別是制度性能力貧困問題關注不夠。2020年后的減貧將不僅僅局限在收入短缺、資源不足等經濟層面，而將逐漸延伸到獲取收入的能力受損或機會剝奪等領域，包括融入現代社會、適應和駕馭市場、獲取信息、抵御風險、公平競爭等能力。

從原生貧困轉向代際貧困。當前，在我國已經發生了貧困的代際傳遞。目前我國精準扶貧重點關注“這幾代”貧困人口致富奔小康問題，也有通過普及教育、加強培訓阻斷貧困代際傳遞等措施，但在長遠解決“下幾代”貧困問題上著墨不多。2020年后，隨著原生存量貧困的減少，我國勢必投入更多精力，關注解決那些因政策缺陷、結構失調、教育不足、身份歧視、利益僵化、通道堵塞造成的代際貧困問題。

從物質貧困轉向精神貧困。隨著經濟社會的發展，貧困的維度正逐步由資源、物質層面拓展到能力、素質乃至精神和心理層面。目前，西方國家出現的自愿貧困問題，就是這部分人對自身所處的貧困狀態不厭倦，反而成為一種心安理得的習慣。在我國，則突出表現為一些貧困戶安于現狀、不思進取、怨天尤人，一味“等靠要”，這種苗頭問題雖說不太嚴重，但也需要在今后的減貧工作中給予高度警惕。

構建減貧新體系

在2020年精準脫貧任務完成之后，減貧政策體系也需要作出新的調整，可探索構建符合現代國家治理理念的新型減貧體系。

新型減貧體系是指在國家現代治理體系的框架下，借鑒國際減貧先進理念，以相對貧困人口為重點，以提升受助者的自我發展能力為核心，以多元社會組織為實施主體，具有中國特色的多維度、內生型、預防式、網絡化減貧濟困新模式。具體來看，新型減貧體系具有四個方面的突出特征。一是多維度。將貧困由過去的經濟維度為主拓展到社會、人文和心理等綜合維度，不僅關注貧困對象的收入狀況和生活質量，更注重其地位尊嚴、公平權利、均等機會、能力素質、精神面貌和心理狀態，以全方位提升貧困者的幸福感、獲得感和公平感。二是內生型。變外部幫扶為自主脫貧，注重改善貧困者的心智，提升其能力和素質，幫助他們更加順暢地融入社會、適應市場、走向富裕。三是預防式。變事后的貧困援助為事前的貧困干預，治貧于貧困即將發生但還未發生時，關口前移，未雨綢繆。四是網絡化。變政府集中動員式扶貧為全員參與式扶貧，強調幫扶主體的多元化、融合化、合作化，改善治理結構，放大減貧效果。

未來新型減貧體系主要構建以下幾個核心機制。一是建立貧困標準動態調整機制。選取多維指標，科學確定相對貧困線標準，并隨著經濟發展和物價上漲動態調整，確保貧困人口過上相對體面、有尊嚴、有質量的生活。相對貧困線的標準既要參考世界銀行確定的國際貧困標準，也要盯住發達國家的貧困線標準，并隨著國家財力的增長穩步提標，逐步縮小與發達國家的差距，甚至實現貧困標準趕超。二是建立城鄉減貧聯動機制。推動由重點解決農村貧困向促進城鄉貧困趨同共治轉變，不再區分兩類人群、套用兩套標準、設置兩套制度，而是統籌劃定貧困人口，統一分配政策資源，統一實施減貧行動，保障所有貧困對象都能享受到無社會差別、無城鄉差別、無地域差異、無歧視偏見的貧困援助。三是建立扶貧社保融合機制。將減貧由集中式、動員式、運動式回歸到常態化、規范化、制度化，逐步將其納入社會保障機制統籌考慮，促進救助政策、福利政策與減貧政策的捆綁整合與待遇銜接，實現社保扶貧共織“一張網”、共下“一盤棋”。四是建立減貧良性互動機制。從政府單向主導和控制式扶貧逐步過渡到多元主體合作減貧模式，更加注重減貧對象的訴求表達和自身參與，更加注重發揮非政府組織的專業優勢和動員力量，以改善治理結構，提高援助效率。

適應減貧形勢新變化，聚焦貧困產生新源頭，有針對性地推出以“能力提升”為核心的減貧新措施。重點提升貧困對象五個方面的能力。一是持續增收的能力。加快建立緊密型的利益捆綁與收益分享機制，讓貧困群體能夠從經濟發展和產業增值中獲得穩定收入。完善收入分配制度，促進國民收入初次分配及再分配向中低收入群體傾斜。二是市場競爭的能力。持續加大貧困群體在教育培訓、醫療衛生、健康營養等方面的投入力度，促進人力資本的積累與發展，提升受助者在市場經濟中獲取資源、創造財富的能力和效率。三是融入社會的能力。持續深化各領域尤其是社會領域的改革，突破利益固化的藩籬，打通社會流動的通道，最大限度地減少制度的排他性和歧視性，增強包容性和公平性，為貧困者融入社會創造有利條件、提供均等機會、賦予平等權利，阻斷貧困代際傳遞的路徑。四是抵御風險的能力。織密筑牢集社會保障、商業保險、社會援助于一體的風險分散網絡，有效提升社會成員應對各類風險的能力，減少不確定性帶來的致貧隱患。加強對社會脆弱群體和潛在貧困群體的動態監測和事先干預，防止滋生貧困。五是打開心智的能力。完善制度設計，加強教育引導，通過“治愚”與“扶志”，啟迪其智慧、解放其思想、提升其境界，增強貧困戶自我發展的精神動力，避免陷入“扶貧養懶人”的怪圈。

（作者系湖南省人民政府副秘書長）