北京市區（縣）行政區劃調整概述

喬圣輝

摘 要：北京作為我國的首都，扮演了政治中心、文化中心等多重角色，其行政區劃在建國后也經歷了一系列的調整。自成為首都以來，北京經歷了轄區擴大、建制調整、撤縣設區及城區合并等多個時期，形成了適應自身發展的行政區劃。北京市區（縣）行政區劃調整的變革過程，是中國大城市在城市化過程中的縮影。因此，本文主要介紹建國后北京市區（縣）行政區劃調整的歷史，區（縣）行政區劃調整的積極影響以及區（縣）行政區劃調整過程中存在的一系列問題。

關鍵詞：北京市;撤縣改區;行政區劃調整;城區合并

一、北京區（縣）級行政區劃的變遷

（一）城市穩固時期（1949-1958）

新中國成立后，我國處于百廢待興的狀態。這時需要穩固政權，發展經濟。因此，這個時期，北京行政區劃調整的主要表現為轄區的精簡與擴大。1950年，城區被縮減為16個。1952年，城區被縮減為13個，并且改為地名命名，如西單、東單等。1956年2月，昌平縣等4縣劃為北京管轄;1958年3月順義縣等4縣劃為北京管轄，10月平谷、懷柔等縣劃為北京管轄。經過合并與擴大，北京市在當時正式確立了13區4縣的格局，奠定了日后北京區（縣）級行政區劃調整的基礎。

（二）行政單位調整時期（1959-1996）

這個時期，北京轄區已經基本固定，其調整主要表現為建制的調整。例如，1960年1月，昌平、順義等五區改為縣建制;1963年，設立石景山辦事處，該辦事處67年被更名為石景山區。1974年設立區級石油化工區辦事處，1980年撤銷該辦事處，設燕山區。1986年年，撤銷房山縣與燕山區，設立房山區。自此，北京轄10區8縣。

（三）撤縣改區和城區合并時期（1997-2015）

這個時期，北京通過了一系列的調整，最終取消了縣級行政單位，全部改為區級。同時，首都功能核心區被合并。自1997年4月到2001年12月，順義、大興等6縣撤縣設區。至此，北京市轄16區2縣。2010年，經國務院批準，北京宣武區、崇文區分別與西城區、東城區合并，形成新的西城區和東城區。2015年，密云、延慶兩縣撤縣設區。至此，北京轄16區，縣建制成為歷史。

二、北京區（縣）級行政區劃調整的積極影響

縱觀北京的區（縣）級行政區劃調整發現，這些調整對北京的積極影響主要是以下幾個方面。

（一）北京轄區經濟得以積極發展

行政區劃的調整，使得北京市的某些城區能夠擺脫地域限制，加快經濟建設。例如，原來首都核心區南部的崇文、宣武二區，由于地域限制，GDP與北部的東城、西城二區差距較大。在行政區劃圖上，也表現出了典型的“南北差異”。此次合并后，北京將東城、西城二區的原有資源進行整合，達到“以北帶南”的效果，從而打破曾經首都核心區的經濟差異。曾經是縣級的密云、延慶兩區，在改為城區后，其財權收歸北京市政府，市政府會保留原先作為生態涵養區的功能，同時再根據日后舉辦的國際賽事和城區規劃，再賦予其旅游、教育等功能，使得城區發展更為多元化，推動當地第三產業的發展。這樣的調整，推進了城鄉一體化建設，也達到了城區間“先富帶后富”的效果。

（二）精簡行政結構，提高行政效率

在撤縣改區和城區合并的過程中，北京從“直轄市——城區——縣”轉變為市區二級管理。而撤縣改區的最大特點就是縣級財權、決策權與人事權等地方政府權力收歸到北京市政府，使北京各轄區的管理更為統一，也使曾經縣屬權力相關的各轄區行政機構精簡。在城區合并的方面，由于行政單位的整合，使得從前兩個區負責的事情，變成了一個區負責，減少了原來兩個城區之間的推諉、扯皮，降低了行政成本與辦公時間，行政效率自然穩步提高。

（三）順應了政府職能轉變的趨勢與都市定位

我國現在正在從管理型政府向服務型政府轉變，因此從行政區劃的角度，調整行政區劃，擴大了管理幅度。曾經縣政府要解決的事情，現在變成了市政府統一解決，使其更加關注社會服務層面。

從都市定位的角度，北京的定位是政治中心、文化中心和對外交流中心。作為國際化大都市，北京會在第三產業上著力推進，而不是在第一產業上深耕。因此，撤縣改區，將原先的農業經營活動與農村土地，轉變為第三產業經營活動和城市用地，順應了北京未來的定位。城區的合并可以優化城區的使用功能。例如，玄武、崇文兩區的合并，不僅集中了首都核心區資源，而且可以加強對地域文化的保護。曾經集中在宣武區的宣南文化、皮影戲等非物質文化遺產，在城區合并后，不僅獲得了保留，而且政府加大了投入，使其繼續發展，穩定了北京的文化底蘊。

三、北京區（縣）級行政區劃調整中存在的問題

（一）群眾民生問題

撤縣設區后，原來的縣級行政單位變成區級，在財政方面也會獲得更大的支持。對于原先較小、經濟能力較落后的城區，城區合并后資源會增多。但這是以犧牲較大城區利益為代價換來的，而民生問題又重點聚焦在住房、教育等問題上。2010年的城區合并，使原來崇文區、宣武區的居民們可以和西城區、東城區居民共享現有資源，表現為房價進一步上漲，擇校也變得容易。但是，這又侵害了買房的人和原西城區、東城區居民的利益。因此，宣布城區合并后，許多居民在網上留言，表達自己的不滿。

（二）“被決策”與民主決策問題

2010年的城區合并是在北京居民不知情的情況下成為事實的。城區合并后，北京市官方新聞發言給出的結果是“此次行政區劃調整‘合時宜、順民心、有基礎”。綜合多方消息來源，官方所理解‘民意基礎大致體現在以下方面：自2002年起，陸續有專家學者提出調整行政區劃的設想;2009年，北京市政協常委會正式提出調整區劃的建議案;‘并區方案事先征求了四個區領導同志的意見，并得到普遍擁護。但是實際上，并沒有人民群眾在決策中參與，也沒有普通民眾的意見表達。因此，北京市政府在制定公共政策中的程序民主、征求意見等方面還需要做出努力。

（三）文化保存問題

雖然城區合并后，政府加大了對于傳統文化的保護，但是老城區的拆遷，仍是北京面臨的一個問題。合并后的西城、東城二區，作為首都核心區，只能通過第三產業拉動GDP。因此，許多地產業、服務業在此扎根，導致房價持續上漲。老城區的居民要向環外搬遷，而原先的老建筑很可能無法保留，形成了一邊保護傳統文化，一邊璀璨傳統文化的悖論。

四、結語

自1949年至2015年，北京市經歷了一系列行政區劃的調整。在此期間，許多地區劃歸北京管理，同時行政區劃變更頻繁，主要表現為撤縣建區和城區合并。至2015年，北京徹底告別縣建制，成為了第二個無縣建制的城市。

北京的行政區劃改革，促使各轄區各盡其能發展優勢，使得它們能夠根據自身特色進行經濟發展。同時，行政區劃的調整，有利于行政結構的精簡、行政成本的降低及行政效率的提高，順應了我國行政體制改革。最后，行政區劃的調整，使得各個城區加快第三產業發展，使北京在經濟全球化背景下，找準定位，成為國際化大都市。

但是，北京的行政區劃調整，也有不盡如人意之處。調整區劃后，百姓的民生問題、城區間利益的均衡問題、決策過程中的透明化和規范化問題以及傳統文化、傳統建筑的保留問題，都是北京需要面對的。

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