我國社會保險制度運行中政府監管問題及對策研究

王行行 翟年祥

摘 要：我國復雜的基本國情導致了社會保險層次的豐富化、復雜化和多樣化，在社保實施中暴露出了許多問題和缺陷。要建立相對可靠而穩定的基金監管制度，政府就必須社保基金運營監管中發揮出中流砥柱的作用，完善和加強對社保基金的管理和監督，制定出行之有效的監管制度，使社會保險基金合理有效使用。

關鍵詞：社保基金政府監管;社會保險;政府監管

一、我國社會保險制度政府監管情況概述

（一）社會保險

在我國，社會保險 （Social Insurance） 是社會保障體系的重要組成部分，在整個社會保障體系中居于核心地位。社會保險即為由于年老、疾病、工傷、生育、失業等原因，社會成員可能喪失或部分喪失勞動能力和勞動機會，此時國家提供相當數量的物質補償與補貼，維系其基本生活的一種社會保障制度[1]。

（二）社會保險基金

社會保險基金是種為喪失勞動能力、暫時失去勞動崗位或因健康原因造成損失的人口提供收入或補償而建立的基金。社會保險基金由政府設立，強制某一樣體將其收入的一部分作為社會保險稅（費）形成社會保險基金收入，在滿足一定條件的情況下，參保人可從基金獲得固定的收入或損失的補償形成社會保險基金支出。因此，社會保險基金是一種為了保證物質及勞動力的生產和社會穩定的再分配資金。社會保險基金分為五大類，包括社會養老保險基金、醫療保險基金、失業保險基金、工傷保險基金、生育保險基金[2]。

（三）社保基金監管

社保基金的監管是國家授權專門機構依法對社保基金收繳、安全運營投資活動及給付等過程進行嚴格監督管。以確保社保基金正常穩定運行的制度和規則體系的總稱。社保基金監管的主要內容一般由兩大部分構成。其一，建立和完善社保基金投資運營的各項規則，進行基金營運機構資格認定，制定各類監管準則;其二，通過具體的監管方式和監管手段，監督實施各類基金管理規則，實施對社保基金投資運營及給付的有效監管[3]。

二、我國社會保險政府監管存在的主要問題

（一）政府監管法律不健全

我國的保險業起步較晚，社保法律體系漏洞百出，有關社保基金的法律法規散見于《社會保險費征繳暫行條例》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險法》等相關法律條文之中。回顧天津己頒布的社保法規，其中大多都是“暫行條例”、“暫行辦法”，法律層次很低。這必然導致社保制度法律效力低下，極大地阻礙了社保事業的建設。

我國養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等五大社會保險項目之間存在著較大的差異，然而《社會保險法》并沒有根據實踐中出現的差異，而是將五類社保項目平均分配大約十個法律條文。結果實踐操作中常常因缺乏法律依據而捉襟見肘，法律責任不明確，缺乏有效的制裁措施，法的強制性不斷被弱化。

《社會保險法》雖對五大險種做出了制度安排，但內容非常簡單。法律實踐性差，內容大而不實，主要價值在于其“里程碑”式的作用

[4]。《工傷保險條例》、《醫療保險條例》等具體法律法規各自為政，無法為社保基金監管提供法律支持。目前尚未有一部專門的法規來約束社會保險基金的監管，天津雖在此基礎上加以補充，但遠遠不夠。

（二）政府監管理念薄弱

我國社保基金運行政府監管理念比起最初已是天差地別，但與西方發達國家仍有一段距離，監管理念往往過于簡單、滯后，被動性強，創新不夠，無法覆蓋基金運行全過程，實時發現并制止違法違規行為。

1.政府服務理念薄弱

以天津為例，相關部門的服務水平有待加強，對于群眾反映集中的突出問題常常敷衍推脫，或業務水平不足以解決問題。實際上，人民群眾提出的問題正是了基金政府監管過程中出現的漏洞，如果忽視民眾的需求，不僅降低了政府管理效率，也削弱了政府的公信力。

2.安全理念薄弱

社保基金是人民群眾在特定時期的基本生活保障，只有基金安全才能保證支付能力，《社會保險法》對社保基金每一個險種的資金的使用都制定了明確要求，然而實際工作中，社保基金監管機構的安全理念薄弱、依法行政意識嚴重不足，無法嚴格依法進行監管。目前我國社保基金被貪污、挪用、浪費的問題非常嚴重，社保基金的安全性難以保障。

3.績效理念薄弱

我國社保基金的使用中，社保隱性債務巨大，單靠國家財政難以有效消除巨額債務[5]。而且現行國家基金管理制度要求社保基金結余額，大部分用于購買政府債券或存入指定國有商業銀行，只有極少數基金以債券、委托等途徑進行運營。我國正處于負利率時期，社保基金甚至出現貶值。截至2014年末，天津養老保險基金支撐能力為9.21 個月;醫療保險基金滾存結余為5.2個月，但扣除個人帳戶基金滾存結余后，統籌基金滾存結余支撐能力僅為0.18個月。十年間支撐能力一直在低位徘徊，穩中有降。

4.民眾參與理念薄弱

我國重視政務公開。2015 年 6 月 30 日發布的《中國社會保險發展年度報告》，對社保事業做出了客觀的揭示和描述，但基層社保信息披露仍停留在發布政策法規的階段，基金運行情況不透明不公開。群眾普遍缺乏參與社會保險監督的熱情，公民普遍存在“搭便車”的心理，對于未來潛在風險不夠敏感，尚未意識到社保基金的重要程度，導致我國當前社會保險社會監督公民參與度低。

（三）政府社會保險基金績效評估制度尚不成熟

1.缺乏統一的法律保障和系統的評價體系

社保績效評估，就是根據管理效率、公共責任、服務質量、公眾滿意度等方面的判斷，對社保機構在管理過程中的投入、產出、最終結果等所體現出的績效進行評定。

我國至今仍未能夠制定出一個統一的關于社保基金績效評價的法律法規，在實施中缺乏法律約束和制度保障。除此之外，社保基金績效評價隸屬于公共財政支出績效評價，或者直接作為政府績效評價體系，并且僅涉及社保基金績效評價的數據指標方面，對績效評價流程等方面暫無標準，績效評價僅僅停留在表面。

2.缺乏明確的績效評價機構

我國缺少類似于公共支出績效評價機構，有權威性的社保基金績效評價綜合管理機構。同時，社保基金績效評價工作分散在各管理部門進行，各部門又主要從技術性能、管理方面進行社保基金績效評價，難以形成統一的、全面的社會保險基金績效評價體系，評價結果容易具有片面性。

（四）政府監管的監督不到位

社保基金關系著中國十六億人民的切身利益，而保證基金的安全就必然要求政府監管。雖然，我們有一系列的法規制度、管理辦法、文件依據，但離國務院《關于加強審計工作的意見》及相關法律法規的要求還相差甚遠，社保基金監管還存在缺失和不到位的隱患。

1.內部監督不完善

我國社會保險基金的內部監督機制至今仍處于起步階段，存在著政監不分的弊端，對基金運行的決策往往要受到部門領導的主觀影響，缺乏必要的監督程序和責任追究制度。監督過程中隨機性和隨意性極大，使監督形同虛設，無法約束領導權力，貪污案件頻繁出現。

2.外部監督不完善

如果我國社保基金僅靠內部監督是遠遠不夠的，而從外部監督機制來講，行政審計和監察審計是人大及其常委會進行監督的常用方式，然而，人大、財政、審計等相關部口同屬行政序列，難以實施有效的監督。至于社會監督功能則更為薄弱：專業監管人員數量稀少，而關于專業知識也沒有相關考評制度，質量較差，很難進行高水平高質量的監管[6]。而公民作為社會監督最主要的監督主體，習慣性地依賴政府解決問題而非親自參與監督。同時，政府總將社保基金監管保密，公民監督、社會監督無法并駕齊驅，外部監督功能嚴重弱化。

三、社會保險政府監管的建議

（一）健全社會保險法律制度

建立完善的法律法規體系是中國社保基金監管的當務之急，是社保基金實現有效監管的立足之本。我們要立足于實際情況，充分吸收西方發達國家社會保障立法工作的優秀經驗，完善社保相關政策法規，對政府各級社保部門、社保基金管理機構進行合理規劃;進一步規范社保基金征繳、支付和投資運作流程要求;明確規定有關機構和人員違反相關法律法規應受到處罰的細則，從源頭上杜絕越權、濫權情況的出現。

第一，應體現前瞻性和適用性。法律的制定，不僅要滿足眼前的實際需要，更要考慮未來的趨勢與需求，否則法律只能起到“補丁”的作用，而永遠無法解決現在的問題。同時要因地制宜，制定適應各地民情的社保法律，為實踐提供法律支持。

第二，應逐步修訂完善現有法律法規。法律不是一蹴而就的，必須遵循發展性原則，不斷總結出現的新問題，在《社會保險法》的基礎上，及時加以修訂補充，構建出系統性的社保法律體系。如天津市在《工傷保險條例》頒發后，補充制定了《天津市工傷保險若干規定》，才能更加切合實際地實施監管工作。

第三，營造相關法律環境。健全的法律制度是社保基金政府監管的行政依據，僅靠一部《社會保險法》是絕不可能全面兼顧的，應由全國人大制訂完善高效力的社保法律，加快社保體制社會化、一體化立法，最終實現社保法律法規全覆蓋。

（二）強化社會保險監管意識

1.服務理念

政府首先要優化基礎建設，注重硬件設施。為人民群眾營造出高效便利的辦事環境，在人民群眾之間搭建起便捷的橋梁，將服務送到群眾身邊。同時，注重軟件環境，在內部管理上建立規章，制定領導值班制、責任問責制、考勤等制度，根據標準制度要求，規范業務經辦流程。由于社保政策法規更新速度快，必須定期進行業務培訓，才能讓員工緊跟政策完成工作。還要提高員工思想認識和覺悟，要求干部職工在工作中身體力行，增強社保隊伍的整體服務能力。

2.安全理念

每個經辦機構，都需要合理明確的管理體系，建立科學民主的決策機制，實行嚴格的問責制度，打造認真負責的隊伍，注重發揮內控機制作用。同時也要接受工會的監督，增強工會的監管職能。

3.績效理念

針對我國社保基金政府監管問題，強化績效理念是當務之急。我們應學習西方發達國家的做法，減少政府行政過程中不必要的資源浪費，探索適合中國國情的績效理念，建立科學合理的績效評估體系，并融入到監管活動的全過程。

4.民眾參與理念

政府應加強政務公開，通過政府網站、重要紙質、電視頻道等媒體，按照規定披露社保基金運行的收支情況、投資情況等相關信息。如天津建立了網上查詢系統，方便參保人隨時查詢賬戶相關信息。同時認真接受人民群眾和新聞媒體的監督，堅持公開、公正、公平的原則，讓權力運行在陽光下，增強人民群眾對社保基金平穩運行的信心，增強對政府監管機構的信任。

（三）社會保險的績效化管理

首先為社會保險績效評估工作的開展提供制度上的保障，然后才能建立科學的社保績效化評估指標體系。由于我國地區差異較大，對于指標體系的設計不能一刀切，而要因地制宜，根據不同地區的實際水平指定合理指標。進行績效評估時，要選定一個參考標準，縱向上包括上下各級社保基金運行政府監管的績效水平，橫向上包括本地區歷史績效水平，監管部門需要根據績效評估結果進行總結，并對工作改進提高[7]。

（四）強化對社會保險的監督

1.加強內部控制

為了確保社保基金在運作過程中的合理有效，預防基金被侵占、挪用，必須加強財務內部控制，從原有的財務管理制度出發，規范并健全內控部分，建立相對完整的社保基金財務管理的內控制度。管理方面，健全決策機制，確保決策科學性和可行性。對于社保主管部門負責人需要適度授權，保證其有效行使權力。同時也要實施問責制度，加強對領導權力的限制，在授予和使用方面加以限制和規范，防止權力濫用的風險。

2.加強人大監督

我國社保多元化監督機制雖已初具規模，但人大在社保監督中一直處于缺位狀態，因此，必須加強人大及其常委會的監督作用[8]。人大監督是我國最高層次的監督，首先應當提高人大代表監督的意識，權力化人大的職責。其次，充分發揮人大監督職能，將聽取社保基金預算、定期監督檢查社保基金等納入人大工作。

3.加強社會監督

首先，加強工會的職能建設。按照我國《工會法》各級工會監督政策，明確工會組織的地位與作用，應加強工會的職能建設，同時拓展工會的職能，加快社會保險三方協商機制的建設進程，明確規定工會監督的程序、內容和參與方式，從而增強工會監督的效用。同時，工會需要增強自身的業務素質和監督能力，定期進行業務培訓，培養出一支具有專業水平的工會監督隊伍。

第二，建立社保監督標準。到目前為止，我國的社會保險標準體系框架基本形成，但我們還應繼續推進社保標準工作。應先制定社會保險監督標準，進而實現社保監督機制標準和監督流程的規范統一，有效提高監督效率，提高政府公信力。

四、結束語

社保基金的管理和監督是相伴而生的，高效的管理離不開有效的監督，而有效的監督可以使管理更加高效。本文以天津市為例，分析了我國社保基金管理現狀，對如何完善社保運行中政府監管的對策加以思考。

政府在社保制度的運行與監管中，必須立足于實際情況，設計符合國情的具有中國特色的社保法律體系，通過完善社保基金法律制度，實現對社保基金運營監管的法制化管理。在管理過程中要更加注重管理手段的有效性和管理方法的科學性，優化政府監管體系，理清責任劃分，提高監督效率，完善監督體系。監管分散、內控弱化、外部監督缺失等是導致社保基金狀況頻發的直接原因，需建立一個獨立于行政部門之外的協調機構，作為最高權責中心，負責社保運行的全面監督。社保基金方面，要提高運營效益并運用審計監管保證基金的安全。強化社保部門以及公民社保監管意識，建立覆蓋社保基金征繳、支付和投資運作等環節的全過程的績效評估體系，對社保基金的運營和監管做出科學準確的評價反饋。

希望以上建議可以使社保的監管措施更加合理有效，促進社保基金的保值增值，推動社保事業的健康穩定發展。

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（作者單位：安徽大學管理學院，安徽合肥230000）