《土地管理法》的形成及其歷史局限性探析

劉瑩

摘 要：中國土地管理法改革發展的歷史就是中國市場經濟改革發展的歷史，探索中國土地管理法的形成就會懂得中國人民為適應市場經濟不斷發展變化所作出的努力。本文通過對土地管理法的歷史及其歷次修訂的內容剖析土地管理法的歷史局限性，通過最新的政策法規條例解讀未來土地管理法改革發展的方向。隨著自然資源部的成立，國家自然資源所有權和行使權由國務院轉交至自然資源部，土地管理法的改革必將進入一個嶄新階段。

關鍵詞：土地管理法;修訂;歷史局限性;改革方向

一、《土地管理法》的形成歷史

我國現行的《土地管理法》盡管成法于1986年，但其有其身后的歷史淵源。主要內容如表1：

二 、《土地管理法》的歷史局限性

2004年《中華人民共和國土地管理法》修正頒布以來，黨中央、國務院在土地管理方面出臺了一系列重要文件，對嚴格土地管理、加強土地調控、推進土地節約集約利用、劃定永久基本農田、深化土地有償使用制度等方面做出了新部署。特別是十八大以來，黨中央國務院又出臺了很多與時俱進的新規劃和新政策，《土地管理法》的歷史局限性越發明顯，很多條文已經遠遠不能和現實相適應。

（一）關于土地行使權

《中華人民共和國土地管理法》第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。中共中央的關于 《深化黨和國家機構改革方案》的第二十四條，決定組建自然資源部。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理。自然資源部替代國務院行使全民所有自然資源資產所有者職責權利。

（二）關于土地確權登記

《土地管理法實施條例》第一章 第六條規定：依法改變土地的所有權、使用權，或者因依法買賣、轉讓地上建筑物、附著物等而使土地使用權轉移的，必須向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請土地所有權、使用權變更登記，由縣級以上地方人民政府更換土地證書。現在根據《不動產登記暫行條例》第一章 第七條規定：不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產登記機構辦理;直轄市、設區的市人民政府可以確定本級不動產登記機構統一辦理所屬各區的不動產登記。

（三） 關于土地征收

第四十四條 關于建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。程序：建設單位提出申請并提交材料（單獨選址和劃撥項目），勘測定界，進行征地告知、確認和聽證。弊端：一是鄉鎮批次農用地轉用時，因土地性質發生了變化，而土地權屬沒有變化，沒有告知土地所有者的程序，在一定程度上侵犯了土地所有者的知情權。二是土地補償費用撥付到村民集體經濟組織后，沒有自覺交納屬于村民集體經濟組織或村民應該交納的社保費用，無法落實群眾的社保問題，導致政府交納的社保費用出現掛帳問題。黨的十八屆三中全會決定提出了“縮小征地范圍、規范征地程序、完善被征地農民合理、規范、多元保障機制”，進一步明確了公共利益的土地征收范圍以及農用地轉用征收的程序。

（四）關于農村集體經營性建設用地入市

土地管理法 第六十三條。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。黨的十八屆三中全會決定明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權”。

（五） 關于農村宅基地

土地管理法 第六十二條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

改革農村宅基地制度。 黨的十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。 2018年中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

（六） 關于農村土地改革

土地管理法 第十四條? 農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。2017年10月18日習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告第五部分“貫徹新發展6理念，建設現代化經濟體系、實施鄉村振興戰略”提出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”

（七） 關于土地承包經營權的流轉

土地管理法 第十五條農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。現在的新政策是農用地確權發證后，農戶有權自主流轉。

土地管理法第三十六條 禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。根據《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規﹝2018﹞1號）最新政策：強調不破壞耕作層，并沒有明確禁止永久基本農田上不能發展林果業。以后發展林果業是否可視為被允許。

三、《土地管理法》的改革方向

（一）討論探討過程

2014年以來《土地管理法》的修改經反復研究探討，并向全國人大常委會法工委、中農辦、國務院法制辦作了多次匯報和溝通，確定法律修改的范圍和重點等重大問題，贊同本次修改以修正案的形式開展。表2為近年來《土地管理法》修改探索過程。

（二）《土地管理法》改革方向探析

1、明確公共利益的范圍

黨的十八屆三中全會決定明確提出了“縮小征地范圍、規范征地程序、完善被征地農民合理、規范、多元保障機制”的改革方向。國土資源部從2001年起在成都、武漢等多個城市開展了兩輪征地制度改革試點。2014年又按照黨中央、國務院部署，牽頭在山東禹城、河北定州、內蒙古和林格爾開展征地制度改革試點。試點地區在縮小征地范圍、規范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索。這次法律修改，重點是平衡好保障國家發展與維護農民權益的關系，在完善征地補償安置問題上下功夫，確保被征地農民原有生活水平有提高，長遠生計有保障。一是明確界定土地征收的公共利益。在綜合考慮國際立法經驗的基礎上，與《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，將國防和外交、基礎設施、公共事業等界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍。

2、 進一步規范征地程序

要求地方政府在征地前先與農民簽訂土地補償安置協議，落實補償安置資金，充分體現被征地農民的知情權、參與權、監督權。2004年以來，按照國務院要求，征地補償制度不斷完善，實行了區片綜合地價和統一年產值標準，全國征地補償標準普遍提高。這次修改將改革經驗入法，綜合考慮土地產值、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素綜合評估確定區片綜合地價，給予公平合理補償。

3、改革農村宅基地制度

2014年，專門部署開展了宅基地制度改革試點。試點地區在宅基地保障、下放審批權和有償使用、自愿有償退出等方面進行了積極探索，對維護農民宅基地用益物權成效明顯。這次法律修改，重點是將黨中央確定的改革方向和要求落實到法律中，保障和落實農民的宅基地用益物權。一是明確在城市規劃區內、人均土地少、無法實現一戶一宅的，縣級人民政府應當采取措施，保障農村居民實現戶有所居的權利。二是改革宅基地審批制度，將宅基地審批權限下放到縣、鄉，切實保障農民依法取得宅基地的合法權益。三是探索宅基地自愿有償退出機制。鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償轉讓宅基地使用權，實現宅基地的財產權。2018年2月中央一號文《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出宅基地三權分置。

4、關于完善與農村土地制度改革相配套的重點制度

耕地保護、用途管制、用地審批、不動產登記、土地督察等制度是落實黨中央確定的土地管理制度改革，推進生態文明和城鄉一體建設等方面的重要配套制度，中央在有關決定和會議中也多次強調，實踐中也有了很多成熟可行的做法，在這次法律修改中予以配套修改。

5、建立城鄉統一的建設用地市場、同權同價

黨的十八屆三中全會決定明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權”。據國土資源部2013年初步統計，存量集體經營性建設用地有4200余萬畝。十多年來，國土資源部在安徽蕪湖、廣東順德等多個城市開展了集體建設用地流轉試點。2014年，專門部署在北京大興、上海松江等地開展試點。試點地區在入市主體和入市途徑、征收土地增值收益調節金等方面，為建立城鄉統一的建設用地市場作了有益探索。截至2016年底，全國15個農村集體經營性建設用地入市試點地區入市地塊共計226宗，面積3650.58畝，總價款46.77億元。這次法律修改，基本思路是將集體經營性建設用地與國有建設用地市場交易制度相銜接，實現同地同權。在刪除現行法第四十三條和第六十三條的基礎上，對集體經營性建設用地入市的范圍、條件等進行原則規定，明確符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用。集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租、抵押。集體經營性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務院另行制定。

結論

隨著自然資源部的成立，國家自然資源所有權和行使權由國務院轉交至自然資源部，標志著《土地管理法》的改革進入了一個新的階段，為《土地管理法》的改革提供了一個新的機遇。我個人認為，《土地管理法》的修改應該是全面修訂而不是局部修正。主要體現四大方面：

一是內容;《土地管理法》應該提升到《自然資源管理法》領域。

二是規劃;單一土地利用規劃將會上升到國土空間規劃。

三是產權;集體、農民的土地產權屬性將得到進一步體現。

四是市場;將會更加體現建立全域統一的自然資源市場。

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[13]土地管理法的歷史回顧和修改建議 孫佑海

[14]中華人民共和國土地管理法實施條例

[15]中華人民共和國土地管理法

（作者單位：河南省駐馬店市自然資源和規劃局 土地儲備開發中心，河南 駐馬店 463200）